[宏观区划体系]我的系统方案的实施路线图 [复制链接]

我在一个相对简单的区划方案一文中曾经提出我的系统方案，简单解释如下：

1、全国划分为省和省级行政区（包括直辖行政区、首都行政区和特别行政区）
2、省和首都行政区分为县、市、州、旗等
全国人民代表大会决定主要的少数民族地方实施民族区域自治制度。
全国人民代表大会决定部分县、市和其他县级地方由州代管。
直辖行政区、首都行政区、州和州级市可划分为区。

注：
1）“全国人民代表大会决定主要的少数民族地方实施民族区域自治制度”这一规定表明，实行民族区域自治制度的地方不仅包括自治州、自治县、自治旗等地方，还可以设置自治省、自治市等。避免部分自治县改制设市，却要以放弃自治权作为代价这类情况。
2）第一条中采用“直辖行政区”而非直辖市，意味着可以让中央直辖的除了市，还可以是州，由此重庆市可正名为“重庆直辖州”，所谓3千多万市民的笑话也就不存在了。
3）第一条中取消了自治区，而通过“全国人民代表大会决定主要的少数民族地方实施民族区域自治制度”的规定，实现以“自治省”代替“自治区”。

另附现行的行政区划制度基本如下：
1、全国划分为省、自治区、直辖市和特别行政区
2、省和自治区划分为县、市、旗、自治县、自治州、自治旗等
3、省级和县级之间存在着地级市，即由地区中心城市代管部分县市
4、直辖市和较大的市（往往是地级市）可分为区
5、县级以下设乡镇，县级以上各级城市划分为街道
6、街道、乡、镇以下可分为（城镇）居委会/社区，（农村）村

现行制度有很多的情况不仅违反了宪法和法律的规定，也不能见容于我国当前的实际情况，很多坛友业已对此进行了很多的有益的讨论，在此容我不再赘述。

        首先将司法机关从地方政权中剥离出来。

    我国现在将司法机关即法院和检察院同各级政权结合起来，地方上的司法机关受到上级机关和同级人大的双重领导，个人认为这是共产党为了兑现建国前的“实行地方自治”的诺言而作此制度性安排。但是由于我国长期实行集权制度，地方政府干预司法的情况屡见不鲜，地方党委向法院、检察院打招呼，下指导棋的情况长期存在着，这对实现“司法独立”的情况其实是有害的。而在区划改革中，面对种种诸如“地方主义抬头”的问题，不要忘了“司法独立”是维护国家统一、维持社会公共秩序的中流砥柱。

    在行政区划改革中，如果继续现行的司法机关接受地方领导体制的话，那么改革对国家社会制度的影响就有扩大化之虞，改革的成本也就相应增加。如果在区划改革前把司法机关由中央垂直管理的话，传统上地方“人大、政协、政府、法院、检察院”五套班子就只变成了三套班子，区划改革的阻力减少了一部分。当然司法改革不能自外于区划改革的，这一部分很多人都有定见，还望赐教，我的意见是：
1、最高法院→高等专门法院→上诉法院和初审法院
          →（省）高等法院→上诉法院和初审法院
2、最高检察院→高等专门检察院→中等专门检察院→基层专门检察院
            →（省）高等检察院→（地区、州）中等检察院→（县区）基层检察院

所谓省县直辖，并非是很多坛友所说的那样，而是将极少部分的县份的管辖权由地市回归到省，这样的县份应该满足以下情况：
1、地市的领导和带动发展的辐射力对这些县份作用不大，换句话说就是县和地市关系不亲，一体化程度不高，社会经济文化交流不够频繁。
2、辖区面积大，人口不多，此项标准或以东部为例，面积2000平方公里以上（平均3000-4000平方公里），人口30-80万（平均30-40万），人口密度小于全国的平均值。

这类县份基本上有几个特点：
1、地理上较为孤立，往往是山边穷地方，人口分布比较分散，管理辐度和难度都比较多。
2、经济较不发达，政府财源较少，财政缺口比较大。

因此这些县份实现省县直辖有几个好处：
1、省级财政往往比起地级财政，情况比较好，对这些穷县来说，算是“我的亲爹比养父有钱多了”，只要省贯彻中央的扶贫政策和农村政策，致力于区域发展平衡的话，这些县份能得到的财政扶持就比较坚实点。
2、山边穷的县份往往都是资源密集型地方，此处有山，那厢有水的，产业结构相对单一，由于地理和经济原因，县域经济都是像个孤立的海岛远离中心城市的发展。实现省县直辖，县即可在省的支持下从本地方的实际情况出发，开始新一轮的特色发展。

      这一步实际上跟上一步是几乎同时进行的。
 
      鉴于我国实行村民自治制度的成功经验，我认为村民自治制度使得基层政府在遂行社会事务管理的职权的时候，实现由政府-居民到政府-居民自治组织-居民的转变，农村的社会组织活跃起来让政府对农村的管理变得更简单方便了。

    在社会主义市场经济体制下，政府应该实现全权政府到服务政府的转变，地方发展的主体从以前的政府转变为企业、个人和社会团体了，政府需要从市场中退出一些，从宏观上去调控市场，确保经济全局的稳定运行，个人和组织要在市场中发挥更多的作用。这是实行村民自治乃至城乡居民自治的最根本的原因和动力源泉。
    有鉴于此，我认为在城乡推广建立基层居民自治体制是有必要的。在村一级的，农村有村民自治，城市里面可以建立街道居民委员会（或是里，或是坊之类的）。乡一级就比较复杂了，较大的市可分为区来实行居民自治制度，广大的非城市地区（包括农村、郊区、城乡结合部等）可以设立乡、镇、市等来实施居民自治制度（可以参看拙作“州制：从居民自治体制说起”）

小结一下，在推行省县直辖、基层自治后的行政区划基本上是
省→地市→区
        →县、市
  →县、市

在取消乡镇政府，实行乡镇居民自治后，可推广“中心镇”的体制，也就是说乡镇职员一部分转到居民自治体中任职，一部分到中心镇的政府机关（县市区的派出机关，编制大致跟原来的乡镇差不多）工作，一方面可以解决乡镇政府职员的出路，另一方面中心镇的派出机关可以协助县处理地方政务，避免因乡镇政府取消而致怠惰政务。

        地市管辖下的区和县市是不同的，区的政府机关在政治实践中已俨然是地市的派出机关，而县市却不同相对较为独立。
   
    因为在第二步省县直辖后，部分地市辖区缩小。此时地市有两种，一是“中心城市-卫星县市”，比如说广州市，另外一种就是多中心，地市的中心城市不是辖区内唯一的中心，比如说南平市就存在着邵武、武夷山等地区次中心
   
    针对第一种“中心城市-周边县市”，我的意见是除了保留部分相对自立的县市外，可以推行郊区制度，即在各市区以外的周边县市设区，大致一个中心镇设一个区，每个(郊)区人口大致是10万以上。县市政府职员就分流转到新区中任职，大致实现地市管区体制（区为地市的派出机关）

    针对第二种“多中心地市“，我的意见是每个中心设置为县和市，辐射力较强的中心可整合周边的县市升级为地级市，很显然原来地市所在的中心城市继续保留为地级。以南平为例，南平延平区和周边的顺昌县组合为新的地级南平市，邵武和光泽组合为一个县或县级市（省辖），浦城、松溪、政和三个小县合为一个县（省辖），其余的建瓯、建阳、武夷山等当继续为县或县级市（省辖）

小结一下
省→县、市
  →地市→区、县、市
值得注意的是地市管辖下的县、市跟以前的市管县是不同的，新的地市管的县市只是由于某些小缘故而不得不设置，比如地市的辖区过大，需要分出部分地方由一级经过瘦身的政府来管理，又或是经济较为发达的镇因为发展迅猛带来管理上的困难而不得不设市来进行管理，这些县市实际权力远远小于省辖县市，与地市派出的区实际上是没什么不同的。

        到了这一步，就可以顺水推舟地把地市改名为州（这是为了对应自治州的建置）了，也可避免地级市管县级市的情况了，当然也不是说非改不可啦，比如说广州市跟广州也没多少必要改吧，东莞市跟东莞州又如何？

    由于创建州制必然带来宪法的修正，既然要修正，那就多修改几条。
1、“全国人民代表大会决定主要的少数民族地方实施民族区域自治制度”，创造性地建立自治省、自治州、自治县、自治市等民族区域自治体制。
2、用直辖行政区代替直辖市的说法，为重庆直辖问题解套。

    同时市制也要重新统一规定了，我国的城市可以这样规定中央直辖市、省辖市（包括县级市和州级市，其中州级市与直辖市一样分为区，还可管县）、州县辖市（人口较多、经济较发达的中心镇，适用居民自治体制）

        这是最后一步，也是关系到改革成败最重要的一步，就是对地方政府进行“野猪大改造”。现在的地方政府施政不彰，效能低下，已为众人诟病久矣，我在这方面了解不多，仅提供几个视角给大家讨论。
1、地方政府的角色定位：地方政府＝法定委办事项＋地方自治事项，在拙作州制：从居民自治体制说起中，我提起地方政府不仅仅是中央集权制下执行上级命令的地方政府，还是享有广泛自治权的地方政府。地方政府的收入＝上级转付金（为委办事项所用）＋地方税（为地方自治所用）
注：财政方面，（收入）国税（中央和省）：地税（县市州）＝8（5：3）：2  （支出）中央：省：县市州＝3：2：5，这收支的差别则有赖于财政转移支付体制的重建革新。

2、府际关系：中央政府主要负责国家方针政策法律决议、社会经济文化各方面宏观调控措施的制定、执行和监督；推行省级政府主要负责协调区域发展平衡（委办事项〉自治事项）；而县市州政府则主要负责社会经济文化综合业务的微观管理以及地方的开发建设投资（委办事项〈自治事项）

3、州和派出区的关系：1）公安局、工商管理局等社会经济微观管理机关在区设置分局，统一管理；2）派出区还设立办事处 3）州机关从大局出发制定方针政策，而区机关则受领任务协调区内居民自治机关和广大居民而加以推行之。

明天继续，希望各位坛友提出宝贵意见啦。

我的系统方案即中央-省-县市州三级方案，对于现行制度主要有以下几个基本的不同点：
1） 废除乡镇及以下的政府机关，推广居民自治制度，健全基层社会组织；
2） 缩小版的地级市改成州；
3） 县市州政府统辖所有基层政府机关，直接面向居民和社会团体；
4） 对民族区域自治制度适度改革，创造性地推出自治省和自治市的主张；
5） 地方政府职能改造，主张地方政府＝法定委办事项＋地方自治事项（＋民族区域自治事项）。

      在拙作中央-地方关系和地方制度框架刍议一文中，我主张建立中央政府-区域政府-基层政府的地方制度框架，这是从我国地大物博，人口基数大的基本国情出发而得出此意见的。很多的坛友也有各自的系统方案，主张强县扩权的，可以看到我的方案中普遍取消了地市，新创立的州制可以认为是扩大版的强县扩权，而且还进一步主张部分地方实施强县扩权（也就是我主张的省县扩权），而另外一些地方将交流频繁关系密切的周边县市联合起来（也就是我主张的并县设州）；那些主张府州制或虚省实地的可以看到我的方案中的州制可以说是缩小版的地市而得到普遍推广，而且还必须看到为避免中央政府-府州制带来的管理不便而保留省政府作为协调区域发展平衡的一级。

      当然我的方案尽管参考了很多朋友的方案，借用了诸位的智慧，然而却实非简单地复制-粘贴拼凑起来的方案，而是基于我国的国情和宪法中的中央集权＋地方自治复合型政体制度性安排。也许很多朋友会发现在改革开放前，我国政治生活中主要问题是高度的集权，收得太死，而在改革开放之后问题逐渐转变成地方主义抬头，一放就乱，而症结就在于这一收一放并非科学，我国的地方政府即应该接受中央集权的领导，也要发挥作为地方自治机关的积极性（见 (转帖) 毛：论十大关系——中央和地方的关系），中央政府抓大局也要照顾地方，地方要个性化发展也要执行上级的委办事项，才能把中央地方两个积极性发挥好，搞好府际关系。

      在确定好行政区划层级和府际职能后，我们的区划改革也就完成了大半了，至于叫什么名字，这个县怎么改，那个市怎么改我认为是见仁见智，主要是要从地方的政治、社会、经济、文化、历史传统等各方面作统筹规划了。

      福建人口和地理特征主要是：东部沿海地带人口多、平原多、经济较发达；西部人口少、山林多、经济欠发达。

      县市州根据辖区内人口聚落的型态主要可分为乡村型（人口分散，中心城镇无或较弱小）、乡镇型（有若干人口较为集中有一定经济基础的城镇，但总体经济水平不高）、市镇型（人口普遍集中到若干市镇，经济已发展到成熟的阶段）、市乡型（人口高度集中经济发达的城市与周边较为落后的乡村并存，城乡差距更大）。由此看来，福建的东部沿海地带普遍属于市镇型，而西部山区多是乡镇型或市乡型，甚至有些县份还是乡村型。随着市场经济的发展，福建应该逐渐发展过渡到市镇型，即大多数人口集中到市镇。

      在如此市镇化发展过程中，我主张已经开始发展或者已经成熟的市镇化地方应该设为州，其他的地方还是保留县的建置。这些较为落后的县份需要通过省县直辖的途径由中央政府和省政府加大投资建设，以期加快市镇化进程。

      在谈及主题之前我还想提一下地方财政问题。设州地方因为有一定经济基础，财源充足，财政问题不大，其他设县地方情况刚好相反。所以应该重新改革地方财政制度。我主张地方财政收入除了地方税收以外，还有上级转移支付。于此转移支付资金包括人事行政补助款、地方公共建设补助款、义务教育专项补助款、卫生福利和社会保险专项补助款，以及地方建设专项补助款。人事行政补助款：按每个县市州一千人的额度发放，保证较小较弱的县市州政府能够维持基本的运营资金，而较发达地方可以根据地方需要以地方税收支付额外的地方政府职员；地方公共建设补助款：每个县市州的补助款都是相同，也是为了保障较小较弱的县市州政府能够进行一些基础建设，改善地方生活和投资环境；义务教育和社保方面的专项补助款则由各级政府分别直接拨付给教育卫生相关机构去执行；地方建设专项补助款则是省政府利用大部分的中央政府和本级政府的建设资金投资于较小较弱的县市州，以协调县际社会经济发展水平。

      由上述情况可以看出，上级的财政转付金主要是“劫富济贫”，以解决地区发展不平衡的情况。一部分是地方政府能掌握的，如人事行政补助款、地方公共建设补助款，另一部分是由转付的上级政府掌握的，主要是后面的地方建设专项补助款，我认为可以项目预算的方式编列到省级财政，再由省政府进行投入和管理。

      小结：设州地方的地方建设专项补助款的使用可以授权给州政府，而设县地方的建设专项补助款的使用则可以省设立一个专门的厅级地区发展委员会来管理，如邵武地区发展委员会。

以福建为例,
一、设州地方：
1、厦门市和莆田市直接撤地设州
2、泉州市拆分为泉州(东部沿海)、永春州(北部山区）、南安州(西部山区)；福州市拆分为福州(闽江下游)、福清州(福清、平潭以及长乐的中南部)
3、漳州市区、龙海和南靖合为漳州；宁德市区、屏南、大田合为宁德州；三明市区、明溪和永安合为三明州；南平市区、顺昌和三明的沙县、尤溪合为南平州；龙岩市区、漳平和漳州的华安合为龙岩州

二、设县地方
1、福州的永泰、闽清和闽侯(原闽侯的东南部划入福州)合为闽州地区；宁德北部合为福安地区；南平北部合为建州地区；南平西部的邵武、光泽和三明的泰宁、建宁、将乐合为邵武地区；三明的清流、宁化和龙岩的长汀、连城合为汀州地区；龙岩的武平、永定、上杭合为平定地区；漳州南部合为漳南地区。

      这些地区发展委员会虽然驻在地方，却非一级政府，是省政府组成单位，唯一的权力就是编制和执行地方建设专项预算，扶持中心市镇的规划和发展，实际上是起着市镇孵化器作用，条件成熟的地方就可以并县设州了。

那我选楼主做总书记！

建议LZ有空的时候去看看《康熙大帝》。