试论潮汕三市行政区划改革
一、基本设想的提出
行政区划是一个国家政治的重要体现。行政区划的合理与否，直接对一个国家的经济、社
会发展产生巨大的影响。中国的行政区划从古至今已经历过无数次的变革。总体来说，现在的
行政区划基本是比较适应经济与社会发展的，但其中也存在不少不尽合理、不够成熟与完善之
处，还有待于进一步的改革与调整。
中国是世界上八个实行地方政府四级制的国家之一。截至2003年 10 月，中国行政区划的
版图是这样的：( 内地) 共设有31个省( 自治区、直辖市)333个市( 地区、州、盟)、2861个县( 县
级市) 以及38464个乡( 镇)。而绝大多数国家都采用二级制或三级制。与世界其他国家相对
扁平的行政区划设置相比较，中国高而尖的行政区划 “金字塔”的弊端已经显见：上行下不达，
政策“截留”，官僚机构臃肿，吃财政饭人员过多。除了“层级过多”的弊端，在中国市场上广泛存
在的行政性壁垒，更被看作是行政区划的不合理使然。“在现有条件下，大多数的资源还是控制
在政府手中，市场并不具备足够的调控权力，所以行政边界就成了一道壁垒。”国家发改委区域
经济研究所副所长肖金成分析，“然后是地方保护主义，是不同的地方对资源的争夺，是数也数
不完的重复建设，是不同行政区之间经济上的割裂。”中央的指挥在有些方面很难控制，因此当
前我国的行政区划改革的主要思路之一是：“增设直辖市”，通过增设直辖市，划小省级行政区
的辖区，并逐步把中国的一级行政区划建制扩大到相对合理的50 个左右。
具体到与我们息息相关的潮汕地区行政区划改革方向上，笔者大胆地提出了两个基本设
想：一是合并潮州，揭阳和汕头三市为潮汕市，二是在未来将潮汕市增设为中央直辖市。
二、试论合并潮汕三市及增设其为直辖市的合理性和可行性
（一）合并潮州、汕头、揭阳三市能整合区域资源，振兴粤东经济
在2003年1月，徐宗玲等 15 名广东省政协委员提出了关于“合并汕头、潮州、揭阳三市，整
合区域资源，振兴粤东地区经济建议”的提案，广东省民政厅作出答复表示，在制定《广东省行政
区划调整规划（2004-2020）》过程中，将充分考虑该建议。
笔者认为潮汕三市的合并是具有合理性和可行性的。这是因为：第一，潮汕三市地理位置
为三市的合并提供了基础，潮州市位于广东省东部西与揭阳市的揭东县毗邻，南与汕头经济特
区相连，三市形成一个三角形地域，各市之间距离较近。
第二，潮汕三市人文传统的基本相同，是合并的重要原因：行政区划作为一个政治概念与
人的关系密不可分，因此在行政区划中，最重要的划分标准应是人口及与之紧密联系的文化、经
济等人文、社会因素。这是行政区划标准的最重要因素。而作为其外在表现形式的地域划分，
则只是表现划分的方式，根本还在于地域内的 “人”。在文化上，可从方言、风俗、历史传统等主
要方面进行分析：潮汕三市都讲同一种方言，风俗习惯也基本相似，都具侨乡的特点，人文传统
的相似，为潮汕三市的合并创造了重要条件。
第三，要整合区域资源，振兴粤东地区经济，决定了必须合并潮汕三市。作为中国最大侨乡，
新潮汕市的成立必将极大促进本地区并带动整个华南、东南地区外向型经济的发展，吸引大量
投资，成为中国经济最活跃、最具潜力的地带之一。徐宗玲等 5 名广东省政协委员联名提出的
该份提案指出，粤东地区 （含潮汕、梅州、汕尾）在历史上曾分分合合，而其中的潮汕一带具有许
多共同性，向来是广东社会经济较为发达的地区之一。作为这一地区政治、经济、文化中心的汕
头市，解放前至上世纪 0 年代一直是广东第二大城市。 99 年潮汕一分为三，形成汕头、潮州、
揭阳三个地级市。汕头的中心地位大大削弱，其他二市也发展缓慢。实践证明，潮汕一分为三，
至少有以下几个弊病：第一，资源浪费，重复建设情况严重，这一点在地少人多的潮汕地区来
看，是最为致命的弊端；第二，加剧有限资源的竞争性，缺少承受大型工程项目的能力，难以形
成主导产业；第三，大大增加了行政管理机构和管理成本，加重了纳税人的负担；第四，削弱了
汕头作为粤东地区中心城市的功能，多中心则无中心，导致整个粤东地区缺少 “中心城市”。而
三市的合并有利于潮汕成粤东经济增长点，徐宗玲等省政协委员认为，近年来，粤东地区经济不
景气，原因固然是多方面的，而上述应是一个十分重要的人为因素。目前，潮汕一带交通、能源
等问题已基本解决，如能下决心解决这一行政区划存在的问题，重新突显以汕头为中心的粤东
地区经济发展的特色，整合区域资源，形成聚集效应和带动效应，则大大有利于使潮汕成为广东
经济发展的新的增长点，有利于缩小东部地区与中部地区的发展差距。因此，要整合区域资源，
振兴粤东地区经济决定了必须将现有的汕头、潮州、揭阳三市合并为一。
（二）在未来增设新潮汕市为中央直辖市的良性设想
首先，当前我国的行政区划改革的主要思路之一是：“增设直辖市”，增设直辖市是大势所
趋，达到缩省的效果，为省直管县（市）体制创造条件，有利于推进国家区划整体改革的发展。民
政部区划地名司司长戴均良戴均良指出，从经济社会发展需要来看，适当增加直辖市很有必要，
重庆就是很好的范例。直辖市地位对一个城市的诱惑力可以从下面的数字反映出来： 99 年，
重庆市被国家批准升格为直辖市。全市幅员面积 8.24 万平方公里2000 年全市总人口为3090
万人。重庆市直辖 6 年，GDP 增长了1.7倍，地方预算内财政收入增加了2.9 倍，固定资产投资增加了3.1 倍，农民纯收入和城市居民可支配的收入增加了1.4 倍，城镇化率增加了9.9 个百分点。众多的讨论者呼吁：将更多的城市览入视野，给更多的城市机会，5 年经济总量增长 50%。
而目前，中国的直辖市太少了，一共才4 个，而日本有 12 个，从这一方面看，新潮汕市在未来被
增设为中央直辖市具有一定的可能性。
其次，新潮汕市在未来被增设为中央直辖市与省平级，减少了行政管理层次，节约行政成
本。“中国目前的行政区划存在两个核心问题：一是行政层次过多，造成了政令不通，机构臃肿；
二是 “省级行政区划过大，形成了地方坐大，中央指挥不灵的局面，所以行政区划改革的思路应
是针对这两个核心的问题。”杜钢建教授如是说。许多经济比较发达的城市意欲摆脱所在省的
行政束缚，“它要求更大的自主空间，并且能够带动周边地区的发展。” 直辖市越多，中央的权
限就越大，因为它直接管理的城市多了。现在中央针对某些区域的一些政策很难贯彻，可以说
非常困难，问题就在于中央管理的直辖市太少了，同时，直辖市的设立使城市自身的自主权也得
到了提高。权限缩小的是省一级的行政区划，以后应当将权力向中央和城市两端集中，中央增
强宏观调控的权限，地方增加自主权，省级行政区划的权力适当地缩小。
最后，新潮汕市具备被设为直辖市的条件，在未来被增设为中央直辖市，有利于作为新的经
济增长点辐射到更广范围去，可带动区域经济发展。潮汕三市相对符合设置为直辖市的条件，
体现在：
第一，潮汕三市并非省会，从地区发展来看，由新兴城市候选直辖市不会混乱以前的行政布
局。从中国直辖市的地域布局来看，目前北方有北京、天津，东边有上海，西部有重庆，但华南大地
区是一个空白，，没有设直辖市，这一布局就中国现代化建设的水平程度和发展需要来看是不甚合理的。中国有必要在华南沿海选择适当的城市作为直辖市。从行政成本来看，新潮汕市比其他省会城市更宜改作直辖市。正如中央为了振兴西部地区，不以省会成都作直辖市，而选择重庆作为直辖市，原因就是不会因为重新选择造成行政成本增加。
第二，新潮汕市在未来被增设为中央辖市，不影响广东省经济，同时作为最大的侨乡，有利
于吸引侨资。作为经济强省的广东，具有很大的经济总量：GDP 占全国1/9，税收占1/7，引进外
资占1/4，进出口贸易总额占1/3. 如果把潮汕三市划出去，对广东影响不会太大。
第三 ，潮汕三市的交通地理位置符合设置为直辖市的条件。潮汕三市与原有直辖市有一定
距离，不存在浪费资源、增加内耗，抵消和减弱中心城市的辐射功能的问题。潮汕三市合并后，
面积约为；10918平方公里，人口约为1303万人，能够形成区域政治中心的地位，这是一个城市
经济社会效益的基础。
三、未来展望
综上所述，一方面，合并潮州、汕头、揭阳三市具有合理性和可行性，有利于整合区域资源，
振兴粤东地区经济。另一方面，将合并后的新潮汕市增设为中央直辖市并非一朝一夕的事情，
但可以作为一个改革的方向来探讨。对比起非常发达及更加具备成为直辖市条件的深圳市，新
潮汕市作为直辖市显得是一个不成熟的假设，但这两者也许只是一个时间先后的问题，我们可
以把这一假设留给未来合并后的新潮汕市去探讨。合并潮汕三市，增设直辖市，减少行政层级，
固然是提高地方行政效率的一个重大举措，但是，还必须进一步强化地方基层的自治能力、理清
各种行政部门职能、提高地方政府的民意基础，使地方政府减少对经济领域的直接干预。只有
如此，新潮汕市才能真正地振兴粤东地区经济。
