浅析潮汕地区行政区划整合的必要性
行政区划是一个国家政治意志的重要体现，它的合理与否，直接对一个国家的经济社会发
展产生巨大的影响。同样的，在具体的地方区域，行政区划设置的合理化程度也极大的影响其
经济社会发展。
2003年1月，徐宗玲等15 名广东省政协委员提出“合并汕頭、潮州、揭陽三市，整合区域资
源，振兴粤东经济”的建议。广东省民政厅回应：根据民政部的部署并报经广东省政府同意，廣東民
政厅与国立中山大学（原廣東大学）合作制定《广东省行政区划调整规划（2004-2020）》过程中，将充分考虑徐宗玲等提出的建议。
2006 年 9 月，广东省委、省政府促进粤东地区加快经济社会发展工作会议在汕头市召开，
省政府决定投入 2700 亿元资金支持粤东发展，汕头、潮州、揭阳、汕尾都在扶持之列。会议同时
再次确立汕头作为粤东中心城市的地位，在省支持的资金中，汕头就占了 1250 亿元。会议给人
们透露出几个信息：一是粤东的春天又将来临，一是粤东是整体考虑的，还有就是汕头依然是
粤东中心城市。
从以上两则信息可以看出，无论是政府方面还是社会各界中，粤东地区总是被当作一个整
体的地域来看待的。建国以来，潮汕地区大部分时间都是一个行政整体，只是到了1991年以后
才形成目前“一分为四”（潮汕三市加上汕尾）的格局。社会上对潮汕重新整合的呼声一直没有
停过，近年来随着全国行政区划改革的提出，整合潮汕的呼声有愈演愈烈之势。究竟在今后的
行政区划改革中，潮汕地区应选择怎样的行政区划模式才能适应发展的需要呢？笔者认为：潮
汕整合，利大于弊。本文试结合潮汕地区行政情况变迁情况和经济社会现状做分析论证。
一、 从建国以来行政区划变迁上看，潮汕地区“合则强，分则弱”
所谓行政区划，是指一个国家遵循有关法律的规定，将其领土划分为若干不同等级的行政
区域，设置相应的地方政府机构，对所管辖区域范围内的人民进行统治与管理。在2 世纪以
前，潮汕地区向来是广东省社会经济较为发达的地区之一，其行政建制在历史上曾分分合合，但
作为这一地区政治、经济、文化中心的汕头市，解放前至上世纪 0 年代一直是广东第二大城市。
以下是建国以来潮汕地区行政区划变迁情况：
1949 年 10 月，汕头市解放后，定为省辖地级市，下辖六个区公所和郊区。
1950 年 10 月，潮汕专员公署成立，辖潮安、潮阳、揭阳、饶平、南澳、普宁、惠来、澄海 8个县。
1952 年 11 月，成立粤东行政公署，治所设于潮州市 （1956 年迁至汕头市），辖潮安、饶平、普宁、澄海、揭阳、惠来、梅县、丰顺、兴宁、蕉岭、紫金、龙川、陆丰、大埔、五华、平远、惠阳、河源、海丰、南澳21 个县和汕头市，是历史上辖县最多的一次。
95 年 月，撤销粤东行政公署，设立汕头专区，治所设在汕头市，汕头市为省辖市，汕头专区辖潮安、饶平、潮阳、普宁、澄海、南澳、揭阳、惠来、梅县、丰顺、大埔、五华、兴宁、平远、蕉岭
15 个县和潮州市。
1965 年 7月，以揭阳、陆丰两县各一部分地域，设置揭西县；同年，辟梅县、大埔、丰顺、蕉岭、平远、兴宁、五华 7个县，设立梅县专区。汕头专区管辖潮安、潮阳、普宁、饶平、揭阳、陆丰、海丰、澄海、南澳、惠来、揭西 7 个县和汕头市。
1979年3月，设立汕头地区行政公署。
1981年11 月，汕头经济特区管理委员会正式成立。
1984 年11月，汕头经济特区面积由原1.6 平方公里扩大为52.6 平方公里。
1983年7月，撤销汕头地区建制，实行地市合并、市领导县的体制，汕头市为省直辖市，管辖
揭阳、饶平、澄海、潮阳、南澳、普宁、惠来、揭西、海丰、陆丰县和潮州市等10县1市，以及 5 个市
辖区和1 个经济特区。
1983 年9 月，海丰、陆丰两县划归惠阳地区管辖。
1986 年 8月 第五届全国人大常委会正式批准设立汕头经济特区。
1989年1 月，广东省人民政府批准，潮州市列为省辖市，享受市（地）一级经济管理权限。
1991 年4月，汕头经济特区范围扩大到汕头市区，面积从原来的52.6 平方公里扩大到约234 平方公里.
1991 年 12 月，设立汕头、潮州、揭阳三市行政区划：潮州市升格为地级市，将潮安县和原汕
头市的饶平县划归潮州市管辖；撤销揭阳县，设立揭阳市 （地级），将揭东县和原汕头市的揭西、普
宁、惠来共4 个县划归揭阳市管辖；汕头市管辖潮阳、澄海、南澳 县和4 个市辖区 （2003 年改
为下辖金平区、龙湖区、澄海区、濠江区、潮阳区、潮南区和南澳县）。自此，潮汕三市“三足鼎立”
的行政区划格局就延续到现在。
从行政区划变化的脉络上看，新中国成立后，潮汕地区作为一个行政整体的时间仍然占大
多数，自始至终汕头市是整个行政区域的中心城市。早在 1992 年，汕头市就已名列 “中国城市
综合实力50 强”第42 位，是中国“首批投资硬环境40 优”城市；1997 年，汕头市再次进入“中国城市综合实力50 强”，名列第41 位，作为潮汕地区经济发展的“龙头”和对外开放的“窗口”是当
之无愧的。但这只是和自己“比”的情况，与别人“比”的情况就大不相同了！在 1992 年以前，潮
汕地区的经济总量和经济拉动力始终位居全省前列，但从 1992 年行政区划调理后，汕头市作为
广东省第二大城市的光荣历史便结束了。而不过五、六年的时间，从 1997年起，失去发展腹地
的汕头经济特区开始跌入低谷，而且持续低迷，增长速度全省倒数，被戏称为“特 （别贫困）区”，
与经济特区的地位大相径庭。与此同时，潮州和揭阳也一同 “落难”，经济发展在经历了新设市
最初阶段后，也开始出现停步不前甚至于倒退的难堪境地。拥有天时、地利、人和的潮汕地区从
一直以来的发达地区迅速地演变为不发达地区，这种下跌速度和结果令很多经济专家大呼意
外。这种历史的倒退恐怕也是极力主张潮汕三市分立者始料不及的，也是潮汕人民所不愿看到
的。我们把行政区划的历史变迁与潮汕社会经济发展情况相比较，可以得出这么一个结论：潮汕“合则强，分则弱”。当然，以这种比较表面化的“历史现象”作为注释还是有失偏颇的，强与弱的原因还要我们深入了解潮汕地区经济社会的具体情况才能准确剖析.
二、从经济社会发展现状上看，潮汕地区“1+1+1<3 ”
99 年底潮汕三市分立时，曾经引发多少有志之士奋发有为的梦想，曾经吸引多少寻枝凤
凰来栖此一生——经济发达、开放前沿、环境宜人、人杰地灵，加上两个新设市和一个经济特区，
潮汕地区的历史辉煌即将出现！然而，不过短短几年的时间，建设新天地的豪情壮志就荡然无
存，志士仁人们真正地茫然不知所措，他们永远也算不出为什么“1+1+1<3”?!
在潮汕三市的民间有这么一种说法—— “潮汕三大怪”：一是电话太贵——潮汕地区各市
各有一个电话区号，相互之间通电话都要算长途，而原来就只有一个区号。二是城市破碎——
现在的三个城市由于面积不大，故在城市规划和开发上走入了多占多建的误区，城市景观支离
破碎。二是交通受罪——三个城市相距不远但互不通公共汽车，走一趟亲戚得转几次车，还有
随时被“黑车营运”痛宰的无奈。尽管这些话语有些偏激，但确实反映了目前潮汕三市人民生活
的一些困惑。广东省政协委员徐宗玲认为：潮汕一分为三，至少有以下四个弊病：第一，资源
浪费，重复建设情况严重；第二，加剧有限资源的竞争性，缺少承受大型工程项目的能力，难以
形成主导产业；第三，大大增加了行政管理机构和管理成本，加重了纳税人的负担；第四，削弱
了汕头作为粤东地区中心城市的功能，多中心则无中心，导致整个粤东地区缺少“中心城市”。
到底潮汕地区经济社会落后了多少？下面通过汕头市人民政府提供的一个十年比较经济
数字分析，来评估一下潮汕地区目前的经济社会发展现状：
到2002 年，汕头经济特区主要经济指标与 992 年三市分立前相比，占全省的比重不但没
有上升，反而全面下降——
国内生产总值从 1992 年占全省的4.5％下降到2002 年的1.9％；
固定资产投资从 1992 年占全省的4.3％下降到2002 年的2.4 ％；
实际利用外资从 1992 年占全省的6.3％下降到2002 年的1.1％；
外贸出口总额从 1992 年占全省的8.3％下降到2002 年的1.1％；
社会消费品零售总额从 992 年占全省的5.5％下降到2002 年的4.6％。
1992 年，汕头 GDP 分别占深圳和厦门的38.4 ％和 139.7 ％。到2001 年，变成分别占其
18.4 ％和 69.2 ％；2003 年，汕头和珠海 GDP 总量差不多，但人均水平越拉越大。这样的情况说
明，与全省相比，汕头作为经济特区的优势已荡然无存；与其他经济特区相比更已不在同一档次，形成了明显的阶段性差距。2002 年汕头的GDP、地方财政一般预算收入的增长速度在全省倒数第一，而且投资需求、消费需求、外贸出口的热点尚未真正形成，经济持续增长的动力不足。
2004 年中国东部GDP 值 （仅指市区）高于汕头的非省会城市由北到南分别是：大连、鞍山、盘
锦、唐山、淄博、东营、烟台、青岛、徐州、苏州、宁波、温州、台州、厦门、中山、东莞、深圳、珠海。几乎沿海所有主要城市的GDP 值都在汕头之上，而且有的拉得很远。与汕头的情况相仿，潮州市
和揭阳市的经济状况也大大不如三市分立之初。这种经济的倒退难道真的和行政区划有关吗？
下面列举一些例子：
在潮汕三市，各自建有号称枢纽港的港口，除了汕头是在原有汕头港的基础上扩建的，潮州
和揭阳都是新建的，而且港口的功能和主要发展都和汕头港一样。本来就比较单一的港口物流辐射被三个同类型的港口切割得不成规模，其造成的后果是每个港口的生存都成了问题，揭阳港几乎已成死港。
2003 年，中国海洋石油集团开始在汕头考察“中海油汕头天燃气”项目的可行性；2004 年，
中海油初步决定在汕头选址建设天燃气码头；2005 年，潮州和揭阳加入 “竞争”，“中海油汕头
天燃气”项目改名为“中海油粤东天燃气”项目；2006 年开始，中海油在汕头、潮州、揭阳间犹豫，
天燃气码头选址一拖再拖，“调查研究”又再来。这样情形咋不叫人“心寒”！
潮汕三市分立后，汕头与潮州之间、潮州与揭阳之间、汕头与揭阳之间一直没有形成一个良
好的协作和互动关系。导致潮汕的经济协调性极差，无法形成有效的优势互补、共生共荣的局
面。具有良好而优厚的共同文化资源基础的潮汕地区，居然无法建立起一个有效的协作机制，
确实令人困惑和匪夷所思。其它还有上面所说的市民生活的“三大怪”，还有小小潮汕地区却要
建两个机场……这些都是由于潮汕三市各自站在自己的立场上考虑和决策问题。也许从城市
本位的出发点是合理的，但它却对整个潮汕乃至粤东的发展产生了深深地伤害。此外，潮汕三
市行政区划上的“分立”与自古以来就是一体的潮汕文化有着巨大的不相适应。行政区划作为
一个政治概念与人的关系密不可分，因此在行政区划中，最重要的划分标准应是人口及与之紧密联系的文化、经济等人文、社会因素，应以“人”为核心。潮汕文化的独特性决定了潮汕三市共
同的文化特征，潮汕方言、潮剧潮乐、潮汕工夫茶以及大同小异的民俗文化、相互通婚等等构成
了潮汕三市共同的而且深厚的文化根底，这一点是其它地区所不能达到的。而行政的“分立”不
可避免的会破坏这种文化的一体性，对民众的生活环境和文化环境造成分裂，进而由于经济发
展的不平衡造成文化发展的不平衡，这也是潮汕三市人民所不愿看到的。因此，从经济社会文
化的现状上分析，潮汕三市行政区划整合势在必行，利大于弊。
三、从经济社会发展前景上看，潮汕地区“合则兴、分则废”
最近，国务院批复了《汕头市城市总体规划 （2002-2020 年）》，汕头被定位为“东南沿海重要
港口城市，粤东中心城市”。在今年9 月份召开的粤东工作会议上，汕头也被反复强调作为粤东
中心城市。由此，国家和省都确认了汕头在粤东地区的中心作用。但政策的确立和实际的运作
还是有着巨大的差别，作为平起平坐的地级市，汕头要让潮州和揭阳支持、配合汕头的发展谈何
容易?! 更何况在同样行政独立的城市里，各自都要政绩、要生存、要发展。要解决这些问题，最
终还是要靠行政整合。从有利于潮汕地区经济社会未来发展出发，行政区划整合是可行和必要的。
第一，潮汕三市实现行政区划整合，有利于整个潮汕地区的共同发展。由于在历史上就已
经存在发展上的差距，加上地缘和享有国家政策的不同，汕头的经济社会发展水平要明显的高
于其它二市。在原来还是一个区划整体时，这种差距对人们的生活和心理并不会发生很大的影
响，只是城乡协调发展的问题，还可以用经济上的弥补来维持一定的平衡。一分为三后，这个差
距就变成城市间的差距，变成独自承担地域经济发展不平衡的问题。这种“地位”上升而“待遇”
下降，就造成了心理上的反差，也就或多或少的体现在行政“对立”上。我们承受“裂变”的痛苦
是为了换来的新的壮大，如果“裂变”带来的是萎缩，这种痛苦的承受就毫无必要。所以，潮汕三
市都应反思当初选择 “分立”的失误，重新找回正确的发展道路。只有在一个整体内通盘考虑, 统一决策，才能有规划、有步骤地推动发展，才能最终实现共同发展，共同繁荣。
第二，潮汕三市实现行政区划整合，有利于整个潮汕地区的协调发展。在潮汕地区经济社
会发展的辉煌时期，“定位明确、协调发展”是主要的特色，根据不同地域的地缘、能源和资源情
况，重工业、轻工业、商贸业各自侧重发展，整体上相互配合，形成了有聚集有辐射、有前沿有腹
地的良好发展格局。三市分立后，这种格局被彻底打破了，加上原被寄予厚望的城市间协作成
为一句空话，使得实际上大家都在追求 “大而全”。但地缘与能源、资源的限制使这种 “大而全”
走入了绝境，发展顿失后劲，才造成了今天的局面。行政区划整合为一体，这种不协调的发展格
局也就会改变。通过科学分工，才能够发挥不同地域的不同优势；通过优势的互补，才能实现
协调发展，提高发展的速度和效率。
第三，潮汕三市实现行政区划整合，有利于整个潮汕地区的跨越式发展。潮汕平原气候宜
人、物产丰富、人杰地灵，只要配置合理、凝聚成力，其发展的前景绝不会比任何一个地区差。我
们不能沉浸于无谓地内耗，五个指头要握成拳头才能打出力量，解决现有社会矛盾和走出发展
困境，合并大潮汕势在必行。只有通过行政整合从根本上解决体制上的障碍，才能发挥各自的
资源优势，形成强大的综合竞争力，推动潮汕地区的跨越式发展。从目前的情况看，潮汕一带交
通、能源等问题已基本解决，潮汕各市必须放下包袱，抛弃成见，敞开胸怀，放长眼光，以潮汕的
经济基础、地缘环境、文化背景等优势和共同点，实现这一目标的基本条件是完全具备的，而形
势更是迫在眉睫。如能下决心解决行政区划存在的问题，重新突显以汕头为中心的粤东地区经
济发展的特色，整合区域资源，形成聚集效应和带动效应，则潮汕经济圈能够形成，具备足够实
力后进一步形成粤东经济圈，最终成为一个北承长三角经济圈、西接珠三角经济圈、具备自身发
展模式和实力的强大的闽粤赣经济协作区域，则大大有利于使潮汕成为广东经济发展的新的增
长点，有利于缩小与珠三角地区的发展差距。
历史的教训、现实的压力、未来的希望，都证明了潮汕地区的行政整合的必要性和可行性，
至于采取何种的整合方式则要视国家或省的改革方向和力度有多大了。笔者认为：重新整合
的潮汕地区应摆脱原有旧区划对这些地区经济和社会发展的束缚，科学发挥不同地域的资源、
产业、区位优势，实现经济高速高效发展，使潮汕地区成为中国东南沿海经济发达、充满活力和
最具核心竞争力的地区。在整合行政区划的时候，应充分正视不同地域的发展现实，在政策上、
经济上合理的区别对待，科学定位、协调发展，目标是一致的，就是要使经济社会健康发展、人民
生活水平有真正提高。
（责任编辑：李平）
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