转自21世纪经济报道
梁劲生，是海南西达农场的一名割胶人。近二十年的劳作生涯，让这个黝黑的汉子成了大家眼里的“老农垦”。
但他对自己的身份很迷糊——他不知道自己算是吃国家饭的工人还是耕作不息的农民，不知道自己是城里人还是乡下人，不知道自己割下来的胶在市场上到底值多少钱，“反正是队长听场长的，场长听局长的”。
梁劲生甚至不知道自己算不算一个“海南人”。跟旁边一个民营胶园的兄弟一比，这迷糊就愈发的让他感到困惑。
“海南农垦这个在计划经济体制下形成的企业集团，还带有半军事化痕迹，亦城亦乡、亦农亦工、亦政亦企。”海南省农垦总局党委书记张力夫坦言。
近日，国务院常务会议审议并原则通过了《关于推进海南农垦管理体制改革的意见》，决定按照政企分开、社企分离、建立现代企业制度的总体要求，改革海南农垦管理体制，由海南省全面管理海南农垦。
“农垦体制最深层次的问题就是以往的双重领导。”7月17日，海南省委党校副校长、海南省人大常委会财经委员会委员廖逊给记者分析，“农业部和海南省共管的局面结束，由省里全面接管是改革最大的进步。”
一周前，海南省农业厅对外发布了十条支持农垦改革发展的措施。同时，本报还从有关渠道获悉，有近百亿规模的资金将从国家下拨海南，用于安置农垦改革中数量巨大的农垦职工，保障其生活。
海南农垦改革的大幕已经拉开，在中国改革开放30年之际，其意义或不仅在于农垦体制破局自救本身。
自上而下的改革
成立于1952年的海南农垦，在长达半个多世纪的发展过程中，规模不断膨胀。目前，海南农垦总局下辖90个国营农场和科研院所，分布在海南全岛的每个市县。海南农垦规划土地总面积1280万亩，占海南省的四分之一；人口106万，占全省人口的八分之一。
而在农场和农业性的科研机构之外，农垦“政企合一”的特征使得农垦下属场处级单位150多个；农垦“社企合一”的特征使得农垦下属学校400多所、医院近百家。
廖逊告诉记者，海南的历任书记一登上琼岛，就把农垦改革放在工作的重中之重，是因为农垦已经成了海南发展的最大拖累。
“农垦的问题，很像是农村改革之前和国企改制之前的混合体。”一位琼中农场场长对记者表示。
他这样向记者分析，基层上看，在从事农业生产的农垦人那里，产量和质量跟生产者不挂钩，生产的积极性难以保证；中层上看，农垦产品与市场差价巨大，徇私变现的诱惑之外，还有在权力上对调整生产规划的“鞭长莫及”；高层上看，农垦已然发展成“巨无霸”式的身躯，低效而微薄的收益远远难以满足支出的需要。与此同时，基层还在期待计划性的个体收入自上而下的拨付，高层又以行政指令的方式指挥基层的生产。
“现在，海南农垦的发展落后于地方，是体制限制和机制不灵束缚了农垦人的手脚。”国务院海南农垦管理体制改革工作小组组长、国家财政部副部长廖晓军今年初到海南农垦调研时，不无痛心，“政府办企业，是为企业戴上手铐；企业办社会，又为企业戴上脚镣。”
在国务院明确“海南省全面管理海南农垦”的同时，还明确了海南农垦“体制融入地方、管理融入社会、经济融入市场”的具体操作思路。
中国(海南)改革发展研究院转轨经济研究中心助理研究员夏锋分析，“三个融入”的关键就是能否让农垦下放到省一级。据了解，中国(海南)改革研究院早在上个世纪九十年代就曾展开深入的调研，谏言农垦改革走股份化、民营化的路径。但是省一级政府一直苦于没有足够的权限来匹配这个“包袱”的规模。
在《海南农垦管理体制改革方案》中，农垦改革的三步，显然已经开始按部就班地迈开第一步——“第一步，是由‘省部共管’转由海南省管，交接工作2008年开始；第二步，计划在5年的过渡期内完成政企、社企分开，分设农垦总局和农垦总公司；第三步，在新的体制框架下，形成海南最大的以橡胶为主的现代农业产业集团”。
海南对接“路线图”
在海南农垦总局局长王一新看来，农垦改革的思路存有四个阶段。首先就是解决民生问题，营造良好的改革氛围。
“大家看不到自己获得利益，就没有动力也不会相信改革。”上述农场场长无奈道：“因为历史欠账，现在下面有很多的意见和矛盾。这就很容易产生抵制改革的情绪。”
梁劲生说得更明白：“守着铁饭碗难以糊口，抛开这铁饭碗下半辈子就没了保障。”在农垦106万人中，职工只有21万，离退休人员就接近20万，社会人员65万之多。一旦农垦体制改革，五分之四的人口的民生问题，让历任改革者都头疼。
为了解决这个问题，一位知情人士告诉本报记者，国家在制度上给予海南农垦体制改革空间的同时，还决定下拨过百亿以上的资金来专项帮助解决改革所带来的职工安置问题。
接下来的“第二阶段”，就是全面推行橡胶园家庭长期承包责任制。早在2007年下半年，垦区就开始在金江、广坝、芙蓉田等8个农场试点，各农场都选出两个队，分别“实产分成”和“定量上缴”两种模式的承包改革。
第三阶段，是争取将海南天然橡胶股份有限公司运作上市，为海南农垦引进现代企业制度。第四阶段，是将农垦各板块公司一步步做成海南的龙头企业。
记者了解到，橡胶集团正在加速内部资产整合，原来“多小散乱”的近90家小型橡胶加工厂，已经被14家现代化的加工厂取代。
“农垦的经营归农垦公司，其他的社会性事务归农垦总局。”对于规划农垦的远景，王一新表示，“政、企完全分开的基础也就打得差不多了。”
海南推出十条措施
7月上旬，海南省农业厅对外公布十条措施来支持农垦改革发展。“这可以看做是国家放权之后，海南地方的响应。”夏锋分析。
在这份改革清单中，列在第一项的就是“积极与农业部沟通衔接，争取农业部对农垦更大的支持。”
廖逊认为，“这是在强调政策延续性的同时，地方表达出的对上面责任延续性的渴望。”毕竟，即使农垦下放海南，但是以往农垦所享有的来自农业部的补给政策优惠仍然有延续的必要，“放权和卸责之间，要有个平衡”。
此外，廖认为十项措施中值得特别关注的，还有“协调金融、信贷部门搭建金融信贷平台，拓宽融资渠道”。
他分析，关注融资对于农垦改革的影响，是非常大的进步。以往农垦的多次改革，都没有充分考虑改革的经济成本问题，“这在以往是盲区”。农垦的长期以来的积贫积弱，似乎并不能指望在短期内通过自我造血，“体制松动”来兑现改革。
80年代的中后期，农垦实行“大农场套小农场”改革试验，压缩行政管理的层级；到了90年代的“两费自理”改革，通过生产费用和生活费用自理改革，使家庭农场成为相对独立经营的市场主体。而在90年代中后期，以农垦二次创业为口号，实行民营化。
“希望这次‘改革’不是雷声大雨点小”，回首过去20多年来农垦改革，梁劲生不无感慨。
据了解，农垦也曾试图一次性剥离教育，并在岭门、南平农场进行教育资源整合试点，但终于因为地方财政有限无果而终。
“农垦改革，目前已经难以选择轻装上阵。”廖逊意味深长地说，“改革的成效有待实践来检验。”
