我国市制遭遇十大宪法尴尬
□ 张献勇
市制是指国家通过立法和行政手段在城市地区建立行政区划建制，进行城市管理的一种制度[1]。我国1982年宪法作为现行有效的国家根本大法对市制也作了一些规定。但通过对照，我们会发现现实市制存在诸多与宪法规定不尽一致的地方，遭遇了一系列宪法尴尬。
1982年宪法在第三十条关于行政区划的规定中涉及到了市制问题。该条第二款和第三款分别规定：“中华人民共和国的行政区域划分如下：（一）全国分为省、自治区、直辖市；（二）省、自治区分为自治州、县、自治县、市；（三）县、自治县分为乡、民族乡、镇。”“直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。”由此可见，宪法中规定的“市”仅包括三种形态：直辖市、较大的市、（一般的）市。其中，直辖市为省级行政区；较大的市为可以辖区、县的省、县之间的行政区；而（一般的）市则指地位相当于县的市[2]。目前宪法及相关法律中规定的市制存在的问题主要有：
1．直辖市下可否设市？依据宪法规定，直辖市分为区、县。即直辖市之下一级行政区只有区或者县两种形式。但是，作为四个直辖市之一的重庆市现在下辖行政区却包括了永川市、合川市、江津市、南川市等4个市。这种直辖市管市的模式是缺少宪法依据的。另一方面，在其他三个老直辖市中，其所辖的县有的早已达到了目前的县改市标准，但由于没有直辖市下设市的宪法依据，因而只能县改区或继续实行县的建制。既然重庆市可以下设市，那么其他直辖市是否也可以设市？这是一个很难答复的问题：设市缺少宪法依据，而不设市又有区别对待之嫌。
2．直辖市下可否设自治县？宪法给出了否定答案。然而，重庆市却辖有石柱土家族自治县、秀山土家族苗族自治县、酉阳土家族苗族自治县、彭水苗族土家族自治县等4个自治县。宪法中未就直辖市下分自治县问题作出规定，很可能是立宪之时仅考虑确认已存在的北京、上海、天津三个直辖市下级行政区设置的状况，而未能预测到新设直辖市时有可能面临的新情况。
3．较大的市下可否设市？与直辖市下设市宪法依据不足问题相同，宪法虽然规定了较大的市可辖区、县，并未规定可以辖市，但伴随着我国市管县体制改革的全面推进以及县改市的浪潮，现在较大的市辖市的情况变得越来越普遍。例如，山东省烟台市除辖4区1县外，还辖有7个市[3]。
4．较大的市下可否设自治县？仅仅注意到较大的市不能管辖市是不够的，因为较大的市管辖自治县同样无宪法依据。宪法规定“直辖市和较大的市分为区、县”，这里的“县”是专指“县”，不能泛指“县”和与其并列的“自治县”，否则，《宪法》中“省、自治区分为自治州、县、自治县、市”和“自治州分为县、自治县、市”就成为一句空话。但是，实践中，较大的市辖自治县的情况同样不鲜见。如河北省承德市即下辖3个区4个县3个自治县。
5．“较大的市”与“设区的市”是否同一概念？宪法在第三十条使用了“较大的市”的概念，而在第九十七条和第一百零二条还使用了“设区的市”这一概念。第九十七条规定，设区的市的人民代表大会由下一级的人民代表大会选举；第一百零二条规定，设区的市的人民代表大会代表受原选举单位的监督。这两个概念的内涵是否一致？如不一致，区别何在？如一致，为何要在同一法律文件中出现两个概念？此外，《中华人民共和国人民法院组织法》第二十三条使用了“省、自治区辖市”的概念：“中级人民法院包括：在省、自治区内按地区设立的中级人民法院，在直辖市内设立的中级人民法院，省、自治区辖市的中级人民法院，自治州中级人民法院”；《中华人民共和国人民检察院组织法》第二条称作“省辖市”：“地方各级人民检察院分为：省、自治区、直辖市人民检察院，省、自治区、直辖市人民检察院分院，自治州和省辖市人民检察院，县、市、自治县和市辖区人民检察院”；《国务院批转民政部关于调整设市标准报告的通知》（国发〔1993〕38号）是“地级市”：“设立地级市的标准……”。
6．宪法中“较大的市”与其他宪法性法律中“较大的市”是什么关系？除宪法外，我国宪法性法律中也有关于“较大的市”的规定。如1979年五届人大二次会议通过的《地方组织法》规定，“省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市”的权力机关可以制定地方性法规。宪法中“较大的市”的权力机关并不都享有地方性法规制定权，只有经过国务院批准的“较大的市”才享有，也即宪法中“较大的市”并非都是《地方组织法》中“较大的市”。事实上，国务院先后批准为“较大的市”的只有19个。1984年12月，国务院首次批准唐山、大同、包头、大连、鞍山、抚顺、吉林、齐齐哈尔、青岛、无锡、淮南、洛阳、重庆13个城市为较大的市；1988年3月和7月先后又两次批准宁波、邯郸、淄博、苏州、徐州、本溪6个城市为较大的市。其中，1997年重庆市经全国人大批准建置为直辖市。2000年九届人大三次会议通过的《立法法》第六十三条也规定了“较大的市”，并对何为“较大的市”做了明确的界定，即它“是指包括省、自治区的人民政府所在地的市、经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市。”可见，宪法中所规定的“较大的市”与《地方组织法》《立法法》这些宪法性法律中规定的“较大的市”并非同一概念，造成了法律术语的混乱。
7．市下可否设乡？现行宪法只规定了县、自治县分为乡、民族乡、镇，并没有关于市分为乡、民族乡、镇的规定。但事实上，凡实行县改（一般的）市的地方，都实行了市辖乡的行政区划体制。
8．市辖区下可否设乡？现行宪法上也没有相应的依据。但是，区辖乡在我国同样数量可观。而且，城区辖乡镇，结果会出现一条腿长一条腿短的现象，即对农村是市-市辖区-乡三级建制，而对城区仅成了市-市辖区二级建制[4]。
9．副省级市、副地级市的地位如何？宪法中规定的“市”只包括三种形态：直辖市、较大的市、（一般的）市，三者行政级别分别相当于省、自治州、县。但副省级市、副地级市这些没有宪法根据的市却实际存在。中央机构编制委员会于1994年2月将广州、武汉、哈尔滨、沈阳、成都、南京、西安、长春、杭州、济南、重庆、大连、青岛、深圳、厦门、宁波等16个城市定为副省级市。目前，其他级别的城市都有法律的或中央政府所制定政策的依据，只有副地级市尚无全国统一的政策规定，而是依据有关省制定的地方政策。广东省于1992年发文，规定一些较大的县级市可以享受地级市的某些行政待遇。1997年1月，河南省济源市由焦作地级市领导的县级市，经国务院批准，升格为省政府直辖的副地级市[5]。
10．可否设立自治市？这个问题在起草1954年宪法时就有人曾提出过[6]，但包括1982年宪法在内的历部宪法中均没有自治市的设置。因此，在中国20世纪90年代的城市化运动中，民族自治地方的城市化进程遇到了法律上的两难选择：要建市就得放弃自治，要自治就不能设市。这大大影响了民族地区的社会发展进程[7]。
我国1982年宪法序言明确规定，本宪法是国家的根本法，具有最高的法律效力。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。我国市制遭遇的一系列宪法尴尬，影响了宪法的根本法地位，损害了宪法尊严。关注和研究这一现实问题，是提高执政党依法执政能力的迫切需要。
注释：
[1]戴均良：《中国市制》，中国地图出版社2000年版，第1页。
[2]为了叙述方便，下文中如无限定，所说的市均指直辖市和较大的市之外的（一般的）市。
[3]为避免与宪法规定直接冲突，实践中对较大的市下设市采取变通的办法：对于不隶属于自治州和地区的县级市，国务院的批复为由省（自治区）直辖；省（自治区）人民政府在转发国务院批复的通知时，一般改为由地级市代表省（自治区）人民政府管辖县级市。但这种地级市“代管”县级市的实施形式，不仅改变了县级市的隶属关系，也超出了省（自治区）的行政权限，是不得已而为之的临时措施。但从实质上看，这是一种违宪行政区划体制。
[4]宫桂芝：《我国行政区划现状及改革构想》，载《政治学研究》2000年第2期。
[5]参见钟朋荣：《寻找中国人的致富之路》，载文林等主编：《中国新一代思想家自白》，九洲图书出版社1998年版，第438页。
[6]当时李维汉提出：“自治州以下还有市，有没有自治市？”见韩大元：《1954年宪法与新中国宪政》，湖南人民出版社2004年版，第253页。
[7]张千帆主编：《宪法学》，法律出版社2004年版，第466～467页。
（作者单位：中国人民大学法学院）
