削减中间层——中国省管县实践得失录（转载）
南方报业新闻 时间: 2008年11月10日 来源: 21世纪经济报道
http://www.nanfangdaily.com.cn/epaper/21cn/content/20081110/ArticelJ08002FM.htm本报记者 聂春林 实习记者 周呈思 湖北潜江、仙桃、天门报道
编者按:省直管县已经成为显学。继8月中央下发地方机构改革方案文件中提出省直管县建议后,10月举行的十七届三中全会上,省直管县也被纳入文件中。
省直管县已经成为政治课题。全国各省区都已经进入改革试点状态。省直管县,最关键的是要赋予县财政权(浙江模式)和行政权(也即人事权,海南模式)。能够彻底进行财政和行政两条腿改革的,典型者当属湖北省的仙桃、潜江和天门三个省直管市。他们已经为此急行了14年。
省管县改革箭在弦上,有多种路径之选择和设计。“天潜仙”的改革试点,隐含了一个必须面对的命题:由于受制于改革配套,虽有独立于地级市之财权和行政权,但也不得不面对一个闭合型的人事升迁图谱。
从政者通常会对政治升迁持有预期,如果这个升迁或流动的渠道被封住了,激励机制就会因职位预期的丧失而失效。
一个“丙等县”的变迁
湖北省潜江市章华中路。傍晚的阳光铺撒在行人的脸上。
遥远的当年,徐一平80多岁的祖父曾经驾着一叶扁舟,在这里摆渡出行；在同样的地点,供职于潜江市交通局的徐向记者描述着10多年前的这座城市的时候,他的车正行驶在52米宽的水泥马路上。
沧海桑田。
14年前,城区不足10万人口的潜江市隶属于荆州市管辖。
彼时的潜江,是荆州辖内出名的弱县市,多年经济发展指标在全地级市所辖十三个县市中排名倒数几位,被笑称为“丙等县”。
按照潜江政协副主席廖盛荣的回忆,潜江的干部去地委开会,“不敢坐前面,地位不行。”
14年后,2008年5月,湖北省2007年十强县市区排名出炉,潜江榜上有名且位居第四,并成为湖北省第一个财政收入过10亿的县市。
而在同年的GDP成绩单上,仙桃则以190.40亿元在县市中排名第一,另一座直管市天门也紧随仙桃和潜江之后,排名全省第三。
1994年,已经注定成为这座城市的分界点。
1.三市直管:妥协的产物
由于地方意见不统一,江汉市迟迟没有批下来。高层最终决定,天潜仙各自独立互不隶属,统一直接归省里直管,行政级别上则做了“比县级市高半格、比地级市低半格”的平衡设置。潜江政协副主席、时任副市长廖盛荣引述当时中央一位领导的话:“对省里来讲,不就是喝茶多摆个杯子,吃饭多放个椅子嘛”!
如今中央推动、各地普遍试验的省直管县或强县扩权体改蔚成风气,但当年天门潜江仙桃三市实现直管,对于湖北省决策层来说,却是不得已而为之。
“三市直管,是各方利益妥协的结果。”
年过古稀的郑仁义1994年时任潜江市经济技术协作办公室主任,现在聊起来,他还对当初沸沸扬扬的“三市合分”争论记忆犹新。
当年湖北出于区域权力平衡和加快县域经济发展的考虑,将荆州地区大卸三块。这边荆门率先领京山、钟祥自成一市；那边天门、潜江和仙桃亦被划离荆州,省里拟组此三市成立一个新的地级市,即“江汉市”。
出乎高层的意料,刚脱离地级市管辖的天潜仙三市,在江汉市的成立问题上陷入争议。
在三座城市中,仙桃的经济实力相对最强,省里有意将地级市首府设在仙桃,并提前在此成立了江汉中级法院、检察院。该市亦闻风而动,大兴土木搞城市建设,为“江汉市府”的落户倾力准备。
然而,当时这并未明文的决定遭到了潜江的反对。
潜江担心,一旦成立新的“市辖市”,江汉油田会面临从潜江分离出去的命运；这个支撑着40%地方财政收入企业的离开,将使政府和事业单位人员工资的发放都成问题。
钟祥市此前的遭遇已经让当时的潜江人警醒。该县划归荆门后,其磷矿税收直接和荆门市接头,导致钟祥财政收入严重缩水。
“虽然经济实力不强,但潜江从来不欠干部的工资。”郑仁义对记者说,由于有油田的支撑,潜江的财政向来是三个城市中最充足的。
起初,潜江以老干部的名义组成上访团,到国家民政部反映情况,后来“越闹越大”,以至于在人大会议上联名写信给时任国务院的一位领导。
由于地方意见不统一,江汉市迟迟没有批下来。高层最终决定,天潜仙各自独立互不隶属,统一直接归省里直管,行政级别上则做了“比县级市高半格、比地级市低半格”的平衡设置。潜江政协副主席、时任副市长廖盛荣引述当时中央一位领导的话:“对省里来讲,不就是喝茶多摆个杯子,吃饭多放个椅子嘛”!
廖盛荣笑言,谁也想不到,当年为“避免扯皮”而试行的湖北省直管体制试验,如今则在中央和各地政府的力推下遍地生根!
在当时,实现直管的三座城市被外界称为“私生子”,意为地位尴尬、不受承认的城市。
尽管如此,三座城市却都有着自己的感受和打算。
“当时专门在露天开了一个直管市成立大会,也是10月,那天很冷。”原潜江市政协主席程家弼对记者回忆。
天门市一位原城建局的干部直言,那时并没有谁认识到,这种体制变化将会给这些新生的副地级城市带来什么。
无论如何,三个难兄难弟终于率先脱离了一个行政主体的掣肘,行进到崭新的历史起点前。当时距国内省直管县的集体尝鲜时代提早了足足有十年。
2.行政提速
直管后行政效率的提高还表现在信息沟通的常态机制上。一般来说,中央在元月份开会形成的精神和决议,经过层层传达和消化,差不多要到7月份才能落实到基层。而直管市的相对优势在于:很多事情都做完了,其他县市可能还不知道。
记者在潜江、仙桃采访的几天里,几乎所有被采访者在回忆时都表示,行政效率空前提高,是省直管后第一时间里感受到的最强烈的变化。
徐一平告诉记者,1995年时市里要增开几趟省内长途班车,没有去荆州市,而直接上报省交通厅。让大家始料未及的是,省里的批复当月就下来了。
省直管以前,须先报到荆州市交通局、再转经荆州市政府上报省里有关部门,这样等到上面批下来,要好几个月甚至半年多的时间。
正是由于上下直达反馈渠道的畅通,不出几年,潜江的交通规划及路网建设规模就开始超过周围的其他县市。在交通部指定了8个农村路网示范点,潜江在全国2000多个县中脱颖而出,在湖北独占一席。
潜江市委副秘书长、政研室主任吴启柏告诉本报记者,中间层的存在和介入,增大了行政的风险和成本、降低了行政效率。
地市级政权,一度被县市官员形象地比喻为行政“阑尾”:平时作用不一定很大,但出问题的时候要命的疼。况且,这个供着上百个局委、人员编制是下面县市好几倍的政权,往往没有真正的决策权,“却有给你小鞋穿的权力”。
“毕竟,你无法绕开它。”
刘明刚对此体会颇深。现任潜江市人大常委会主任的他,曾经在该市直管后的第二年出任主抓经济工作的市委副书记。刘告诉记者,潜江曾经有一个高效连铸保护渣的工业项目,在直管前经过上报荆州地委、经报省直部门、再报到国家经贸委,仅申报工作就花去了半年多的时间。
而今年,一个规模大得多的同类项目只走了1个多月的程序就被批下来了。
刘认为,直管后行政效率的提高还表现在信息沟通的常态机制上。一般来说,中央在元月份开会形成的精神和决议,经过层层传达和消化,差不多要到7月份才能落实到基层。而直管市的相对优势在于:很多事情都做完了,其他县市可能还不知道。
记者在调研时发现,在重大事件的处理上,省里往往直接参与协调,事件解决从而可以在更高层面上实现群策群力。
1998年,潜江市幸福城市信用社由于10余名高管人员和工作人员违纪违规经营,爆发17.6亿元金融风波。危情之下,省高层领导直接赶赴潜江,并组织银行、保险等10个部门及有关职能科室的负责人举行联席会议,充分调动行政和社会资源,从而使问题得到快速化解。
“这种直接迅捷的解决方式,在省直管以前是不可想象的。”刘明刚表示。
3.截留层的消失
国家行政学院教授张占斌做了一个统计,以一个中等地级市为例,其地厅级干部约20人(有的更多),县处级干部200人,科级干部1000人,财政供养的公务员和事业单位人员一般在1万人以上,每年光工资就要财政支出2亿左右,再加上后勤、办公经费等,一年一个市本级的财政支出要5亿左右。
37%———这是一位时任潜江市副市长专门计算出的省直管前财政拨款的平均截留比例。
款项截留,对于多级并存的政府结构来讲,是“预算之中的事情”,再正常不过。
“中央拨付的项目款,经过省里抽取、地市截留,最后到县市基层就不多了。如果中间有腐败挪用的话,大量资金甚至根本到不了基层。”上述潜江市的人士表示。他称,有些不大的项目,中间层也要来涉及,比如市里会颁布规定,你必须要有他们的认定和审核,这背后其实就是变相截留。
这些截留款项,加上从下面县市收取的各种规费,大多用在了地级市的办公财政支出上。
国家行政学院教授张占斌做了一个统计,以一个中等地级市为例,其地厅级干部约20人(有的更多),县处级干部200人,科级干部1000人,财政供养的公务员和事业单位人员一般在1万人以上,每年光工资就要财政支出2亿左右,再加上后勤、办公经费等,一年一个市本级的财政支出要5亿左右。
“全国260多个地级市,大部分扮演了‘县乡抽水机’的角色。”张占斌在接受本报记者采访时表示。
在经多方求证后,记者了解到,除了减少了一级政府的财政截留,省直管后三市财政负担的减少还包括以下方面:
一是没有了固定规费的缴纳。以前潜江每年要向地市上交各种规费达6000万到8000万之多,这些资金被官员戏称为“孝敬钱”。
二是少了一级领导的迎来送往。很多县市每年都有大量时间花在接待地级市官员的来访和检查工作的层层官员上,这里面除了账面上的接待费用,更多的隐性支出很少有人能算得清。另一方面,大量的迎来送往也消耗了地方官员的主政精力。
三是中间的风险和寻租环节消失了。财政收支直接和省财政厅接轨,挤兑了中间环节的寻租空间。以往,中间环节的行政效率和各种不确定的行政风险,会直接影响到地方财政和经济发展。
天门市财政局的一位老干部对此深有体会:对于基层来说,多一个婆婆,往往不是多一份保障,而是多一份风险；很多工作的停滞不前、乃至经济案件的事发,都是在中间的审批环节中出了问题。这笔帐是一个未知数。
仙桃市发改委的一位人士表示,在地级市管理之下,县市并没有太多同国家和省里直接打交道的空间以申请财政支持。据说,如果往省里面跑多了,上面会认为你在抢其他县市的指标。
截留层的消失,加上经济决策上的放权,使城市得以自谋税收大计,扶持做强地方企业。两种因素相叠加,使三市财政收入前所未有地充实起来。
潜江市财政档案显示,直管前的1993年,其财政收入为1.45亿元,地方一般预算收入不到2000万。2007年,潜江完成地域性财政收入17.2亿元,地方一般预算收入3.85亿元,分别是14年前的11.8倍和19.3倍。
府库银两的增多,造就了三市经济的持续快速增长。2007年,仙桃GDP达到190.4亿元,居全省县市区之首。由于该市各金融机构存贷款余额丰足,仙桃还被评为全省A级金融市。
“直管以后,很多决策由你把握,有多少钱办多少事。潜江市委副秘书长吴启柏告诉本报记者,国家重大项目资金、财政转移支付能够通过省里直达三市。而地方账上有多少银子、养活机构人员要用多少钱、能拿多少钱出来搞建设,清清楚楚,这样心里就会很有底。
4.决策自主
潜江的东邻仙桃,这个曾遍唱着“沙湖沔阳州,十年九不收”的地方,如今亦沧海桑田,成为民营企业之乡和华中纺织基地。
潜江市张金镇,东郊500亩的土地上机器轰鸣。数月前,湖北齐力华盛铝业有限公司投资3.5亿元的新厂区竣工,有意在这里延续一个当年乡镇企业的传奇。
1995年,华盛铝厂筹划动土兴厂之时,张金镇还只是潜江西南边陲的一个无人问津之地。现在,它已经是多年的“湖北乡镇企业十强乡镇”。2006年,全镇实现地区生产总值20.2亿元,人均GDP达到2.98万元。
担任过张金镇镇委书记的张明刚经历了这里的创业时代。当年华盛铝厂初建时,急需一大笔资金,而一般而言乡镇企业很不容易申请到大宗银行贷款。
“但这个企业生逢其时。”张明刚告诉记者,当时潜江由省直管后,大量决策权已经下放到市里,其中包括限额审批与协同申报乡镇企业贷款的职权。
经过市政府的直接沟通和协调,银行和省里高层亲自下来考察,大家在镇上拍板表态,要解决企业发展资金问题。
后来,这个铝厂为该镇的经济发展定下了基调。2002年,张金镇被国务院体改办确定为“全国小城镇综合改革试点镇”。
在直管市产业经济“大跃进”的时代,张金的崛起只是其中一个缩影。
原潜江市政协主席程家弼还清楚地记得,1993年以前,潜江的招商引资金额还是零。
“决策不能自主,申报和审批程序冗繁,企业不敢贸然前来投资。”很长一段历史,坐拥丰富的油气盐资源、又有江汉油田落地的潜江,却没有发展出像样的工业。
成为省直管市后,潜江逐步根据自己的资源特色,自主确定了产业振兴战略。市里加强了与江汉油田的联系,协同建立了“石油—机械—化工—纺织”的一整套产业链,并利用潜江的地下资源发展出配套的工业体系。十年中,潜江成立了三个经济开发区、四个工业园,不少投资过亿元的重点项目纷纷落户。目前,遍布开发园区的石化、冶金、制药、纺织四大产业,已经成为潜江经济的支柱。随着油田资源日渐枯竭,它们当为这座城市的未来转型谋篇布局。
潜江的东邻仙桃,这个曾遍唱着“沙湖沔阳州,十年九不收”的地方,如今亦沧海桑田,成为民营企业之乡和华中纺织基地。
刚从仙桃市市长任上出任省民政厅副厅长的陈吉学也将此变化归功于省直管体制。他说,1994年设立为直管市后,仙桃利用政策体制转变和权力下放的机遇,实施开放强市战略,大力度推进招商引资,引来了一批新的产业,使仙桃整个经济结构发生了历史变革。
陈吉学介绍,仙桃的民营企业从那时起步,经十余年发展,已形成了以纺织、服装、机械、电子、食品、建材等产业为主体的较完善的工业体系,产品外销40多个国家和地区。
在武汉城市圈的9市共荣格局中,仙桃和其他两个直管市均以与地级市同等的身份和地位,参与到更大的产业发展平台上来。下一步,则是努力将仙桃建成武汉“千亿元产业”的加工配套区、建成承接沿海产业转移的集聚区。
“回顾仙桃这么多年来走过的路,我觉得就是一个不断受益于体制创新的历程。”陈吉学表示。
记者在采访中发现,三座城市的人们都有这个共识,即产业经济的快速起飞在很大程度上得益于体制改变带来的决策自主。
国家行政学院教授张占斌在接受本报记者采访时分析道,相较于如今大多数落实扩权的县市,天潜仙三个省直管市在14年前就具备了更为重要的条件———不仅是财政直管,而且是行政直辖,这比现在的“扩权县”拥有更多的自主决策权。
本报记者也从潜江市委获知,湖北省省长李鸿忠在今年的一次干部会议上鼓励三个直管市:“只要国家法律、政策没有明令禁止的,你们就可以大胆尝试、放手试验。”
5.经济整合之思
“每次省里公布‘十强县市区’的排名时,三市的市长首先会找自己和另外两座城市的名次,如果发现落后于它们,就感觉很没面子。”一位接近三市高层的人士告诉记者。
硬币亦有两面。当年三市合分之争遗留下来的裂痕,多年后仍然可以轻松地从采访对象的言谈中捕捉到。关于“地位”和“名号”的争议虽已成往事,但至今还在悄悄影响这三个邻居的共同远景。
“每次省里公布‘十强县市区’的排名时,三市的市长首先会找自己和另外两座城市的名次,如果发现落后于它们,就感觉很没面子。”一位接近三市高层的人士告诉记者。
这种私下的竞争甚至表现在“跑部钱进”上面。“都是直管市,政策空间是一样的,就看谁会拉项目、谁和省里关系搞得好。”
一条横贯东西的高铁,最近就让这几座城市的人们沉不住气。这条过境湖北的沪蓉客运专线从武汉一路向西,境内将设7个车站。规划者未曾料到,高铁车站的设置地点居然引发了三个直管市之间的口水战:大家都希望将车站设在自己本市的地盘上。
最终,潜江和天门(仙北)两地得以设站。尽管仙北与仙桃仅一江之隔,仙桃的官员们还是着实惆怅了一把。
不仅仅是口水战。从天门去往武汉的乘客们发现,路经仙桃、投资6个亿的天仙一级公路两年来正在等待两地的最后拉锯:他们不得不让高速客车在低等级公路上多颠簸42公里,而车主每月要额外消耗4500元。
关于为何阻止天门客车路经仙桃,仙桃市运管处的工作人员如此解释:“仙桃的车主们担心,如果天门的客车经过仙桃城区,可能会争抢客源,引发矛盾。”据说,天门也不允许仙桃的客车对开；仙桃人要去天门,得徒步走过汉江大桥到仙北去乘车。
“三市都是一衣带水的兄弟,如果互不服气,互掐脖子,倒霉的是百姓,吓跑的是客商,最后只会是两败俱伤。”上述接近三市高层人士认为,守土有责自然没有错,但在同一屋檐下,还有一个全局观念,只有互相支持,才会把蛋糕做大,三个和尚才会有水吃。
在长期参与三个直管市经济调研的新华社湖北分社政文部主任张先国看来,三市经济各有优劣。
仙桃离武汉最近,经济活力较强,但其境内矿产资源贫乏、工业又以外向型的轻工纺织为主,在全球金融危机情况下,难逃经济环境的侵蚀。
潜江工业基础较扎实,财力最为雄厚,但资源枯竭的情势不可避免,甚至已经影响到工业经济。目前,部分大企业已将总部或研发基地悄然搬离潜江。
天门一直是华中地区有名的“侨乡”,据称有28万天门老乡旅居全球40多个国家和地区,最近几年天门市工业也有一定发展,但作为典型的农业县市,天门的经济活力相对较弱。
武汉大学区域经济学教授伍新木告诉本报记者,省直管虽然给城市带来了珍贵的自主,但另一方面,分散的决策权力和产业规划易造成重复建设和资源恶性竞争。
比如,在农业生产上会涉及水系水网的争夺、工业上则涉及跨区域原材料配置、产业链的建立与整合等等问题。“直管县市的行政区划空间和资源整合余地不如地级市,这就需要大家重视合作,需要在行政上共同探求共赢的智慧。”伍新木表示。
如今进入操作阶段的武汉城市圈,正是基于这样的考虑。
作为“1+8”城市圈中的三员,天潜仙已经开始注重在区域经济上实现产业的角色分工和协调发展。在不久前公布的城市圈综改区整体方案中,每个区内的城市都被赋予了经济发展的角色定位,备受三地人们关注的城际公交也已经在规划中。
不久前,三市市长在接受当地媒体采访时均表示,三市面对的是一个国际、国内的大市场,大家之间更多的应该是合作和共同发展。
湖北省省委书记罗清泉在今年年初的人代会上亦提出,要把三市合作发展作为一个课题,请各位市长认真研究。
至今仍共用一个电话区号的三座直管市,至少已经看到了一个“黄金三角”的可能性未来。
6.闭合型人事圈
从政者通常会对政治升迁持有预期,如果这个升迁或流动的渠道被封住了,激励机制就会因职位预期的丧失而失效。
在三座直管市采访时,天门市委一位人士告诉记者,“在这里当干部,就要有一直‘窝’在这里的心理准备。”
潜江人大主任刘明刚也证实了这一点。他表示,潜江历届领导干部,90%以上都被圈在了这个城市,没有向外的流动的机会。一般来说,在市委和政府岗位上干到了一定年龄,就进本市的人大政协,自己消化、内部流动。
刘本人也是遵从这样的体制惯性。他1996年出任潜江市委常委,后从副书记岗位然后转至人大。从出生开始,他没有真正离开过这个城市。
这种闭合性人事体制,让三市官员们感觉自己的从政前景甚至不如低他们半个级别的县市:由于有一个中间地级市的台阶,他们上升或对流的渠道反而畅通。
“在省直管市,五年下来有1到2个外调岗位指标就算很不错了。”刘明刚苦笑。
吴启柏告诉记者,前不久在省委组织部的一次座谈会上,三市提出为老干部争取个“名分”,省里研究后,最终给了几个处级名额“作为安慰”。
三市干部人事流动性偏弱,已经影响到当地的政经生态。
在三市的采访中,众多官员认为,在很大程度上,官员要有一个职位预期的激励机制。新华社湖北分社政文部主任张先国告诉本报记者,从政者通常会对政治升迁持有预期,如果这个升迁或流动的渠道被封住了,激励机制就会因职位预期的丧失而失效。
如果取消地级市呢?
“如果不存在中间地级市的这个台阶,其他县市都省直管了,这个激励机制就正常了。”张占斌表示,现在三市的闭合型人事圈状况,属于体制“窜进”过程中,改革的不配套、不平衡使然。
张认为,在其它县市没有实现直管的情况下,直管市的级别地位才比较尴尬,以致出现在干部流通体制上两头落不着的情况。
事实上,上面这个问题的答案已有曙光撒进。2007年初,时任湖北省长罗清泉宣布,除恩施自治州和市辖区外,赋予全省所有县(市)政府享受地市级经济社会管理权限。
十七届三中全会的《决定》也定调,要求扩大县域发展自主权,在有条件的地方探索省直接管县(市)体制。
然而,在各地对“省直管”呼声四起之时,张先国则表示要警惕“一刀切”式的改革路径。他认为,省直管县,一定要因地制宜。
“经济发展水平较好的地区,可以实行省直管县；经济基础不是很好的地区,其自我造血功能不强,需要地区内部的平衡和支援,而直管后省里难免因直管的县市太多而顾此失彼。你叫它独立,生存都有困难,又怎么会有发展呢?”
地市级官员群体的利益如何协调与保证,也许是关乎改革成败的一个关键性因素。
张占斌认为,需要在渐进的过程中逐渐寻求解决方式,但减少中间层级的行政体制改革大方向不能变。
“智慧、勇气和耐心,一样也不能少。”张占斌意味深长地说。
(感谢新华社湖北分社政文部主任张先国对本文采访提供的重要帮助。)
[ 此帖被曲径通幽在2009-01-01 10:19重新编辑 ]
