“省管县”改革难点何在 ?
“省管县”不仅仅是行政管理权力下放，更需要人事管理制度配套改革
“省直管县”是在中国现有政治体制下，试图降低行政成本的改革。其本意是在弱化市级政府对县级的管理权力，强化县级政府的行政权力，提高县级政府管理辖区内经济和社会事务的自主性和灵活性。
中国原本是“中央—省—县—乡镇”四级政府架构。20世纪80年代初，中国市场化改革起步时，中央高层就要求试行“市领导县”体制。1982年，江苏省率先试点。1983年，“市管县”在全国推开。此后，各省所辖地区行署纷纷“撤地建市”，全国基本已形成“市管县”体制。
中央高层推行“市管县”体制的初衷，本是为了解决地市分割，发挥中心城市的作用，加快城乡一体化进程。但由于近十多年来配套的政治体制改革进展缓慢，“市管县”只在一些地方部分实现了预定目标，在更多地方却暴露出许多问题：其一，市管县体制扩大了市的行政“地盘”，加之市的权力大于县，造成一些市随意扩张，市与县重复建设严重，产业结构雷同，浪费大量资源；其二，由于城市政府职能转变不到位和传统体制的影响，中心城市对县域经济带动并未实现；其三，市县之间普遍存在利益冲突和矛盾，内耗严重，发达地区更甚，个别地方市县关系相当紧张。
于是，改革的诉求首先从民营经济强省浙江提出。1992年、1997年、2002年和2006年，浙江省先后四次“强县扩权”，主要做法是“行政市管县，财政省管县”。尤其是2002年，浙江省把313项原属地级市的经济管理权限下放给17个市县和萧山、余杭、鄞州三个区，2006年又以义乌市为试点，把472项只有地级市享有的权限下放给义乌市。这些改革促进了浙江省县域经济发展，也为中央决策层所重视。
但《财经》记者了解到，目前浙江省的“省直管县”改革也暴露出深层体制约束。其中最为要害者在于，虽然财政上“省直管县”，但从行政体制上看，依然是“市管县”，市级政府依然掌握着县级政府的“人事权”。
浙江省委党校政治学研究所所长何显明认为，浙江省当初给义乌市扩权，只是试点，对现行“市管县”体制触动不大。如果全省铺开，就必然要触动地级市利益。因此，除非中央政府有明确的要求，浙江省不可能单兵突进。
其实，从历史看，无论是原“市管县”，还是现“省管县”，如果缺乏配套的政治体制改革，缺乏对权力的制约和监督，仅仅局限于技术层面的改进，可能在一定时间内有积极效果，但最终无法实现行政权力的科学配置。
国家行政学院公共管理教研部主任薄贵利曾撰文指出，如果在财政和社会事务上实行省级直接对县的管理体制，而在干部人事管理上维持“市管县”，必然导致政府体制内部运转的不协调，甚至会产生矛盾和冲突。因此，完全的省直管县体制，既包括财政权的“省直管县”，也包括社会事务和干部人事的“省直管县”。
值得注意的是，据行政管理学者研究，实行“省直管县”体制，还需要行政区划体制改革配套。一般认为，省直接管理的县市数量以40个左右为宜。如在中国实行省直管县、市，则有25个省份超过了该控制幅度。■
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