[乡镇街]陈华栋:建国以来我国乡镇政府机构沿革及角色演变研究 [复制链接]

        作者：陈华栋      顾建光     蒋颖  

        【摘要】政府机构沿革一直是理论界关注的重点问题之一，但关于乡镇政府机构的沿革却始终没能受到足够的重视。细分起来，建国以来我国乡镇政府的发展可分为六大阶段， 每个阶段的乡镇政府机构都有自己不同的构成和特点。透过这些分析，我们可以发现乡镇政府机构角色经历着从“代理型政权经营者”到“谋利型政权经营者”，再到“参与型、服务型政权经营者”的转变。

        关键词： 乡镇政府； 机构沿革； 角色演变

        新中国建国至今， 政府机构经历了十次改革，结构组成和功能角色都发生了不小的变化。乡镇政府虽有着与国家政府机构相同的发展道路，但又有自身的发展规律。建国以来乡镇政府机构沿革从阶段上划分， 大致有六个阶段；从特征上归纳， 则可细分为“代理型政权经营者”、“谋利型政权经营者”、“服务型政权经营者”三种形式。

        一、建国以来我国乡镇政府机构的历史沿革

        乡镇政府是农村的基层组织， 是国家政权的基础。建国以来，乡镇政府机构的沿革可划分为六个阶段：

        1、建国初期的乡镇政府(1949～1958)

        新中国建立后就非常注重基层政府的建设。1950年12月政务院制定《乡(行政村) 人民代表会议组织通则》和《乡(行政村) 人民政府组织通则》， 原则规定乡和行政村并存， 同为农村基层行政区域。一般不设内部机构， 只配备数名专职甚至是不脱产的工作人员， 分管民政、公安、财政、粮食、调解等事务。镇政府此时期一般称镇人民委员会，按民政、财政、建设、生产合作、文教卫生等业务设专职干部。3万人口以上的镇可根据各项业务分设若干业务股或科。1953年， 国家对镇的建制进行了调整，凡县下之市一律改为镇， 与乡平级，同为县辖基层行政建制。1954年的《中华人民共和国宪法》第53条第3款规定： “县、自治县分为乡、民族乡、镇。”至此， 镇作为县辖国家基层行政建制载入了国家的根本大法。1955年11月， 国务院公布《关于城乡划分标准的规定》， 统一了全国设镇的标准，使镇的建制走上了健康发展的道路。

        农业合作化和社会主义改造运动在全国的兴起使镇政府工作重心从抓政治运动转到组建集体经济组织、兴办农业合作社、发展经济和文化教育事业上来，建国初设置的政府机构已不适应当时社会发展的需要。为此，在合作化运动兴起不久的1954年1月， 中央人民政府内务部就发出了《关于健全乡镇政权建设的指示》，并具体规定： 乡人民政府应设置各种工作委员会。一般应按生产合作、文教卫生、治安保卫、人民武装、民政、财粮、调解等方面的工作，分设各种经济的工作委员会，也可根据具体情况合并或调整，最多不超过七个。还可设文书。这些委员会是虚设机构， 并非实体。1954年9月颁布的《中华人民共和国各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》第三十五条规定：乡、民族乡、镇人民委员会按照需要可以设立民政、治安、武装、生产合作、财粮、文化教育、调解等工作委员会，吸收本级人民代表大会代表和其他适当的人员参加。乡、民族乡、镇人民委员会在需要的时候，可设文书一人。之后几年基本都是沿袭上述机构设置。

        2、人民公社化背景下的乡镇政府(1958～1966)

        1958年， 全国实行农村人民公社化， 镇政府体制被取消， 不少建制镇一度改为人民公社。人民公社既是工农商学兵相结合的基层单位，也是国家政权的基层单位。

        8月颁布的《中共中央关于在农村建立人民公社问题的决议》和12月公布的《关于人民公社若干问题的决议》，对公社的体制做了规定。人民公社实行政社合一体制，镇党委改称公社党委， 原镇人民委员会改为社务委员会。人民公社时期的管理机构， 一般分为公社管理委员会、管理区、生产队三级。公社管理委员会受县人民委员会的领导，下设各种管理机构，负责管理生产建设、财政、粮食、贸易、民政、文教卫生、治安、民兵、调解民事等。公社管理委员会设主任1 名，副主任若干。管理区，包括生产大队， 是分片管理工农商学兵和进行经济核算的基本单位。生产队是劳动组织单位。八届三中全会通过的《农村人民公社工作条例》(即人民公社六十条) 对人民公社的组织机构、职权等问题做了规定。

        1962年6月， 中共中央颁布《农村人民公社工作条例修正草案》。《草案》规定：人民公社的管理体制可以是两级，即公社和生产大队； 也可以是三级， 即公社、生产大队和生产队。此时期， 镇的政权建制基本上与人民公社相同， 其农村部分也分为生产大队及生产队。生产大队一般设大队长1名， 副大队长1 ～2 名，设治保、调解、民政等委员各1人， 设民兵连(或营) 长1人， 仍保留妇联、共青团等机构， 一般设队长、会计等。

        3、文化大革命背景下的乡镇政府(1966～1976)

        1966年底至1967年， 是“文化大革命”中最乱的一段时间。全国各地夺权后，革命委员会普遍成立， 取代了原有的党政领导机构， 行使党政领导权。革命委员会的组织模式是“三结合”模式， 即革命委员会由群众组织负责人、当地驻军负责人和“革命领导干部”三个方面的人员结合而成，组成新的权力机构。[1]247 各级地方政权机构的革命委员会一般只设政治组、生产组、保卫组、办事组。工厂的革命委员会一般只设革命、生产、生活三个办公室。虽然当时革命委员会是被当作临时性的权力机构建立起来的，但后来被确立为各级地方政府和政府各部门、企事业单位的行政管理机构，甚至取代了基层自治组织， 一直存在了12年之久。直到1979年7月1日，五届全国人大二次会议通过的《关于修正“中华人民共和国宪法”若干决定的决议》“将地方各级革命委员会改为地方各级人民政府”， “革命委员会”的行政管理体制才最终退出中国的历史舞台。

        4、乡镇政府的恢复和发展(1977～1992)

        1979年7 月1 日， 五届全国人大二次会议通过的《关于修正“中华人民共和国宪法”若干决定的决议》决定“将地方各级革命委员会改为地方各级人民政府”。1982年12月五届人大五次会议通过的新宪法明确规定，把改变政社合一体制、建立乡人民政权写进宪法，要求农村人民公社实行政社分开，建立乡政府。

        1983年10月12日， 中共中央、国务院正式发布了《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，指出：“随着农村经济体制的改革，现行农村政社合一的体制显得很不适应。宪法已明确规定， 在农村建立乡政府，政社必须相应分开。”由此， 公社党委改为乡党委， 一般设正副书记1人；建立乡人民政府， 一般设正副乡长、正副镇长各1人， 较大的乡、镇增加副职1人，做好公安、民政、司法、文教卫生、计划生育等工作。

        人民公社瓦解后， 原来的生产大队、生产队组织开始瘫痪。农村基层社会公共管理无人负责的状态促使了农民诱致性的制度创新，农民自发成立了自己的群众自治组织--村民委员会。1981年，党中央在《关于建国以来党的若干历史问题的决议》中首次提出“在基层政权和基层社会生活中逐步实现人民的直接民主”的方针。在总结部分地区村民自治实践的基础上， 1982年， 村民委员会这一群众自治性组织被正式写入宪法， 合法地位得到确认， 农村基层民主进入了一个全新的发展阶段。随着改革的推进，乡镇企业也迅速发展起来，各级政府分设了相应的管理乡镇企业的机构。[各乡镇先后成立了合作社、经济联合社或农工商联合公司主管乡镇企业，扩大了乡镇企业经营管理的权力。

        5、国家机构大背景下的乡镇政府(1992～2000)

        此时期， 乡镇政府管理上的改革有了长足的发展，但仍存在几大问题。

        第一， 权责不清。乡镇政府与上级部门设在乡镇的“七站八所”之间的关系不顺。财政方面，有利可图的站所一般由上级部门直接管理，而无利可图的站所则被甩给乡镇政府。管理职责方面， 乡镇政府履行职责时必须依托这些部门， 但又无权管理这些部门无法有效开展工作。

        第二， 机构膨胀。乡镇政府从最初“政社分开”时的党委、政府“两套班子”很快扩大为“五套班子”甚至“六套班子”，即乡镇党委、政府、人大、纪委、人武部， 以及一些经济发达地区成立的乡镇经济组织。同时， 乡镇政府原来的一些部门设置部分成为乡镇政府的内设机构，如计生办、教委等，部分成为乡镇政府的下属单位， 如“七站八所”等，改由上级主管部门管理。据对江西省一个国家重点扶贫县的调查， 该县15个乡镇定编只有404人， 而财政实际供养人员已达882人。
        
        第三， 国家社会关系遭遇危机。村委会不是隶属于乡镇政权的下级组织，而是“村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”。乡镇政府可对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但不得干预依法属于村民自治范围内的事项，由此， 形成所谓的“乡政村治”政治格局。

        第四， 农民负担沉重。1990年， 各种向农民征收的项目已达149项之多。1991年农民负担约占上年人均纯收入的13% ， 已经远远超过了5%的控制线。虽然国家加大了对农民负担的治理、整顿力度， 但农民负担问题不但未有明显好转， 相反却愈演愈烈， 成为农村地区的焦点问题之一。
        
        6、新时期的乡镇政府(2000至今)

        此时期， 减少乡镇数量、撤并乡镇是重要内容。2000年印发的《中共中央、国务院关于转发〈国家发展计划委员会关于当前农村经济发展中几个主要问题和对策措施的意见〉的通知》、《关于市县乡人员编制精简的意见》，以及九届全国人大第四次会议2001 年批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》， 都对此提出了要求。2001年7月， 民政部等7部门发出《关于乡镇区划调整工作的指导意见》，也提出了完善撤并乡镇工作的措施。税费改革后，全国乡镇数量大大减少， 2002年底为39 240个， 2004年底为37 334个。

        将某些职责由乡镇向上级政府转移也是重要尝试。2002年5月， 国务院办公厅发出《关于完善农村义务教育管理体制的通知》，规定农村义务教育实行“在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主”的体制， 县级人民政府对农村义务教育负主要责任。10月， 中共中央、国务院发布《关于进一步加强农村卫生工作的决定》，提出在乡(镇) 行政区划调整后， 原则上每个乡(镇) 应有一所卫生院， 卫生院的人员、业务、经费等划归县级卫生行政部门管理。

        压缩乡镇政府的机构和人员数量是最主要内容。以湖北省为例， 2005年3月始， 全省范围内推进乡镇综合配套改革， 首先是推行党政干部交叉任职、内设机构合并、人员竞争上岗和分流安置，大幅裁减机构与人员。乡镇领导班子成员只保留7～9名， 党委书记原则上兼任乡镇长。内设机构只设党政综合办公室、经济发展办公室、社会事务办公室和乡财政所。此外，按地域面积、所辖人口和财政收入状况等分三类对乡镇机关严格控编，一、二、三类乡镇的行政编制分别不得超过45 名、40名和35名。

        社会主义新农村、社会主义和谐社会等新思想相继提出。2005年， 十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》提出了建设社会主义新农村的重大历史任务。2006年2月21日下发的《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》指出：要按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，通过试点、总结经验，积极稳妥地推进乡镇机构改革， 加强农村基层组织的阵地建设， 健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制， 进一步完善村务公开和民主议事制度，让农民群众真正享有知情权、参与权、管理权、监督权；鼓励、引导和支持农村发展各种新型的社会化服务组织，鼓励发展农村法律、财务等中介组织。

        二、建国以来我国乡镇政府的角色演变 

        从制度层面看， 乡镇政府的变更和调整反映的是国家权力在社会生活不同程度的伸缩、国家控制农村社会及汲取农村资源能力的变化。从整个乡镇沿革历史来看，我们可以判定：新中国建立以来，乡镇政府经历了从“代理型政权经营者”到“谋利型政权经营者”， 再到“服务型政权经营者”的演变。 

        1、从建国到改革开放之前， 乡镇政府以国家代理人的身份存在和运行， 称之为“代理型政权经营者”建国初期的乡镇政权， 基本上没有自己独立的利益，国家几乎垄断着全部重要资源并实行着严格而全面的控制。乡镇政府的公共身份由上级政府授予，经济利益由上级政府保证，对社区的权力和利益的企图都相对较低。贯彻来自中央的方针政策， 管理和组织社区生活是它的首要任务。乡镇政府虽然作为一级政府也有一定的权力运作空间，但其主要特征却是“对国家意志的贯彻及对上级指令和政策的服从和执行”，既可用“代理型政权经营者”这一概念来概括。

        人民公社时期， 乡镇政府的性质没有发生任何的改变。正像Shue描述的， 公社对投资、收益和损失几乎要负全权责任。Shue之所以把公社描述成“蜂窝状”结构，就是因为考虑到公社经济和组织运行的特点。这种结构具有生产要素运行的当地封闭性、组织运行上的同一性及实现目标的途径的单一性等三方面的特性。黄宗智也作出了相同的判断： “党政权力机构对农业经济的干预远远超过单纯地提取剩余，而是进而囊括了经济管理权和分配权。”[8]从某种意义上说， 人民公社就是一个典型的“代理型的政权经营者”。文革时期的革命委员会实行的是“党的一元化领导”， 所有的行动和命令都听从中央安排，贯彻的主要是国家的意志，这也符合国家代理人的性质。 

        2、从改革开放到1998 年政府机构全面改革之前，乡镇政府自身经济利益越来越突出，逐步成为一个独立的“经济实体”，称之为“谋利型政权经营者”改革开放后， 党和政府与社会的关系逐步有了调整，如控制范围缩小、控制力度减弱、控制方式变化、控制手段规范化加强等，导致了自由空间的出现和不断扩大。而以产权的多元化和经济运作市场化为基本内容的经济体制改革则直接促成了一个相对自主性社会的形成。改革使乡镇政权成为具有独立利益的集团， 有了主体意识，将为自己谋利益的经济活动当作工作的重心， 以更积极的态度来扩充自己的政策和制度空间， “灵活”处理国家和上级政府的政令， 逐步成为“谋利型政权经营者”。“分灶吃饭”和“层层包干”式财税体制的实行，进一步滋长了乡镇的自利性， 加剧了乡镇政府向国家型经纪人角色的蜕变。乡镇政权不再仅仅是一个毫无偏差地传达上级政府的指令的“机械传输带”， 它变成了集政权组织和企业董事会成员于一身的“政权经营者”。

        为了最大限度地扩大本集团利益、获取自身利益，它表现出相当强的主动性和灵活性，带着明显的实用主义的色彩。“分税制”改革的实行使地方政府手中握有的资源总量增加， 进一步强化了乡镇的自利倾向， 最终促成乡镇政府向“国家型经纪人”角色的转换。   
         
        3、政府机构全面改革以来， 群众、居民参政议政意识增强， 服务成为主流， 乡镇政府也按这样的轨迹在发展， 称之为“参与型或服务型政权经营者”“谋利型政权经营者”的乡镇政府直接参与经营活动，其目的不是完全为了完成国家计划指令， 也不是为了社区福利， 更主要的是为了本集团的赢利目的；它不是将自己应该担负的行政管理事务看作自己的主业， 而是将经济活动看作自己的主业，担任乡镇企业董事会，依靠行政权力实施经营， 获取更多资源， 给农村社会带来很多现实问题。为此， 1998年开始，中央自上而下推动了全国范围的政府机构改革， 开始着力强调政府职能的根本性转变。 

        市场经济呼唤政府行政职能从监管型向服务型转变，从直接参与经济活动向宏观管理转变，从行政手段为主向法律和经济手段为主转变，从政府配置社会资源为主向市场配置资源为主转变。20世纪末、21世纪初，一个新的词语--“服务型政府”成为政治家和理论家共同关注的焦点。所谓服务型政府， 是指政府由原来的控制者改变为组织者和服务者，政府以控制管理为主转变为以提供服务为主，管理目标由经济领域为主转移到以公共服务领域为主， 政府的运行以服务公众为宗旨， 以培育完善的市场为过程， 以调动社会各方面力量为原则，激活社会资源的竞争性，实现资源高效配置，推动经济的高效运转。

        南京市政府在2001年初提出“转变政府职能，建设服务型政府”； 北京市在2003年3月， 重庆市在2003年8月也分别提出建设服务型政府的目标； 大连市于2001年10月正式推出了《大连市关于建设服务型政府的意见》， 在其中明确提出要以转变职能、加强服务和提高效率为目标，实现行政管理创新，建立不断满足市民和投资者要求的“公共管理”机制；济南市代市长鲍志强在2003年2月20日代表政府报告工作时讲到要“按照建立服务型政府的要求，切实改变管理经济和社会事物的方式把政府职能转移到经济调节、市场监督、社会管理和公共服务上来”。十六届三中全会《决定》强调：增强政府服务职能，政府职能从“全能型”转向“服务型”。这一切都表明， 政府职能在悄悄转变， 服务行政正作为一种核心价值观被注入到政府职能设计和政府行政中来。

        十六届六中全会通过《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中提到“要扎实推进社会主义新农村建设，将工作重点转移到农村”、“开展和谐创建活动， 广泛吸引群众参与”、“建设服务型政府， 强化社会管理和公共服务职能， 完善基层服务和管理网络”。这无疑给乡镇政府的建设指明了发展方向，要把现今乡镇政府建设成为“以科学决策、行政高效为特征，以廉洁诚信、公透依法为原则， 以公众满意为标准”的服务型政府， 即“服务型的政权经营者”。

参考文献：   
           
        [1] 中国行政管理学会. 新中国行政管理简史[M].北京： 人民出版社

        [2] 方江山. 非制度政治参与[M]. 北京： 人民出版

        [3] 谢庆奎. 中国地方政府体制概论[M]. 北京： 中国广播电视出版社

        [4] 白钢， 史卫民. 中国公共政策分析[M]. 北京： 中国社会科学出版社

        [5] 詹成付. 乡镇体制--历史与问题[N]. 学习时报， 2004 - 03 - 25

        [6] 余德鹏. 农民负担问题的社会和法律分析[J].《二十一世纪》， 2001 (2).

        [7] 王铭铭. 国家与社会关系视野中的中国乡镇政府[J]. 中国社会科学季刊， 1998 (4). 

        [8] 黄宗智. 长江三角洲的小农家庭与农村发展[M].北京： 中华书局

        [9] 孙立平. 改革前后中国大陆国家、民间统治经营及民众间互动关系的演变[J]. 中国社会科学季刊，1994 (1).

        [10] SHUE. The reach of the state： sketches of the Chinese body politic [M]. Stanford University Press， 1988

        [11] 陈华栋. 试论服务型政府[J]. 理论界， 2004(10).

全国的乡镇数量似乎以保持在40000个左右为宜。继续大规模撤并乡镇，将直接导致管理效率降低。   

“以湖北省为例， 2005年3月始， 全省范围内推进乡镇综合配套改革， 首先是推行党政干部交叉任职、内设机构合并、人员竞争上岗和分流安置，大幅裁减机构与人员。乡镇领导班子成员只保留7～9名， 党委书记原则上兼任乡镇长。内设机构只设党政综合办公室、经济发展办公室、社会事务办公室和乡财政所。此外，按地域面积、所辖人口和财政收入状况等分三类对乡镇机关严格控编，一、二、三类乡镇的行政编制分别不得超过45 名、40名和35名。”

——不知道现在真正执行了以上规定的乡镇有多少

真正的大镇 权力太小
编制太小

被县或者县级市压制的很厉害

县刮乡，呵呵。提倡省镇直辖。

引用第5楼lqsc于2009-01-03 08:56发表的 :
县刮乡，呵呵。提倡省镇直辖。

管得过来吗

引用第4楼五月于2009-01-02 13:25发表的 :
真正的大镇 权力太小
编制太小
被县或者县级市压制的很厉害

基本同意

有无作者的联系方式，我想将此文放入网刊。

引用第3楼麦积烟雨于2009-01-02 11:58发表的  :
“以湖北省为例， 2005年3月始， 全省范围内推进乡镇综合配套改革， 首先是推行党政干部交叉任职、内设机构合并、人员竞争上岗和分流安置，大幅裁减机构与人员。乡镇领导班子成员只保留7～9名， 党委书记原则上兼任乡镇长。内设机构只设党政综合办公室、经济发展办公室、社会事务办公室和乡财政所。此外，按地域面积、所辖人口和财政收入状况等分三类对乡镇机关严格控编，一、二、三类乡镇的行政编制分别不得超过45 名、40名和35名。”
——不知道现在真正执行了以上规定的乡镇有多少[表情]

     另外请教一、二、三类乡镇的划分标准是什么？