一、江苏省乡镇行政区划调整动因分析
江苏省乡镇行政区划自上个世纪90年代以来，经历了几次较大规模的调整以后，乡镇数由1991年的2946个减少到1998年的1974个再减少至目前的1177个[1]，乡镇面积由原来的49.14km2扩大到目前的75.11km2，人口由原来的3.13万人增加到目前的5.16万人，乡镇撤并率达60.01%（见表1）。全省乡镇行政区划调整工作取得的实效为促进
表1： 20世纪90年代以来江苏省乡镇行政区划调整情况 单位：个
年份 1991—95 96 97 98 99 2000 01 02 03 04 05
增减 -65 0 +3 -10 -84 -425 -120 -16 -87 -42 -23
注：表中数据均来自1991～2004年江苏年鉴，2005年乡镇撤并数截止5月份。
江苏经济的发展奠定了基础。为了构建和谐江苏，继续调整在计划经济体制下形成的规模普遍较小、建设分散、缺乏规模效益的乡镇行政区划格局，有必要对前一阶段江苏省乡镇行政区划调整的动因进行简要分析。
（一）从资源配置看，城镇规模偏小，难以形成集聚效应——乡镇区划调整的主要动因。上个世纪七八十年代，江苏省农村城镇的发展以乡镇企业的突飞猛进为依托，因此造成乡镇工业过于分散的格局。根据农业普查资料显示，1996年末，全省拥有非农乡镇企业132784个，其中分布在村及村以下的占72.4%[2]。在严重的行政分割的制度下，各地各显神通、各自为阵发展小城镇，导致城镇总体布局散乱，平均规模明显偏小，基础设施建设水平低下并且重复建设严重，难以产生应有的极化效应和扩散效应。以常州、扬州两市为例。1998年常州市原有乡镇平均面积为34.39km2，平均人口为2.13万人，其中面积最小的乡镇仅为15km2，人口最少的仅为0.86万人[3]，而扬州人口最少的则不足0.8万人，严重制约了经济社会的发展。因此，从1999年起，全省各地开始大规模调整乡镇行政区划，乡镇面积与人口都有不同程度的变化，有些变化还相当明显。从而为整合资源，获取规模效益创造了条件。如江阴市霞客镇是2003年11月由原马镇镇、璜塘镇、峭岐镇成建制合并而成，合并后，在规模定位上，马镇发展生态旅游业，璜塘为镇区，发展高科技工业，峭岐依托道口优势发展工业、生态农业和现代物流业，从而使该镇的产业优势更加明显。江都市小纪镇的支柱产业是木业与水产养殖，拥有全市排名第二的扬子江木业；高徐镇的支柱产业也是木业，拥有全市版材生产排名第一的快乐集团；吴堡镇的支柱产业是水产养殖，其产量全市第一。2005年5月，高徐镇与吴堡镇并入小纪镇，到年末，其木业产值有望达20亿元，水产养殖的规模与优势将更加明显，使乡镇行政区划调整具备了促进产业的裂变性。
（二）从空间布局看，城镇分布过于密集，发展空间严重受阻。全省2000年以前乡镇空间分布密度为20个/千km2，其中，泰州市乡镇空间分布密度为26.4个/千km2[4]；常州市则达到27个/千km2[3]，镇与镇之间一般相距仅3—5 km；而无锡市乡镇空间分布密度竞达到29.9个/千km2[5]；太仓、常熟与江都等三市原来平均30km2左右就有一个镇，镇与镇之间仅隔5—9km。徐州市虽人少地多，乡镇空间分布密度也达到16.7个/千km2[6]。这种过密过小的乡镇布局，一方面，造成城镇发展空间狭小，人口规模和建成区用地的扩大受到严重限制；另一方面，妨碍了城镇空间的有序组织和资源的优化配置，致使乡镇经济结构多呈现出“小而全”的状态，造成重复建设和无效投入，缺乏应有的发展特色。2001年，全省共撤并乡镇425个，乡镇空间分布密度一下子扩大为15个/千km2，拓展了发展空间，使乡镇行政区划调整具备了促进发展的延伸性。
（三）从财力支撑看，乡镇机构庞大，财政负担沉重。我国基层财政能力不足，一方面与收入有关；另一方面是因为乡镇组织机构庞大，财政供养人数过多。如常熟市沿江9镇1场原有镇级党政机构10个，机关干部1000多名，乡镇合并后党政机构只有3个，机关干部200人左右[7]。江都市原有基层政府43个，机关工作人员3000余人，乡镇合并后，基层政府减少到13个，机关工作人员1000人左右。2000年与2001年，昆山市共撤并6镇、262个村，减少村干部1093人，每年可减少村级行政费用开支1280多万元[8]。无锡市通过乡镇撤并，精简了重叠机构和富余人员，不仅减轻财政压力，而且也提高了办事效率，使乡镇行政区划调整具备了促进事业的集约性。
（四）从发展目标看，农村区域经济发展滞后，制约全面小康社会的推进。全面建设小康社会，着重点应放在农村。乡镇规模越大，集约化程度越高，越有利于提高生产力水平与农村城市化水平，提高农民的富裕程度。如2000年，昆山市的城北镇、兵希镇并入玉山镇，新镇并入周市镇，大市镇、南港镇并入张浦镇，调整2年后，玉山镇地区生产总值由3镇总和的95.6亿元上升到223.38亿元，财政收入由6.03亿元上升到29.44亿元，农民人均纯收入由5600元上升到6842元；周市镇地区生产总值由2镇总和的6.3亿元上升到11.55亿元，财政收入由0.46亿元上升到1.73亿元，农民人均纯收入由4822元上升到6012元；张浦镇地区生产总值由3镇总和的12.1亿元上升到20.3亿元，财政收入由0.84亿元上升到2.17亿元，农民人均纯收入由4446元上升到5902元[8]，使乡镇行政区划调整具备了促进小康的先导性。
二、乡镇行政区划调整过程中存在的问题
乡镇行政区划调整或具有显性成效，或具有后发效应，但不可否认，在规划的实施过程中，还存在一些不可避免或难以解决的矛盾和问题，对此，我们不应回避。
（一）在具体操作过程中存在一定的盲目性，缺乏科学的标准。乡镇区划调整毕竟是一项涉及政治、经济、社会等诸方面的重大决策，如果不对各乡镇的历史、规模、布局、经济实力、发展潜力以及合并后可能会产生的效应等进行深入调查与科学论证，制定出来的方案将带有很大的主观随意性与短期性。根据我们的调查，由于一些乡镇的合并过于草率，并未达到应有的集聚规模和与预想的扩散效应，因此全省不少县市不得不进行第二轮、第三轮乡镇重组工作，其付出的成本与代价是极其高昂的。
（二）乡镇行政区划调整前期准备工作不充分，草率从事，从而引发诸多社会不稳定因素。乡镇行政区划调整涉及到利益的重组，尤其是被撤并乡镇，有部分群众的利益会受到一定程度的损害，极有可能会因某些遗留问题而引发事端，从而构成社会不稳定因素。2005年上半年扬州某市进行乡镇行政区划调整，尽管规划无可挑剔，但在某个镇针对镇政府迁址问题，因少数别有用心人的挑唆与策划，仍不可避免地出现大规模的群众闹事活动，包括组织不明真相的群众去北京和南京上访、堵国道、冲砸政府机关、围攻警察、扣留政府官员等。其规模之大、时间之长、影响之恶劣实属罕见。2000年，徐州某市进行乡镇行政区划调整也存在类似情况，教训十分深刻。
（三）自我满足于城镇化目标模式的表面化，忽视经济发展与城镇建设之间的辩证关系。行政区划的调整在一定程度上促进了新组建镇的城镇化水平的提高，但我们必须明确，行政手段对城镇化的促进会逐渐停滞。乡镇区划调整后，一些领导满足于表面上的城镇化水平数值指标的提高，认为城镇化任务基本大局已经奠定，而忽视小城镇自身发展的客观规律，对未来城镇经济的发展态势缺少明确的具有超前性、远见性的应对思路，缺乏对城镇内涵发展的高度重视，不能尽快致力于城镇的现代化建设。行政区划调整中的盲动性显而易见。
（四）乡镇撤并后，镇级机关机构庞大，政令难以畅通，被并乡镇国有和集体资产损失严重。由于新设立的镇均由若干个镇组合而成，因而机关工作人员剧增。如江都市仙女镇先后由5个乡镇合并而成，仅在职副镇级以上领导干部就达37人，机关工作人员总数为330人，其中，在职150人，退居二线70人，离退休110人。在有的新建镇召开行政工作会议，被撤并乡镇的领导竟然拒绝参加。于是乎，分而治之开始出现，被戏称为“港人治港，澳人治澳”。不少被并乡镇办公、生产和公共设施长期闲置，有的低价变卖，有的被损坏甚至拆除。如睢宁县部分被撤并的偏远乡镇驻地由于离县城较远，公有房屋无法开发利用。原刘圩张政府大院长期闲置，无力维修。由此可见，撤并不轻装，简政不减员，造成的损失是巨大的。
三、解决乡镇行政区划调整过程中存在问题的对策
2005年2月19日，胡锦涛在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上分析我们正面临的一些亟待解决的突出矛盾和问题时指出：“城乡发展不平衡、地区发展不平衡、经济社会发展不平衡的矛盾更加突出，缩小发展差距和促进经济社会协调发展任务艰巨。”江苏省乡镇行政区划的调整变革顺应了统筹城乡发展、促进城乡良性互动与建立和谐社会的要求，成就是主要的。根据省政府规划，在近期要使全省的乡镇数减少到1000个左右，乡镇面积扩大到80km2，人口超过5万人（此目标已实现）。因此，乡镇行政区划还要作进一步调整。当然，由于国家政治体制改革的滞后以及有关宪法和法律的规定，乡镇行政区划调整仍然存在一些问题和束缚，需要不断地在实践中摸索新的模式，进行制度创新。从整个大的行政区划调整来看，尤其是县或县级市内部的管理体制以及小城镇行政区划体制最具创新价值，完全可以在不与现行法规冲突的情况下进行大胆改革与创新。
（一）制定科学的行政区划调整标准，坚持按原则办事。一般来说，乡镇行政区划调整至少应考虑以下几个基本原则：
一是适当撤并原则。乡镇行政区划调整关系到地方改革、发展和稳定的大局，它所产生的政治、经济以及社会方面的影响（也包括负面影响）是及其深刻的，为了“进一步精简乡镇机构和财政供养人员”[9]，对于规模较小的乡镇可适当撤并。二是实事求是、科学合理确定规模的原则，不搞“一刀切”和一个模式。对县城所在地、城市副中心、中心镇、一般建制镇可制定不同的标准，面积大小、人口规模应视该县市经济和社会发展状况、交通状况与所在的区域位置而定。三是区域均衡布局原则。即有利于未来农村经济增长极的培育带动区域经济的增长和社会发展，为此应考虑目前条件下乡镇管理的有效半径，以确保经济发展与社会稳定目标的实现。铜山县、睢宁县和邳州市三县（市）交界地区的边界镇在合并时都向内回缩，形成方圆数十平方公里行政管理真空，使这一地区成为案件多发地区的状况应努力避免。四是因地制宜，顺势合并的原则。所谓顺势即迎合生产力发展的需要、有利于发挥区域特色、符合合并乡镇绝大多数群众的心愿、兼顾传统文化与群众习俗。如邳州市加口乡并入邳城镇，中间隔着邳苍分洪道，两地的水系、民俗均不相同，也没有通婚的习俗，目前的强行合并，可能会带来以后的再一次调整。
（二）充分做好乡镇合并前的各项准备工作。一是认真调研，制定政策。乡镇行政区划调整是一项政策性极强的工作，要绝对保证其科学性与前瞻性，因此事前必须进行充分论证，以保证决策的正确。二是加强宣传，统一思想，这是乡镇行政区划调整能否成功的关键环节。三是抓住重点，把握关键。其一是组织好机关工作人员的分流。如结合机关事业单位的改革，实行竞争择优上岗；鼓励机关工作人员勇于创业，政府给予相关政策；实行镇村交叉任职，以减少财政供养人员等。其二是搞好财产清查移交工作。被撤乡镇的债权、债务关系应明确转移到新设立的镇，并向群众和有关方面作出承诺，解决好遗留问题。
（三）明确经济发展与城镇化之间的辨证关系。农村城镇化既要避免过度城镇化，即就城镇化论城镇化，使城镇化成为无源之水、无本之木；又要避免后城镇化，即就经济论经济，忽视了城镇化的发展；同时还要避免虚假城镇化，即非城镇人口占到较大比例。为此，必须设想一种兼顾两者的发展战略，选择一种有利于城镇健康发展的经济发展模式。当前，需要突破的有以下三点：一是县城驻地镇的行政体制问题，目前，社区在县城中的作用越来越明显，不少行政机关的职能正在向社区转移，它完全可以以街道的形式独立于县城之中，撤消驻地镇政府。二是目前县（市）范围内形成县（市）、镇（乡）、村（社区）三级行政体制，且一、二级较强，第三级独立性相对一、二级较弱，近期可在继续强化县（市）、镇（乡）行政体制的前提下，采用强村战略，远期则逐渐弱化镇（乡）行政体制直至取消，形成县（市）以下完全自治体系即城乡合治。三是实行多样化的设市模式。目前不少镇已具备设市规模，如昆山的玉山镇，面积247.37km2，人口47.93万[10]，可将此单独划出设立为县级市，或突破现有法律束缚设立县（市）中市，进行县管市或县辖市体制的创新。
（四）制定新设立镇的发展规划。一是土地资源的合理配置，这是城镇发展规划的核心内容。要避免城镇重复建设。二是城镇基础设施规划。要科学预测并镇后人口与企业的集中度，据此合理规划城镇基础设施、市政公用设施和公共服务设施的投资进度与建设规模，以满足相关需求。三是调整城镇规划编制。乡镇区划重组后，应尽快着手制定新行政体制下的城镇规划，协调好城镇总体规划与行政区划及产业发展规划之间的关系。
（五）加快被撤并乡镇原政府行政管理职能的转移。合并后的镇，其管辖范围一般都较大，有不少新建镇辖区面积超过100km2，如昆山的玉山、张浦、巴城镇，江都的小纪、大桥、仙女、樊川镇等，其中，玉山镇达到247.37km2，小纪镇达到178.23km2。为了方便群众办事，新建镇往往在被撤镇建立副镇级办事处或工作委员会，代为行使被撤乡镇政府原有的行政管理职能。此种做法首先有悖于精减机构，减少行政人员和财政开支的乡镇合并初衷。其次，办事处工作人员仍是原班人马，不利于合并乡镇之间的磨合。因此，此种方式充其量只能作为磨合期的一种过度形式，且这种形式时间不宜过长，最终还应在较短时间内将其行政管理职能分解给原镇政府驻地的居委会和村委会，这将有助于新建镇管理职能的转化。如江阴市和宜兴市均采用此种方式。
现行的乡镇行政区划调整，是对行政区划格局不合理的一种矫正，其价值和意义不仅是客观的，而且也是深远的。其中出现的一些问题，从表面看，是乡镇格局形式上的层次、幅度等不合理，但这些形式上的问题，无一不是国家权力配置不合理的反映；现有问题的根源并不在于行政区划的本身，而在于深层次的政治体制、行政体制等改革尚未到位与理顺。因此，在慎重进行外延式的乡镇行政区划调整的同时，要积极进行城镇管理模式的改革与创新，要使其效益远远高于区划变更的成本；同时，应积极探索我国城镇化的内涵式发展的道路，使我国的乡镇行政区划在经历了大规模的频繁调整以后，能够尽快进入保持相对稳定与协调的轨道，为构建和谐社会提供强有力的组织保障。
注释：
①江苏省民政厅提供。
②秦岭：扬州农村城市化发展战略与政策重点，理论调研实践，黄山书社，2005年版，第57～62。
③常州市民政局：常州市行政区划调整工作的调研情况汇报，2003年8月21日。
④泰州市民政局：泰州市乡镇行政区划调整工作情况汇报，2001年。
⑤无锡市民政局：适时适度调整行政区划，适应并促进经济社会快速发展，2004年3月18日。
⑥徐州市民政局：关于县级市政府驻地镇及被撤并乡镇运转情况的调研报告，2004年9月20日。
⑦陈国权、柳国炎：苏浙三市乡镇行政区划调整的启示，上海改革，2000.11，49～51。
⑧昆山市民政局：搞好行政区划调整工作，促进经济社会全面发展，2003年11月3日。
⑨关于促进农民增加收入若干政策的意见，新华社北京2004年2月8日电。
⑩昆山市民政局：搞好行政区划调整工作，促进经济社会全面发展，2003年11月3日。
本课题得到中共江苏省委办公厅机要交通处、江苏省民政厅办公室与区划地名处有关领导的大力协助，在此表示衷心感谢。
