市政自治体和城市政府体制
市的自治地位
[ 美国是一个高度工业化、城市化的国家，75％的人口居住在城镇、都市和市郊，因此，城市在美国的经济、政治和社会生活中举足轻重，城市与人民的生活密切相关。市政自治体就是根据州政府颁发的特许状经营和管理、有明确划定区域的居民聚居单位，全美国有19,000多个市政自治体，大的市政自治体人口可达数百万人，小的却只有几百人。在美国的官方统计中，市政自治体包括市、市镇和村镇等，一般说来，这些不同的词汇用于大小不同的市政自治体。[
【市的法律地位和职能】 市是一种规模较大的市政自治体，不过多大规模的市政自治体才称为“市”，各州的法律没有一致的规定。从法律地位上看，市与县都是州的分治区，区别在于它们创设的方式和自治的程度不同。县是由州为行政管理的需要而设立，根据的是州议会的意愿；市是为了向聚居的居民提供公共服务、根据居民自愿申请、经州特许成立的，是自治结成法人团体的分治区。因此，市享有更多的自治权，有更多的权利和权力处理自己的问题。[
具体分析市政府的职能，可将其分为作为国家机关的职能和作为法人团体的职能，或者说政治的职能和社会的职能。作为一级国家机关，市政府的职能是维护政治统治秩序，维持社会治安。这种职能又可以从行政的角度分为两个方面：一是作为州政府的代理和工具，执行州的法律，施行州的计划；二是作为地方政府，在市界内进行管理，维护法律和秩序，保证本市的经济和社会的发展。市又是市民自愿结成的“市政自治体”，具有法人资格。市政府作为法人团体，执行私的营业职能：举办市政工程，经营公用事业，提供公共服务，如提供照明和自来水、管理公园和草坪、开办娱乐设施、清除垃圾和回收废物、清扫街道、种植树木等等，有的市还管理公共墓地，经营公共住宅、会议中心、市办船坞、等等。市政府执行国家机关的职能时如引起纠纷，非经州法律的认可，不得被控诉。但如执行私的营业职能引起纠纷，则不能豁免诉讼。因此，从职能上看，虽然市和县都是综合职能的地方政府.
【市的成立和市宪章】 美国每年都有新的市成立，也有一些市解散，例如，1986年就有25个市成立，同时有 5个市解散。加利福尼亚州的恩西尼塔斯市，是1986年的新成立市中最大的之一，当时的人口约 4万。通常，当一定人数的居民愿意组成城市自治体时，就可以向州议会申请组成市政自治体。确定设市一般要达到某些标准，主要是居民人数和人口密度。大多数情况下，需要就是否要成立自治城市、市名和市政府形式举行一次公民投票。如果一切顺利，州议会即颁发一个特许状，市即告成立。随后举行选举，产生市政府官员，组成市政府。[
所谓特许状，其英文为charter ，对于市来说，特许状就是治理该市的基本法，因此又译作市宪章。市宪章详细规定市的疆界，市政府的宗旨、职能、权利和特权，市政府的组织结构和各类官员的权力以及选举程序等。特许状通常具有一种文书的形式，是一种成文宪章。但在有的州，它并不是一个单一的文件，而是州宪法和州法律中关于和涉及某市的各种规定的汇集，称为市政法典。这些文件均由市书记官负责保管。
美国的市政府只拥有市特许状明文授予的权力，而没有固有的、保留的权力，州宪法既规定了公民有自愿组成市政自治体的权利，又赋予了州议会制定、授予、修改和撤消特许状的权力，因此州对市拥有最后的决定权和控制权。市特许状有以下几种形式：
1)特别特许状 这种特许状的特点是一市一状，各不相同。因此，一种市宪章只适用于某个特定的市，即由州议会以特别法的形式制定并授予该市的市宪章，它详细规定该市的法定权限以及市政府的组织结构。结果，全州没有统一的市政府模式，而州议会可能过多卷入和干预城市管理的事务，因而违背该市市民的愿望。这是市特许状中一种最古老的形式，早在殖民地时期就采用，流行于独立后的时期。
2)通用特许状 特点是全州一状，普遍适用于州内所有的市。市宪章由州议会以普通法的形式制定，并授予所有申请成立的市采用。在这样的州里，提供了一种统一的城市管理模式，所有的市无论城市规模，居民人数，人口密度，经济、社会、文化特点以及其他差别，均采用相同的政府体制，拥有同等的权力。但是，城市的规模大小不一，人口多少有别，采取划一的模式不利于因市制宜。因此，产生了分级特许状。
3) 分级特许状 州议会确定成立市的若干标准，并据此将所有的市分为若干等级，同时为每一等级的市制定一种宪章。这样，一个州会有几种不同的宪章，同一等级的市采用同一宪章。划分城市等级的标准主要是人口，例如，印第安纳州依人口把市分为五等：分别为 25万人以上，3.5万－25万人、2万－3.5万人、1万－2万人、2千－1万人，2千人以下的聚居区则只能成立镇。一般说来，城市愈大，授予的权力愈多。但若人口相仿，农村型城市与都市郊区型城市的需要会相差甚大，要求它们采用同一市宪章仍会束缚它们的手脚。
4) 任选特许状 州议会制定若干不同的宪章，设计若干种不同的市政府体制，同一人口等级的城市可以在一组特许状中任意选择一种，因而在决定本市政府模式时有更大的灵活性。市应举行公民投票，根据投票结果做出选择。市只能在州议会提供的备选宪章中进行选择，而且这种选择是整体方案的选择，不能对所选宪章的内容进行任何修改。一旦选定，经州议会以特许状的形式认可，即应采用。
5) 自治宪章即由市自行起草、制定或修改的市宪章。有的州，州宪法准许某种规模的市的居民（少数实行地方自治的州准许州内所有的市）通过公民投票选择他们所要的任何一种政府形式；另有一些州是由州议会授权市制定市宪章。在这种情况下，市议会创议或经公民请愿创议即可进行制定或修改市宪章的程序。通常由选民选举一个宪章委员会起草，起草的宪章交付公民投票通过后即告生效。不过，在有些州，为保证市宪章不与州宪法和州法律相抵触，须经州议会或州长批准，或经州议会和州长同时批准。现在，全美国大多数人口在20 万以上的城市和 40％的人口在 5千以上的城市，可以自行决定市政府的一般结构。[
市政府的三种基本模式[
美国各州、各市的政治经济情况和历史发展过程各不相同，市政府的体制也因而千差万别。每个州议会和每个市的宪章委员会在设计市政府体制时，都要在吸收其他城市已有的经验的同时，根据本地的情况加以修改和改造。因此，在美国，很难找到两个政府体制完全相同的市。
另一方面，尽管千差万别，全国所有的市都有一个选举产生的市议会，市议会均实行一院制，一般 5-9人，市议会通过的法令必须符合市宪章、州宪法和法律、联邦宪法和法律。市政府体制的差别和变化主要表现在行政职务的设立及其与议会的关系上，由此可以归纳出三种基本的市政府体制，即市长议会制、委员会制、市议会经理制。
【市长议会制】 这是美国历史最久、实行最普遍的市政府体制。在这种体制下，市议会是市的立法机关，根据市宪章行使立法权。市议会的规模不一，最少的可只有两人，多则达 50 人，人口5,000 以上的城市一般为 7人。市议会议员的选举各地方法也不同，或采用单名代表选区，或多名代表选区，亦或全市统一选区。市长为市的行政首脑，行政部门的其他官员，或由选民选举，或由议会推选，或由市长任命。市长的权力有较大差别，由此派生出两种亚形式：[
1)弱市长制：这种体制下的市长只是“挂名的行政首脑”，“行政权力的来源在议会”[16]。市长通常由市议会从议员中选举产生，而不是由选民直接选举。市长做出的一切重大行政决策都必须得到议会的同意。市长的任命权非常有限，许多行政部门的领导人，如警察局长、主计长等往往由选民选举，不对市长负责。市长的活动更多在礼仪方面，如主持市议会会议、作为市的代表、出席剪彩仪式等。市议会监督一切市政活动，任命市的重要行政部门的官员，制定预算，决定市政的一切重要问题，市长对议会采取的行动没有否决权。市议会还通过议会各委员会监督或控制市的主要部门的活动，从而进一步削弱了市长对行政各部门的指挥和控制。
2)强市长制：在实行强市长制的城市，市长由选民直接选举产生，是“行政领导的源泉”[17]。负责指挥和协调市政活动，拥有几乎全部行政管理权；市议会只是代议机关和立法机关，行使立法职能，制定法令和规章。市长有权向议会提出立法建议，并对议会通过的法案行使否决权。市长拥有广泛的任命权，按市宪章规定的程序（一般是市长提名经市议会同意后）任命各部门的长官和某些委员会的成员和下级官员，并拥有罢免权。市长负责编制和执行预算，监督市议会所制定的法规的执行。市长还在本市与其他地方政府、与州和联邦发生关系时代表本市。
【委员会制】其特点是实行“立法与行政合一”而不是实行分权原则，由一个委员会同时掌握立法权和行政权，委员会成员具有双重身分，他们“既是政策的制定者，又是政策的执行者”。[18]委员会由本市公民直接选举产生，一般由3--7名专业委员组成，他们集体组成市议会，定期举行会议，制定市的政策和规章；又是市行政各部门的负责人，各主管一个部门，行使行政和管理职能。委员会下通常设立若干部门，部门个数和委员人数相等，如：公共安全、财政、公共工程、公园和娱乐、公共事务、社区发展、卫生福利等，每个委员领导和监督一个部门，同时又对委员会集体负责。委员有权任命所主管部门的下级官员和雇员，不过，在有的市任命须经委员会同意和批准。委员会成立时，即进行分工，同时推选一名委员为市长，但他的职权仅限于主持委员会会议和在礼仪上代表本市。市长与其他委员的地位和权力同等，在委员会会议上只享有同等的投票权，也没有否决权。[
【市议会经理制】 市议会经理制，又称市经理制，其基本特点是市议会作为市的权力机关和决策机关，同时雇佣一名行政管理专家为市经理管理市政，“强调使政治（治理机关的决策活动）与管理（治理机关所决定之政策的执行）相分离”。[19]市议会规模不大，一般 5--9 人组成，市议员经全市性选举或按选区选举产生，任期多为 4年，也有的为两年。市议会拥有立法权，在市宪章、州宪法和法律、联邦宪法和法律规定的范围内通过有关本市的城市分区规划、建筑管制、交通管制、拨款等问题的法令和规章，制定有关市政的重要政策，批准和确定市政府的预算，任命市文官委员会、城市规划委员会等委员会的成员。市议会任命市经理，为了吸引真正优秀的、受过训练的行政管理专家，市宪章一般不要求市经理必须是本市的公民，也没有详细的资格规定，市议会征求市经理人选的主要标准是候选人所受过的训练和实际行政能力，由市议会以多数通过后聘请。市议会通过市经理市政府的活动，一般不直接干预市行政部门的工作，市经理对市议会负责，作为市的行政首脑，执行市议会所制定的政策，监督法律的执行，编制市的预算，监督和领导行政各部门的工作，有权任命和罢免各部门的长官和其他官员。市经理就政策问题向市议会提供建议，被认为是市的“各项政策和计划主要来源”。[20]市经理不介入当地的党派活动，即持所谓超党派的立场，保证消除政治在管理中的影响。市经理任期不定，市议会如对市经理的工作不满意，随时可以解雇，决定解雇一般也只需简单多数就可通过。在议会经理制下也设有一名市长，市长通常由市议会从议员中推选，也有的市由选民直接选举产生。市长的作用主要是主持市议会并在礼仪和典礼的场合代表市。但是，在市议会与市经理之间，市长可能起沟通作用，协调他们的关系。因此，许多市长也是“强有力的政治领导人，在行使政治权力方面发挥举足轻重的影响”。[
市政府体制的发展和演变：
美国城市政府的上述三种形式是在城市化的过程中，先后出现的。随着城市的功能逐步发展，市政府的演变呈现出缩小市议会的规模、加强行政首脑的权力的趋势。而这些变化是在各个城市根据本地的具体情况和发展需要，因地制宜、不断实验、不断改革的过程中实现的。
【强市长制的产生】 美国建国初期，城市较小，行政管理比较简单，加之当时人们对行政权力的疑虑，因而普遍实行弱市长制。当时人们以为这种体制可以避免专制，无以为害。但是，这种体制没有负责的、强有力的行政首脑，缺乏集中统一的行政管理，权力分散，造成浪费和效率低下。随着城市规模的扩大，弱市长制的缺点日益暴露。19世纪后期，同总统和州长一样，市长职位也变得重要了。为了克服上述弊病，许多城市修改了它们的宪章，扩大了市长的权力，赋予Tm市长罢免各部门负责人并检查他们的活动的权力，并且让市长与“市议会分享制定政策的权力”，例如，市长向市议会提交立法咨文，市议会则有权通过法令议案；市长可以否决议会通过的法案，市议会又有权推翻市长的否决；市长负责准备预算，市议会则拥有批准和拒绝预算案的权力 [22]。这样，市行政管理被置于市长的统一指导之下，形成了强市长制。许多美国学者认为，强市长制是“治理大城市的最好形式，因为它使这些城市有了强有力的政治领导，并有可能实现有效的管理”。而且，强市长制把权力集中到几个人手里，使得由那些“拥有权力却又不公开负有责任的人控制的‘无形政府’不那么可能了”[
现在，目前，全美国采用市长议会制的城市仍占二分之一强。其中，采用弱市长制的主要是公共活动有限的小城市；而大城市除个别例外（如洛杉矶和明尼阿波利斯），大多数用强市长制，如纽约、芝加哥、费城、华盛顿、圣弗朗西斯科、波士顿、巴尔的摩、印第安纳波利斯、底特律、休斯顿等。
但是，市长权力的集中，造成市长的负担过重；有的市长虽因善于竞选而当选，却缺乏管理大城市的行政能力。为了弥补这一缺陷，有的城市如纽约、费城、波士顿等，增设了首席行政官一职，由市长任命专业人才担任。首席行政官向市长负责，处理市的日常行政事务，管理市的财政。[
【20世纪初的市政改革运动】 19世纪后期发展起来的强市长制并非十全十美。直接选举并不能保证选出的市长就一定称职，立法权与行政权分立，市长与议会之间可能常常出现对立和僵局，耽搁政策的决定。同时，19世纪的市议会经理制下，盛行大规模的议会，多数有数十人，有的甚至达到 200人左右；市议员以选区为单位选出，代表各自选区的利益。[25]因此，市议会常常不能迅速决定政策。这些情况又会导致政党小集团干预和控制市政，产生政治腐败、浪费和低效率。
另一方面，到19世纪末，美国的都市化已相当发展，20万人口以上的城市已有19座。许多城市已由“徒步型”转变为“有轨电车型”，城区扩展并形成各种专门化的市区。新型的城市产生了新的问题：公共交通、照明、街区规划、市政设施、治安等等。而旧的体制造成城市无计划的发展，缺乏有效的管理。正是在这种情况下，20世纪初兴起了市政改革运动。改革者们主张发展地方自治、缩小市议会的规模、实行全市性的普遍选举。
1)委员会制的盛衰改革首先是因一场灾害引发的。1900年，得克萨斯州的加尔维斯顿市遭到飓风和海潮袭击，六千多人丧生，数百万美元的财产被毁。面对灾害，腐败的市长和市议会对重建的任务束手无策。一批企业家本来就一直在探讨如何改善该市市政，这时他们组织一个特别委员会，在研究了一些城市的宪章后起草了一个新宪章草案，要求把全部市政大权交给五名专业委员掌握。州议会批准了这个宪章，市委员会于1903年经全市选民选举产生，掌握市的一切立法权和行政权。委员会上任后第二年即成功地完全重建了这座城市。但是，这种体制由于放弃了分权原则而引起人们的疑虑，许多人认为这太危险。后来，艾奥瓦州得梅因市的官员到加尔维斯顿市考察，大加赞赏，在借鉴这种体制的基础上，补充了关于公民创制权、复决权和罢免权的条款，并要求通过超党派选举确定候选人然后选出委员会委员，这就是著名的“得梅因方案”。得梅因方案于1907年经州议会通过，允许人口25,000以上的城市均可实行委员会制。委员会制这才引起人们注意，10年后，已有500余个市采用了这种体制。[
委员会制把市议会的规模缩小到5--7人，全市作为一个大选区，议员不再代表小选区，避免了市长议会制下机构重叠、决策缓慢的弊病。然而，委员会制有其明显的缺点：由于没有分权，不能对行政和开支进行制约和监督；难以吸引优秀人才担任委员会委员，而委员们由选举产生同样不能保证选出的就是管理专家，往往造成外行管理等。更为突出的弊病是：委员会没有行政首长，导致责任不明，各自为政，地位和权力平等的委员之间往往只考虑和促进本部门的利益和需要，每一个委员都想从市预算中得到更大的份额，缺乏全盘合作。而且，这种体制明显地受到企业界的热情支持，有人批评委员会制方案是一场“上层阶级剥夺下层阶级对市政厅的控制权的斗争”。[27] 因此，委员会制虽然风靡一时，但改革者很快就大失所望，自1917年以后，采用委员会制的城市数目就逐渐减少，许多城市都放弃委员会制而改行强市长制或市议会经理制。据统计，1970年仍报告实行委员会制的城市中，有42％到1980年已改行了别的体制。[28] 如今，加尔维斯顿市就已不再采用委员会制而采用了市经理制。[29]又如犹他州的盐湖城于1980年、马萨诸塞州的劳伦斯于1986年，由委员会制改为强市长制。据1988年的报告，仍固守这种制度的城市只剩下 185个，占所有城市的不到 3％。现在，人口在25万以上的城市只有两个仍实行委员会制，即俄克拉何马州的塔尔萨、俄勒冈州的波特兰。 [
2)市经理制的试验就在委员会制开始推广的同时，又一种新体制的试验出现了。1908年，弗吉尼亚州的斯坦顿市议会决定任命一位总经理，授予其全权领导全市各行政部门的工作。这一行动虽未马上引起人们的注意，却使一位热心的改革者理查德"蔡尔兹大感兴趣。蔡尔兹是纽约的一位企业家，曾热衷于委员会制的推广，并认为在委员会制下再曾设一名行政管理首长会更好。[31]他提出了一整套由专家管理城市的设想，主张把私人公司组织的经理制度移植到城市管理中来，并在他为纽约州的洛克波特市起草的宪章中把自己的主张具体化，即由一个小规模的市议会和一名专业行政官组成市政府，但是这个宪章被州议会拒绝了。蔡尔兹仍锲而不舍，1912年，南卡罗来纳州议会批准了萨姆特市的宪章，认可了如后来流行的市议会经理制。
具有戏剧性的是，又是一场自然灾害给试验带来了机遇。1913年，俄亥俄州的戴顿市遭到特大洪水，而市政府无能为力，市商会出面组织修改宪章，决定采用市经理制。由于该市选用经理得当，市政府的组织和效率大大改善，市议会经理制大获成功，因而迅速传播开来。改革者和企业界都把市议会经理制看成了“宠儿”，他们青睐这种：市议会好比企业的“董事会”负责决定政策，一位专业行政官员负责监督实施，使这些政策能以“企业式的效率”加以执行。[
到1920年，全国已有 158个城市采用了市议会经理制。40年代以后，议会经理制有了更快的发展。现在，全美国约有三分之一的城市实行这种制度；其中尤其是中等规模（人口25,000－250,000 ）的城市，采用市经理制的占一半以上。[33]在加利福尼亚州，市经理制更为普及，约98％的城市采用这种制度。实行市经理制的较大城市有：达拉斯、圣安东尼奥、圣迭戈、菲尼克斯、辛辛拉提、堪萨斯城、奥克兰、罗切斯特、沃思堡等。[
