省制问题曾在20世纪上半叶的中国政争中占据极其重要的位置。在此问题上先后出现过种种大相径庭的观点：既有废省论，又有兴省论；既有缩省运动，又有联省运动。经过近半个世纪的沉寂后，这一问题近年来再次浮出水面。本章将回顾百年来有关中国省制问题的种种理论争论和政治实践，并进而阐明笔者自己的观点。
第一节 清末民初的废省论
清初，在行政区划上沿袭明布政使司之制，设1直隶和14布政使司。以后又陆续增设了3个布政使司，并改布政使司为省。1884年之前，清帝国在内地共设18省。1884年，清廷在原伊犁将军辖区设置新疆省；1885年，析福建省置台湾省；1907年，改盛京、吉林、黑龙江3将军辖区为奉天、吉林、黑龙江3省。至清末，全国共设22省：直隶、奉天、吉林、黑龙江、山东、山西、河南、陕西、甘肃、新疆、江苏、安徽、浙江、福建、江西、广东、广西、湖南、湖北、四川、贵州、云南（不含已被日本侵占的台湾省）。此外，相当于省级的地方还有西藏办事大臣辖区、西宁办事大臣辖区、乌里雅苏台将军辖区和内蒙古地区。
省制质疑
清朝中叶，全国人口已达4亿以上，平均下来，一个省的人口2000万，超过欧洲的中等国家。省之下又有道、府（直隶州厅）、县（散州厅）三级行政建制，基层的民情很难上达朝廷。因此，清末的维新派人士很早便对省制提出了疑问。
康有为于1888年12月3日致书曾纪泽，向他请教欧洲国家的行政体制。他在信中说：“今泰西之言治道，可谓盛矣。其美处在下情能达。……其令长之上有几重耶？抑能直达其君相也？若上有道府，则事权阻挠甚矣。若能直达，则英、法之大，属地又多，奏摺互繁，岂能尽览而一一批行之？得无如汉制以郡领县，而更无他督、抚、藩、臬、司、道耶？其令长以下之官几何？”1 在几天后的《上清帝第一书》中，他批评了当时的官制，首次提出了“变成法、通下情、慎左右”的主张。2
1895年5月2日，康有为在《上清帝第二书》中，提出了废除省制的具体建议：“今请首停捐纳，乃改官制，因汉世太守领令长之制，唐代节度兼观察之条，每道设一巡抚，上通章奏，下领知县，以四五品京堂及藩臬之才望者充之。其知县升为四品，以给御、编检、郎员及道府之爱民者授之。其巡抚之下，增置参议、参军、支判，凡道府同通改授此官。其知县之下，分设功曹、决曹、贼曹、金曹，以州县进士分补其缺。其余诸吏，皆听诸生考充，渐拔曹长，行取郎官。其上总督。皆由巡抚兼管，各因都会，以为重镇。”3 6月30日，他在《上清帝第四书》中重申此议：“故周则百里封侯，直达天子，汉以太守领令，下逮小民。层级既寡，宣治较易。近者日本之变制也，以县直隶国主，而亲王出为知县，故下情无不达，而举事无不行。吾土地辽阔，知县太多，纵不能如日本直隶国家，亦当如汉制领以巡抚，崇其品秩，任以从臣，上汰藩臬道府之冗员，下增六曹三老之乡秩，计月选不过数人，简拔何劳签部，清流向上，易于自爱，奏报直达，乃可举事。”4 在戊戌变法前夕的《上清帝第六书》中，康有为写道：“县令任重而选贱，俸薄而官卑，自治狱、催科外，余皆置之度外。其上乃有藩、臬、道、府之辖，经累四重，乃至督抚，而后达于上。藩、臬、道、府，拱手无事，皆为冗员，徒增文书费厚禄而已。一省事权，皆在督抚，然必久累资劳，乃至此位，地大事繁，年老精衰，旧制且望而生畏，望其讲求新政而举行之，必不可得。”他仍然主张“宜用汉制”，但把“每道设一巡抚”的建议改为“每道设一民政局，妙选通才，督办其事”。5
康有为的建议得到光绪皇帝的赏识，但不久就发生戊戌政变，百日维新成果付之东流，康有为、梁启超等亡命海外。
废省存道
二十世纪的头几年，梁启超的思想相当激进，几乎与革命派不相上下，他与欧榘甲等积极鼓吹十八省分立之说。欧榘甲著《新广东》一书，称：“故窥现今之大势，莫如各省先行自图自立，有一省为之倡，则其余各省，争相发愤，不能不图自立。……吾广东人，请言自立自广东始。”6 康有为闻讯，急忙作《与同学诸子梁启超等论印度亡国由于各省自立书》，以极其严厉的口吻教训道：“呜呼！何为出此亡国奴种之言也？……吾四万万之同胞，而欲亡国奴种也，其速为印度各省之独立也；吾同胞而不欲亡国绝种也，其无效印度各省之革命自立也。……若中国各省真能自立，则基址浅薄，国界不定，国势未立，人心未坚，争乱未已，尚未能比印度各省藩臣之自立，而乃妄比欧洲千年之老国，岂不谬哉？况其必不能成而徒取乱乎？”7康有为从梁、欧的言论中看到了各省分立的现实危险性，因而更加迫切地呼吁废省。
在1903年的《官制议》中，康有为猛烈抨击了当时的政治体制：“至国朝则尽收历朝之弊政，如六卿分职之疏，督抚专省之大，司道府层累冗隔之侈，乡官裁撤之害，资格年劳抽签之滞，捐纳杂途之众，科举空疏之甚，兼有而病更加甚焉。……夫立国之道，兵食为先，而财政兵政皆散在各省，如何筹饷，如何练兵，如何开制造局，如何开军械局，如何开银行，如何铸钱币，一皆听各省督抚之各自为谋，为者听之，不为者亦听之，……夫方今欧、美各国，无论强弱大小治乱，而无不中央集权，举兵财二者统之于政府矣。而吾国分张散漫失纪如此，其何立于竞争之世哉！”他认为，变政必从官制始，而官制有三：一曰为民，一曰为国，一曰国与民之交关。“为民制者，莫如公民自治；为国与民交关制者，莫如析疆增吏；为国制者，莫若多设分职，中央集权。”“中国今日亟宜行立宪法，亟宜开议院，此议官制有一无二之要政也。”他建议由每府地方议会公举议员一人，首府举三人，繁府举二人，直隶州亦得举一人；或者每道一人，首道三人，繁道二人。显然，康有为在这里是把府或者道作为最高级地方团体。8
梁启超受到康有为的严厉批评后，放弃了革命、分立的鼓吹，转而附和老师的废省主张。在1910年的《外官制私议》中，他替“改省为道”倡议者归纳了八条理由：1．现制不能保政治之统一；2．缘此而中央施政之范围太狭；3．缘此而财政计划极难善良；4．缘此而弛内阁之责任；5．督抚无责任之道；6．欲免此诸弊而行中央集权，督抚惟以地方行政长官之资格奉令承教，不得自为政治上的计划，今制之督抚遂成赘疣；7．督抚为国家政务官，辖治之境域较广，规划始能见其大，若仅为地方行政官，行政区域则不宜太大；8．省界为国家主义发达之障，苟将省区改置，则此种结习，不期而自消。同时，他也为主张省区不能骤改者设想了三条理由：1．今制虽内阁不得人，恃有二三贤督抚为一地方之保障，而人民受病之程度稍得减轻；2．以我国幅员之广，以各省阂隔之远，利害之殊，重以交通机关百不一备，虽内阁得人而揆诸现在情形终不能缺督抚之一级；3．今制有历史上之根据不能骤革，否则民听易惑，或且动摇社会秩序之基础。梁启超认为两方面均有极强之论据，因而提出了一种折衷意见，即：“其一，将政务性质之万不能分赋于各地方者，提而集诸中央，使中央施政范围渐恢，经若干年后，督抚乃纯变为地方行政长官之性质；其二，将国中一部分地方，改为中央直辖地。”凡直隶地方不设督抚，在民政部设一直隶地方政务局，专监督直隶地方之行政；直隶地方以今制之县为最高行政区域，大县谓之府，中县谓之州，小县谓之县；改革伊始，先以直隶省为直隶地方，俟办理有效，乃推及沿江沿海各省，更推及腹地各省。9
梁启超逐步推行裁督抚废行省的主张，遭到戴季陶的强烈抨击，他在《天铎报》上撰文指责梁启超“废行省以长君权”，“是欲举全国人民举变为中央政府之奴隶也”。他认为：“吾国各省之性质与德意志联邦各国及北美之各州相类似，而将来建设制度，亦必非如北美各州之性质不可。故中央政府与各省之关系，为联合国家之关系，而非统一关系。”“吾民欲求民权之增长，必不能不由地方分权而扩张省议会之权，如美国之州议会者，一面联合各省以维持统一之国家，一面施行政治以图地方之发达。乃梁启超谓必废省置道，改分治为直隶，如是则直欲以日本小专制国之法而施诸吾平等之大陆国民也。”10
辛亥革命的爆发，正如梁启超、欧榘甲当年所鼓吹，先由一省揭杆而起，宣告独立，其余各省争相愤发，群起响应，惟首义之省不是广东而是湖北。按照事态的发展，在各省独立基础上建立的中华民国，实行戴季陶主张的地方分治似乎是大势所趋。然而，当时的政治领袖，无论革命党、立宪派、前官僚，除同盟会中孙中山一系外，多信奉中央集权的政策，亦赞同废省论。
革命元勋章太炎创建统一党，以“固结全国领土，厘正行政区域”为第一条政纲，并主张改省为道。11 在复日人今井嘉宰书中，章太炎详细探讨了改省存道的理由，要旨如下：1．土地广阔，不能细悉其治；2．今行省之制，民情风俗之异不恤，户口土地之籍难周；一省所辖，大者百余县，小者亦不损六七十县，欲以一长官兼统其事，丛脞已甚。他指出：剖一省为数道，全国不过六七十道，隶于中央，一道所领，不过二三十县，如是，则地方之治不纷，中央政令易行。12 袁世凯亲信、民国首任直隶都督张锡銮通电全国，称废省改道有三大利，请求“先从直省实行，为天下倡”。13
民国元年（1912年），袁世凯政府就省制问题先后向临时参议院提出两个草案。其中第二次草案是袁世凯于10月12日在总统府邀集旧日任督抚之沈秉堃、孙宝琦、李盛铎、齐耀琳等人与总统府秘书长梁士诒一起研究拟定的。该草案认为，“欲为根本之解决，宜废省存道，以道辖县。”它提出了两种具体办法：（甲）分全国为四十乃至五十余道。道一面为国家行政区划，又一面为自治团体。设道总监为行政长官，直隶于内务部。设道会、道董事会、道总董为自治机关。每道辖县四十乃至五十有余。县为国家行政区划，并为自治团体，与道同。设县知事为县行政机关，设县会、县董事为县自治机关。每县辖镇若干，乡若干。镇乡纯为自治团体。以上甲种办法为两级制。若以分析各省为不便。则拟用乙种办法如下。（乙）悉如甲种办法，惟仍留省制。合若干道为一省。省置中央专使一人，名称另定，专司监督各道。不为自治团体，故无省议会等自治机关。以上乙种办法为虚三级制。10月18日，国务会议根据上述乙种办法制定了虚三级制之大纲。14 著名记者黄远生称其“实为废省之先声，为省制上之一大改革”，15 梁启超则称之为“废省置道之过渡”。16
以府为行政区
政府采纳“虚三级制”方案后，康有为写了一篇洋洋洒洒的长文《废省议》，力陈“去府存省道”之必不可行。他说：“废省之议，即在平世为治，已在所必行。鄙人倡言二十余年，上言之于朝，履发之于所作《官制考》及《国风报》，至今岁国人逐渐有改省为道之议，但省固在必废，即道亦唯可为军政区，而不宜为民政区，必以府州为行政区，乃适其宜。”“昔吾戊戌上书，及著《官制考》，以人才寡乏，骤难改府，固权以一道为行政至大之区，而少须后时改道存府，此一时之权论耳。合举国皆以道为然，政府亦已行之，然今实不可也。为今之计，政区只立府县二级。其道制可存者，惟边要岩疆耳。”康有为认为，行省为蒙古之谬制，明误循之，并非中国旧物；道者，明以设兵备道，驻总兵，又设按察副使，是军政区兼上控区，强合诸府州，地理民俗多不同，不能为行政区；府、直州乃唐宋行政区之遗，实地理天然之区域。康有为断言：“近考之汉、唐、宋之旧制既同，远徵之英、法、意、普、日本、荷、比、奥、瑞之州域，而无少异。然则以府为行政区，无以易矣。”17 然而，康有为府县二级制的主张再次超前于时代，并没有受到时人的重视。
1913年8月26日，熊希龄就任国务总理，9月11日，由梁启超担任司法总长的熊希龄内阁组成。梁启超起草的《政府大政方针宣言》经国务会议讨论通过，以希龄等国务员的名义于11月13日正式宣布。《宣言》指出：“行政区域太大，政难下逮，且监督官层级太多，则亲民之官愈无从举其职。元、明、清之治所以不及前代，职此之由。今拟略仿汉、宋之制，改定地方行政为两级，以道为第一级，以县为第二级。县分三等，道署设诸司，在府中分曹佐治，县署诸科略如道制，且于繁剧边远之县，酌设承尉分驻县四境。中央则以时设巡抚使按察诸道，举劾贤否，不以为常官也。其有大政，合数道乃克举者，亦为置使以管之，如是则臂指之用显，而治具略张矣。”18熊希龄内阁还拟定了改省为州和改省为道两个草案，前者将全国22省划分为83州，后者则将22省划分为80道。19
熊希龄内阁号称“第一流人才内阁”，阁员中有梁启超、汪大燮、张謇等著名人士，并在组阁时得到袁世凯承诺，对责任内阁“绝不挚肘”，20 上台后很想有所建树。但是，袁世凯不过是拿“第一流人才内阁”作幌子，并不真正支持他们的政见；军民分治、废省改道则降低了封疆大吏的权力，严重触犯其既得利益；所以，当熊希龄在袁世凯用以取代国会的政治会议上说明内阁废省计划时，各省代表“群起反对”，并对熊本人“肆为揶揄戏弄”。21黄远生1914年1月12日撰文评论道：“内阁命脉既在大政方针，故梁任公以方针用舍为去留之决心，则自夙昔已有成竹。而今者废省问题殆有不能实行之势，要人纷纷反对，已见报端。省之下设道，道之下为县，已复于前清三级之制矣。乃前此所议不常设不普设之巡按，近且渐议普设，渐议巡按得兼辖国税厅长及审判厅长，果尔则直无异于巡抚。虽其得失是非另一问题，但此议果行，则与今内阁之改革根本计划相反。故今内阁若倒于政见，则省制必为其根本原因。”22果然不出黄远生所料，一个月后梁启超即愤而言之：“大政方针本出自予一人之手，前之不忍去者，实待政策之实行，今已绝望，理应辞职。”231914年2月，仅存5个月的“第一流人才内阁”被迫下台，废省改道的“政府大政方针”也就成为一纸空文。
1917年段祺瑞担任国务总理时，梁启超、汪大燮等研究系人士再次入阁。与梁启超关系密切的范源濂兼任内务总长一职后，经过精心策划，于1917年春以内务部名义公布了《划分全国行政区域意见书》与《拟划全国行政区域说明书》，征求各界讨论。《说明书》指出：“我国省制……辖境过大，军民混合，小之生吏治窳败，之弊，大之种藩镇割据之忧。故应时会之潮流，当然应在淘汰之列。”24《意见书》主张采用郡县两级制，以郡统县，郡的区域“斟酌于秦汉之间，辖地大小亦与之相埒”。划分的依据共九条：1．面积；2．山川形势；3．地理沿革；4．辖县；5．交通；6．参酌人口财赋；7．有华离交错者酌量划拨；8．搜集增设省道各成案，特立新区；9．固边圉。根据以上标准，全国除外蒙古及西藏外，划分为57郡、7特别区域。《意见书》最后指出：“当此改革地方制度，破除省界之时，预定方针，期在必赴”。25
正当研究系准备推行废省改郡时，政局又一次出现动荡，先是府院之争，接着是张勋复辟，然后是南北战争，改革地方制度的周密计划在战火纷飞中再次破灭。此后，中央政府的权威日益衰落，梁启超、章太炎等中央集权的积极倡导者转而支持“联省自治”，废省之说便再也无人提及。
第二节 民国时期的缩省运动
保留省级行政建制，同时缩小省的行政区域，是国民党在省制问题上的一贯主张。1913年3月，国民党代理理事长宋教仁在遇刺身亡前夕演说《中央行政与地方行政分划之大政见》时指出：“中国地土广大，不能不分为数多之地方区域明矣。历代以来，皆无不然。前清分为各省府州厅县，亦系承前代遗意。惟以在今日之状况论之，区域似稍广阔，等级亦颇嫌复杂。民国建设以来，已取其府州厅制废之，只有二级制，实为得宜。惟区域犹未缩小，道制又将复设，官治自治，犹未划分，实为憾事。鄙意谓中国今日宜缩小省域，实行二级制，省下即直承以县，省县皆设地方官，掌官制行政，并同时设为自治团体，置议会、参议会，掌自治行政。县之外，大都市设府，当外国之市，直接于省。”26 1916年6月，袁世凯死后国会恢复，国民党国会议员、后来担任内务总长的孙洪伊向国会建议，划缩全国为50省，每省辖县40。27
国民政府北伐成功统一中国后，缩省运动此起彼伏、连绵不绝，不仅有官方造势，而且有许多学者积极鼓吹，献计献策。每当政局比较平稳，呈现出有利于中央集权的趋势时，便形成一次缩省运动的高潮，在国民党统治期间共出现过三次高潮。
第一次高潮
1928年国民政府定都南京，随即设立了热河、绥远、察哈尔、宁夏、青海5个新省。1930年蒋冯阎中原大战以蒋介石获胜而告终后，国民党于11月12日至13日召开三届四中全会，缩小省区被列为会议的两个议题之一。会议审议了伍朝枢提出的《缩小省区案》和陈铭枢提议、胡汉民等14人联署的《改定省行政区原则案》。前者以幅员辽阔、交通梗塞、情势各别、畛域太深、军人割据为省区不能不缩小之理由，建议“将行省区域缩小，每省分为二、三，审察山川形势、交通便塞、财政赢绌、人口疏密、经济丰啬以为划分之准，务使调剂得宜、号令敏捷、截长补短、无或偏枯，庶足以应时势之要求而策政治之改善。”后者依据孙中山提高县之地位，省立于中央与县之间以收其联络之效的主张，认为“省区过大，则省长对于各省自治之监督不易周密，县之地位过低，则地方行政因多方转折而行使不便，地方财政不能尽量用之于县自治之建设。省区缩小、省权减轻，则自治易于完成矣”。“至于省区改定办法，则以旧道区为标准，旧道区之划分，大抵皆依据历史之习惯、山川之形势，而大小又复适中，采用至便。但其有特别情形，如：经济发展之便利、贫瘠与丰富区域之调剂等，则由中央另行划定之。”28 会议就此问题通过决议：“省区应重行划定，酌量缩小。其如何划分，及其实施办法，交由中央政治会议组织专门委员会详细研究，拟具方案，送中央常会，以备提交全国代表大会或国民会议决定之。”会后发表的宣言指出：“全体会议又认为现行省区，非为之更定区域，酌量缩小，终不能祛省权过大之弊，打破封建恶习，以确立民国之基础。此一决议，将为元明以来行政上最大之改革，而于县自治之发展，中央指挥地方之灵活，与国家统一之保障，必有最显著之影响。……举国应不辞任何牺牲以赴之！”29
地理学家张其昀此时在《时事月报》发表《改革省区之基本原理》的长文，在理论上为缩省进行了论证。他指出，改革省区乃出于人民之愿望，例如，自江浙分省以来的几百年中，江南浙西同属太湖流域的人民一直有联合自衡之要求；又如，海口总商会、香港琼崖商会、琼崖华侨协会等数十团体，联合通电，一致主张，乃于1929年3月1日在海口开全琼各团体代表大会，组织请愿团进京请愿，要求将琼崖划为特别区，以为改省之筹备。“新省区之唯一目标，既为谋国计民生之发展，……吾固曰：改造省区问题，不仅仅着眼于历史之事实，不仅仅着眼于国势之现状，尤当开阔心胸，着眼于中国将来实业之发展。”“故将来中国之新省区，当与地理上民生区域合二为一，举风土人情素相融洽之各县，结为一地方自治团体，此亦理势所必然。”省界划分既要考虑天然疆界，也要照顾人文疆界，务使“将来省区改正之后，区域精神与民族精神均当求其充分发展”。30
1931年本来应当是拟定缩省具体方案并付诸实施的一年，但是，2月蒋介石软禁胡汉民，造成国民政府分裂，导致宁粤对立的局面；接着又发生“九一八”事变，日本侵占东三省，蒋介石被迫下台，缩省事实上已不可能。
第二次高潮
1937年抗日战争爆发后，大敌当前，国民党内各派一致推举蒋介石为总裁，集党政军大权于一身，共产党和其他各党派人士也拥戴蒋介石为国家最高统帅，在这种情况下，缩省运动再次高涨。
1939年1月1日，西康省正式成立。2月，蒋介石在国民参政会一届三次会议上建议，组织国民参政会川康建设期成会及川康建设视察团，分赴各地考察后拟定川康建设方案。会后，组成了以李璜为团长、黄炎培为副团长的视察团，经百余日实地考察，提出了考察报告书，基本结论是：“川省区域太大，宜缩小省区，添设省治。”该报告书详细列举了必须缩小省区的四点理由：（1）省区过大，政治上之指导监督，常失于散漫敷衍，不易为治。省区缩小，政治上之指导监督，可以周到，可以彻底，容易为治。（2）在前清时，川省因区域辽阔，虽得贤能有名之督抚，如骆秉章、丁宝桢、岑春煊辈，竭尽心力，其为治之效果，不过能使地方得到消极的安定。现今时代进步，无论政治经济，一切皆须见到做到。不仅求得地方消极的安定，尤须努力于积极的建设。以此非将省区缩小，不能达到积极建设的目的。（3）川省边远各县，大多土壤肥沃，物产丰富，地下蕴藏尤富。就此次视察所见，腹地许多县份，皆非其比。只以省区过大，对于边县，意存轻视，力亦不及。遂使各地文化落后，匪害蔓延。而省政府之教育、建设、保安种种设施，则集全力于腹地地方，成为畸形之发展。以此必须将省区缩小，使能注意并努力于地大物博之边县之开发。提高其文化，增展其经济，使货不弃于地，民不弃于官，而与腹部地方为平均之发展。（4）就历史的政治言，地大权集，常有尾大不掉之虞；地小力分，易收臂指相使之效。基于以上理由，报告书建议将四川划分为三省，分别以成都、重庆、叙府为省治所在地。在同年9月的国民参政会一届四次会议上，蒋介石以议长身份提出《川康建设方案》，原则上采纳了视察团报告书的建议，因改划省区，添设省治，筹备需时，又提出了临时过渡办法。31
1939年8月，国防最高委员会致函请行政院主持省制问题之设计。行政院随即组建了省制问题设计委员会，聘请国内著名专家蒋廷黼、傅斯年、胡焕庸等为设计委员，经过8个多月的研究，于1940年4月提出《设计报告书》。该报告书提出了缩小省区的6项原则：1．缩小省区，先由已经开发的各省着手；2．缩小省区，当以人口富力为乘除，不必求其完全相等，人口稠密之地省区面积可小，人口稀少之地省区面积可略大；3．各省形式当参照自然形势为依据，不必求其十分完整；4．参照原省疆界不必多事更张；5．维持省县二级制，废除省以下县以上之行政督察区；6．缩小省区当使组成一经济单位，凡交通不相联系，或利害不能相同者，不强令其结合。根据以上原则，报告书设计了两个省区划分方案。甲案除蒙古、西藏外，将全国划分为59省、3特别区；乙案除蒙古、西藏外，将全国划分为64省。32
随着抗战胜利的临近，缩省运动更趋活跃。1944年，中央设计局成立区域计划组，任黄国璋为组长，聘国内地理学界专家，研究设计调整省区，草成甲乙两案。甲案系就现行省区中之少数面积过大财力富厚者，划分为二三省不等，此案为迁就现实，作一时权宜之计；乙案乃系通盘筹划者，计分全国为56省、1地方、11特别市、3要塞区。区域计划组属意的是其中的乙案。33
梁启超等研究系的废省主张（先后提出过废省改道、废省改州、废省改郡3个方案）与国民党的缩省主张虽然名目不同，在实质内容上却大同小异，都是将现行省区重新划分为50—70个统县政区，并实行省（或叫道、州、郡）县二级制。但是，同为缩省运动的参与者，却有两个主张各异的派别。陈铭枢、张其昀、胡焕庸等人是所谓的“析省派”，他们的主张类似于研究系，认为应顾及事实困难，以现有的道的区域为基础，将一省分为数省。黄国璋、洪绂等人是所谓的“调整派”，他们主张打破原来的省道府州界线，完全以自然区域为根据，重新划分省区。
第三次高潮
抗日战争胜利后，掀起了又一次缩省运动的高潮。先前，伪满洲国将东北四省（包括热河）重行划分为19省、1特别市以及日本人直接统治的关东州。《大公报》在评论此事时曾指出：“查省区辽阔，本为中国地方制度之一病源，自来废省存道，缩小省区，在中国为多年悬案。日人此次毅然行之，不啻为中国政治上解决一种宿题。”34 1945年8月31日，国民政府公布《收复东北各省处理办法纲要》，决定将辽宁、吉林、黑龙江3省改划为辽宁、安东、辽北、吉林、松江、合江、黑龙江、嫩江、兴安9省，热河省恢复“九一八”事变以前的疆界。内政部拟定的东北行政区方案，大体上是将伪满洲国的二省合并为一省。
东北各省区的重行划定，被视为在全国范围缩小省区的一个试验。蒋介石在1946年2月10日召集中央要员开会时说：省的地位之确定与省长民选之实行，“须与缩小省区同时考虑”。35 1947年11月21日，行政院长张群在《中央日报》上发表谈话称：“我国行宪后第一件大事，应为缩小省区。非缩小省区，不足以言建设大业。盖中国过于辽阔，行政力量甚难达于人民，管理既感不便，自治又成问题，而中央为恐造成地方割据之势，乃对省之权责，加以甚多之限制，在三级制而外，再加行政专员之设置。结果，在制度上不能树立基础，在政务上亦不能完成理想。固如求我国宪政理想之实现，行宪后，必须积极从事缩小省区之工作。”36
洪绂、张其昀等学者此时也纷纷发表了自己的缩小省区方案。内政部方域司司长傅角今在大量收集以往有关资料基础上，经过全面研究，撰写了《重划中国省区论》一书，于1948年由商务印书馆出版。傅角今的重划省区方案，大体参照中央设计局之乙案，而加以修正，兼采洪绂、张其昀等人之主张，将全国划分为56省、12直辖市以及2个地方。他还提出了新省区产生的具体程序：先由政府将各机关及各专家所拟之方案，发交各省县参议会，并向民众宣示，公开讨论；再由行政院邀集专家，组织审查委员会，综合各方意见，详细审议；最后由立法院完成立法手续，呈经总统府公布。37
然而，由于内战爆发以及国民党政府的败北，民国时期的缩省运动终于走向了它的结束。
第三节 省的性质与地位之争
省的设置、规模与省的性质、地位，是两个不同的问题。上两节分别介绍了废省论和缩省论，本节将回顾本世纪上半叶有关省的性质与地位的种种争论。这个问题的实质是，省究竟是地方自治团体，还是国家行政组织？如果是后者的话，那么需要进一步明确，省是中央的派出机构，还是一级正式的地方行政组织？
省长民选与中央简任
在辛亥革命前后很长一段时间里，孙中山是省自治主张的主要倡导者。孙中山认为，中国在政治上“万不宜于中央集权，倘用北美联邦制度实最相宜”，“每省对于内政各有其完全自由，各负其整理统驭之责；但于各省之上建设一中央政府，专管军事、外交、财政，则气息自连贯矣。”38 他在听到武昌起义消息从海外回国途中表示，回国后要“组织联邦共和政体”；39 在就任临时大总统发表的“宣言书”中提出：“各省联合互谋自治，此后行政期于中央政府与各省之关系，调剂得宜”。40 这种主张在辛亥革命期间得到广泛的响应。例如山东宣布独立时，省谘议局向清廷提出八条，其中后四条声明：宪法须注明中国为联邦政体；外官制地方税由本省自定，政府不得干涉；谘议局章程即为本省宪法，得自由改定之；本省有练兵保卫之自由。革命临时政府组织的发起时更明确表示：“美利坚合众国之制，当为吾国他日之模范”；代表的选派，以省区为单位；临时政府组织大纲，由省区代表制定通过；临时总统的选举投票，每省且以一票为限；由此可见联邦制和省自治的思想在革命时的势力。41
南北统一后，各派政治力量便在省制问题上展开角逐。袁世凯政府与章太炎的统一党、梁启超的进步党均主张行政统一，中央集权。孙中山仍坚持省自治，他在给袁世凯的信中说：“故文意各省行政长官，不若定为民选，使各省人民泯其猜疑，且以示中央政府拥护民权之真意，于统一实大有效力。”42 但此时由宋教仁实际运作的国民党，其正式文告中的主张与孙中山已有一定的距离。国民党的政纲表明，它赞同“保持政治统一，以建单一之国，行集权之制”。民国元年的国民党宣言一方面“主张省为自治团体，有列举之法权”；一方面又说：“将来地方制度，既不能不以省行政长官为官治行政之机关，则省行政长官须依旧采用委任制亦事理之当然。”“固各省除省长所掌之官治行政外，当有若干行政以地方自治团体掌之，以为地方自治行政。”43 直到被刺身亡前夕，宋教仁再次打出省长民选的旗帜，在国民党沪交通部欢迎会上演说道：“又若省制问题，纷扰多时，有主张道制者，有主张省制者，姑不具论，又一派主张省长归中央简任者，而予则不赞成。盖吾国今日为共和国，共和国必须使民意由各方面发现。现中央总统国会俱由国民选出，而中央以下一省行政长官，亦当由国民选出，始能完全发现民意，故吾人第二主张，即在省长民选也。……故顺中国向来之习惯，而畀高级地方团体以自治权，与国情甚吻合，而政治亦得赖以完全发达也。”44
国民党“二次革命”后，袁世凯解散了南方宣布独立的湖南、江西、广东、安徽等省的议会；1914年2月28日，又下令解散各省议会，宣称“省议会不宜于统一国家，统一国家不应有此等庞大的地方会议”，“所有一切行政事宜，由各省行政长官负完全责任”。45 此后除少数省份一度恢复外，省议会始终没有得以重建。
熊希龄、梁启超等人参加袁世凯政府，先后担任财政总长、内阁总理、司法总长后，曾企图从整顿财政入手，贯彻中央集权方针，即：照各国成规，用预算设审计；以国税厅独立于各地方长官之外，为中央特派之官；划分国税与地方税，财政权一切集权于中央。这些新制度由于各省行政长官的抵制而无法施行，乃逐渐规复前清原有之制度，废预算制度而采限制的包办主义；国税厅长则重新归属省民政长官节制，其下之附属机关亦不独立，或即由知事征税，而以国税厅长监督之。46 到袁世凯意图称帝，进步党人与之分手后，他们在省制问题上的观点发生了变化，忽然又主张扩大各省的自治权。与梁启超关系密切的张东荪在中央杂志第七号发表《地方制度之终极观》一文，主张采联邦自治的精神，而不取联邦的名义。丁世峄接着又在中华杂志第九号发表一篇《民国国是论》，说中国的国基在于各省，犹美国的国基在于各州，主张在宪法上将中央与各省的权限划清。章士钊因张丁二人之论，在甲寅杂志上作了一篇《联邦论的评论之评论》，接著又发表一篇《学理上的联邦论》，于是引起潘力山的反驳，一时联邦论颇有“甚嚣尘上”之势。著名近代史家李剑农评论说：“但此时鼓吹联邦论，鼓吹扩大省自治权的人，大概是感于袁氏专制淫威的滥用，使得各派新人士，全无活动插足的处所；想假联邦自治之说，一方面挑动各省反抗袁氏独裁的情感，一方面为新派人士谋活动的机会。所以一到洪宪帝制推翻后，甚嚣尘上的联邦论，又反于消沉的状态了。”47
曾经在反袁斗争中携手的国民党和进步党人，此时演变为重新恢复的国会中的商榷系和研究系，围绕着省制问题又展开了一场激烈的政争。前者主张将地方制度列入宪法，实行省长民选，给予地方自治地位；后者则反对地方制度入宪，因为虽各省议会多赞成省制入宪，但各省督军、省长多持反对意见，省制目前尚不能最后确定，宪法应有固定性，不能以宪法进行试验。1916年11月29日和12月4、5、8日，宪法审议会进行了四次表决，均因达不到三分之二多数票而未能通过地方制度入宪的议案。最后一次表决赞成票仅差4票，使商榷系议员非常恼怒，终于酿成一场有名的议场斗殴案。48 地方制度上的分歧导致再次制宪的流产，宪法的阙如则诱发了此后的府院之争、张勋复辟和护法之役。令人啼笑皆非的是，在此后的几年中，上述争论双方的立场发生了180度的转换。
联省自治与“县为自治之单位”
1920年，直系吴佩孚从湖南撤军，湘军把北京政府任命的湖南督军张敬尧驱出了长沙。谭延闿以湘军总司令的名义于7月22日发出通电，宣布了湖南自治的宗旨。当时，这一主张得到湘人的广泛支持。从6月到10月，毛泽东发表了一系列文章，鼓吹“湘人自治”，实行“湖南们罗主义”，建立“湖南共和国”。10月5日、6日，长沙《大公报》发表由毛泽东、彭璜、龙兼公3人提出，377人签名（几天后增至436人）的《由“湖南革命政府”召集“湖南人民宪法会议”制定“湖南宪法”以建设“新湖南”之建议》。49 旅居京沪各地的湖南名流也纷纷响应。在北京的熊希龄等并且请梁启超代行拟就一种湖南省自治法大纲，寄回湖南，敦促谭延闿实行。1921年3月，接替谭延闿担任湘军总司令的赵恒惕就省宪问题致书派人向梁启超请教，梁应邀为湖南起草了《省宪法大纲草案》。同年8月，梁启超又起草了《代赵恒惕发起联省会议宣言》，提出四点主张：（1）各省同时制宪；（2）在武昌或南京召开联省会议；（3）不承认此前一切法律为有效；（4）宣布南北两政府皆非合法统治者。宣言强调：联省自治是今后解决时局的唯一方法。50 此后，《湖南省宪法》于11月通过公民总投票的程序，1922年1月1日起公布施行。浙江、湖南、广东三省也曾组织省宪起草委员会，成立了省宪草案；云南、广西、贵州、陕西、江苏、江西、湖北、福建等省，或由当局宣言制宪自治，或由人民积极运动制宪；北方的顺直省议会也曾电请各省议会选派代表赴沪共同制定省自治法纲要。但是所有的运动皆未发生实效，只有湖南的省宪勉强实行了两三年。根据李剑农的总结，所谓联省运动（也称联治运动）含有两方面的意义：第一，是允许各省自治，由各省自己制定一种省宪；依照省宪自组省政府，统治本省。第二，是由各省选派代表，组织联省会议，制定一种联省宪法，以完成国家的统一——就是确定中国全部的组织为联邦制的组织。进步党一派的人，因为武力失去了中心，中央集权无望，已完全认识此两方面的意义，极力赞助此种运动；旧国民党的一大部分，如章太炎、吴稚晖、陈炯明等，也极力赞助；西南、皖系、奉系的一些军阀，想假自治之名，以抵抗控制着北京政府的直系军阀，所以也表示赞助。51 此外，胡适、丁燮林、王世杰、李四光等著名学者也纷纷撰文、发表商榷书，鼓吹和支持联省运动。
与旧国民党的一些人不同，孙中山坚决反对联省运动，此时，他在地方制度的设计上侧重的是县自治。他说：“地方自治者，国之础石也。础不坚，则国不固。观五年来之现象，可以知之。今后当注全力于地方自治”。52 “言地方分权而以省为单位者，仍不啻集权于一省也。故不为此项问题之研究则已，苟欲以精密之研究，则当以县为单位。……代议政体旗帜之下，吾民所享者只一种代议权耳，若底于直接民权，则有创制权，废制权，退官权。但此种民权，不宜以广漠之省境施行之，故当以县为单位，地方财政完全由地方处理之，而分任中央之政费。”53 他在1920年3月1日的《地方自治实行法》中确定：“地方自治之范围，当以一县为充分之区域。”54 在1924年4月12日的《国民政府建国大纲》中，孙中山进一步指出：“每县地方自治政府成立之后，得选国民代表一员，以组织代表会，参预中央政事。”“县为自治之单位，省立于中央与县之间，以收联络之效。”55
均权制度与联邦共和国
在孙中山逝世前的几年中，他对省制的观点远不如对县制那么清晰明确。他既说过“今欲解决中央与地方永久之纠纷，惟有使各省人民完成自治，自定省宪法，自选省长”；56 也说过“省隶属中央，县由县民组织”，57 “行分县自治，则现在省制之存废问题，为何如耶？……以吾之意，此时省制即存，当一方受中央政府之委任，以处理省内国家行政事务；一方则为各县自治之监督者，乃为得之。”58 在反复强调县为地方自治单位的同时，始终没有明确肯定省为地方自治团体。他在《国民政府建国大纲》中的提法是：“中央与省之权限采均权制度。凡事务有全国一致之性质者，划归中央，有因地制宜之性质者，划归地方；不偏于中央集权或地方分权。”
国民政府统一全国后，即把孙中山的建国大纲奉为圭臬，但是在省制问题上，党内人士对孙中山的遗训各有不同的理解。例如郑彦棻说：“国父所主张的省应该是地方自治团体。……它的事务，除了处理中央的委任行政，和有若干特殊的由省执行的自治事务外，主要的便是监督指导和统筹全省各县自治的推行。”59 张九如则说：“民国以来政局之不宁，及县自治之不能发展，显由于省权过重。依国父遗教与建国大纲言，省为虚位，县则为自治单位。依五权宪法之中央地方政制言，政权应扩大于县区，治权应充实中央，既不同于上锐下扩之塔形，亦不类于上广下狭之锥状，而实为上下咸丰硕，中部独轻便之蜂形体制。”60 1934年3月1日发表的《中华民国宪法草案初稿》规定：省为中央直接管辖之行政区域；省设省长，由省参议会就行政院所提出之候选人五人中选出一人，由国民政府任免之。1935年5月5日国民政府宣布的《中华民国宪法草案》（五五宪草）则把省制修改为：省设省政府，执行中央法令及监督地方自治；省政府设省长一人，由中央政府任免之。一方面回避对省的性质作出规定，一方面又取消了省参议会的省长决定权。由黄炎培、张君劢、周览、董必武、史良、钱端升等25人组成的国民参政会宪政期成会于1940年3月30日提出五五宪草修正草案及说明书，内称：“中央与省之关系如何，为民国以来政治上之宿题。有主缩小省区者，有主维持省区，且予以宪法上之地位者。同人之意，省之行政，以属于中央性质者为多，故赞成但规定曰：省设省政府，执行中央法令，监督地方自治。至省区域之应存应废，取决他日行政当局与国民多数，目前既有省之存在，自不能不予规定。”61
中共在1940年代中期是主张省自治乃至联邦制的。中共“七大”通过的党章总纲中明确提出，目前阶段的任务是为建立“新民主主义联邦共和国”而奋斗。1946年1月16日，中共代表团向政治协商会议提出的《和平建国纲领草案》在地方自治一章主张：“实行自下而上的普选，成立自省而下各级地方民选政府”，“省得自定省宪”。62 中共代表吴玉章在政治协商会议宪草审议委员会发言时说：“过去对省的地位和制度争论颇多，中国政治能否搞好，这是一个重大问题。我们主张省为自治单位，自下而上的普选，依据中山先生遗教省长民选，省自制省宪。”63 在中共代表及其他党派和无党派人士代表的共同努力下，会议一致通过的《和平建国纲领》规定：“积极推行地方自治，实行由下而上之普选，迅速普遍成立省、县（市）参议会，并实行县长民选。”64
国共谈判破裂后，国民党单独召开国民大会，制定并于1947年1月1日公布了《中华民国宪法》。该宪法地方制度章规定：“省得召集省民代表大会，依据省县自治通则，制定省自治法，但不得与宪法抵触。省民代表大会之组织及选举，以法律定之。”“省自治法应包含左列各款：一、省设省议会，省议会议员由省民选举之。二、省设省政府，置省长一人，省长由省民选举之。三、省与县之关系。属于省之立法权，由省议会行之。”65 但是，直到国民党在大陆的统治最后结束，也没有实行省自治和省长民选。
第四节 兴省三部曲
在20世纪末的中国，人们到处可以听到兴省的口号，诸如科技兴省、教育兴省等；在不同的省份，则可以听到兴粤、兴闽、兴鲁……的说法，例如黑龙江省就建有兴龙改革发展研究院。这与世纪初日本留学生中新广东、浙江潮之类的呼唤，似乎有某种异曲同工的意味，而与前半个世纪中的废省、缩省的舆论大相径庭。1949年以后，省的地位不断提升，大体上经历了三个阶段：1949年至1954年为第一阶段，1954年至1979年为第二阶段，1979年以后为第三阶段。
从缩省到扩省
中华人民共和国成立初期，缩省的议论听不到了，但是凭着一种历史的惯性，缩省运动的实际进程仍在延续。一方面，东北9省重新合并为5省：辽东、辽西、吉林、黑龙江、松江；另一方面，新成立了平原省，江苏划分为苏南、苏北两个行政公署区，安徽划分为皖南、皖北两个行政公署区，四川划分为川东、川南、川西、川北四个行政公署区。到1950年，全国辖29省（含台湾省）、13直辖市（含中央直辖市和大行政区直辖市）、8行署区以及内蒙古自治区、西藏地方、昌都地区，共53个省级政区，比1949年以前多2个。此时，省级政区的数量达到了历史最高点，而其地位却跌至历史最低点。省不再是最高一级政区，在53个省级政区之上设置了华北、东北、西北、华东、中南、西南6个大行政区，大行政区政府领导省级政府。根据1951年3月29日政务院公布的《关于一九五一年度财政收支系统划分的决定》，国家财政收支系统采取统一领导、分级负责的方针，在中央人民政府统一领导下，将财政分为中央、大行政区和省（市）三级管理，中央级财政称中央财政，大行政区以下财政称地方财政。在这种统收统支的体制下，财权和财力集中于中央财政，地方财政的大头又在大行政区一级，省级财政极为薄弱。66 因而陈云在起草以他和薄一波、李富春名义给中共中央的报告《一九五二年财经工作的方针和任务》时，将“建立完整的省一级财政”列为一项重要的任务。67
1952年以后，风向转变了。1952年8月7日，政务院总理周恩来在中央人民政府委员会第17次会议上的讲话中指出：“地方政府机构，还是以旧省制为好。”68 会议决定：撤销皖北、皖南行政公署，成立安徽省人民政府；撤销川东、川南、川西、川北行政公署，成立四川省人民政府。69 11月15日，中央人民政府委员会第19次会议决议：大行政区人民政府或军政委员会一律改为行政委员会，由“各该区所辖省（市）高一级的地方政权机关并为中央人民政府政务院领导地方工作的代表机关”70 改为“代表中央人民政府在各该地区进行领导与监督地方政府的机关”71；撤销平原省，辖区分别划归河南省和山东省；撤销察哈尔省，辖区分别划归河北省和山西省；苏北行署区和苏南行署区重新合并为江苏省；南京直辖市改为省辖市，划归江苏省。1953年3月12日，政务院发布《关于改变大行政区辖市及专署辖市的决定》，规定：鉴于大行政区委员会不再是一级政权，原大区直辖市一律改称中央直辖市；现将上海、武汉、广州、重庆、西安、沈阳、旅大、鞍山、抚顺、本溪10个大行政区辖市，一律改称中央直辖市（连同北京、天津两个中央直辖市，全国共12个中央直辖市）；其等级编制不变，仍由各该市所在地区之大行政区委员会代表中央人民政府进行领导和监督。72 7月18日，政务院批复东北行政委员会，同意将哈尔滨、长春两市改划为中央直辖市，由东北行政委员会代管。73 至此，全国有14个中央直辖市、29省（含台湾省）、1自治区、1地方、1地区，共46个省级政区。省的行政地位有所上升，在所谓“三虚三实”的地方行政体制中，省级人民政府被确定为“三实”即省、县、乡三级人民政府中的最高一级；大行政区则与专区、区同列为“三虚”，均作为上级政府的派出机构，而不是一级政府。
1954年6月19日，中央人民政府委员会第32次会议通过了《关于撤销大区一级行政机构和合并若干省、市的决定》。《决定》指出：“在大区一级机构撤销之后，为了便利中央对于省、市的领导，特别是为了适应国家经济建设的需要，合并一些省市，减少一些中央直接领导的行政单位，是很必要的。”74 尽管没有展开论述，这里还是表明了一个基本观点：在实行全面计划经济和统收统支的财政体制的情况下，中央对省级行政单位的管理跨度不能太大。根据《决定》，辽东、辽西两个省的建制均撤销，合并改为辽宁省；松江省建制撤销，与黑龙江省合并为黑龙江省；宁夏省建制撤销，与甘肃省合并为甘肃省；沈阳、旅大、鞍山、抚顺、本溪、哈尔滨、长春、武汉、广州、西安、重庆等11个中央直辖市均改为省辖市，分别并入辽宁、黑龙江、吉林、湖北、广东、陕西、四川省的建制；省级政区一下子减少为32个。建国初期的缩省运动此时转变为扩省运动。
发挥省的积极性
1954年9月20日第一届全国人民代表大会第一次会议通过《中华人民共和国宪法》，标志了兴省三部曲第二乐章的开始。《宪法》第五十三条规定：“中华人民共和国的行政区域划分如下：（一）全国分为省、自治区、直辖市；……”明确了省的最高地方政区的宪法地位。《宪法》第五十九条规定：“地方各级人民代表大会选举并且有权罢免本级人民委员会的组成人员。”改变了《中国人民政治协商会议共同纲领》关于“各下级人民政府均由上级人民政府加委”以及《中央人民政府组织法》关于中央人民政府委员会依据政务院的提议“任免或批准任免各大行政区和各省市人民政府主席、副主席和主要的行政人员”的规定，提升了省级政权机关的权力。
1955年3月9日，国务院批准将昌都地区并入西藏地方。3月28日，国务院命令设立西藏自治区筹备委员会（1956年4月22日筹备委员会正式成立，1965年9月9日自治区正式成立）。7月30日，第一届全国人大第二次会议决定：撤销热河省，所属区域分别划归河北省、辽宁省和内蒙古自治区；撤销西康省，所属区域划归四川省。9月13日，第一届人大第二十一次常务委员会会议决定，撤销新疆省，设立新疆维吾尔自治区。1957年7月15日，第一届全国人大第四次会议决定：设立宁夏回族自治区；撤销广西省，设立广西僮族自治区（1965年改称广西壮族自治区）。75 自1952年至1957年，先后共计撤销平原省、察哈尔省、辽东省、辽西省、松江省、宁夏省、绥远省、热河省、西康省、广西省、新疆省等11个省的建制，撤销苏北、苏南、皖北、皖南、川东、川西、川南、川北等8个行署区；恢复建立辽宁省、江苏省、安徽省、四川省等4个省；新组建了新疆维吾尔自治区、广西壮族自治区和宁夏回族自治区。截至1957年底，全国省级行政建制由1951年底的53个减为29个，减少了45.3%。
1958年2月11日，天津市划归河北省。1967年1月2日，中共中央又决定将天津市改为直辖市。76 此后二十年中，22省（含台湾省）、3直辖市（北京、上海、天津）、5自治区（内蒙古、西藏、新疆、宁夏、广西）的行政区划格局一直保持稳定。
在“大跃进”运动和“文化大革命”运动中，出现了中央政府向地方政府主要是省级政府大规模放权的两次高潮。第一次高潮后出现了退潮，第二次高潮之后虽然也有反复，所形成的基本格局却延续了下来。
1956年4月25日，毛泽东在中共中央政治局扩大会议上作了《论十大关系》的讲话，提出要注意苏联的经验教训，处理好中央与地方的关系，“中央要注意发挥省市的积极性”，“扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情”。77 5月至8月，国务院召开全国体制会议，检查了中央集权过多的现象，提出了关于改进国家行政体制的决议草案。会议得出的基本结论被吸收进周恩来1956年9月16日在中国共产党第八次全国代表大会上所作《关于发展国民经济的第二个五年计划的建议的报告》中。《报告》指出：“在划分中央和地方的行政管理职权的时候，应该实行以下的原则：（1）明确地规定各省、自治区、直辖市有一定范围的计划、财政、企业、事业、物资、人事的管理权；（2）凡关系到整个国民经济而带全局性、关键性、集中性的企业和事业，由中央管理；其他企业和事业，应该尽可能地多交给地方管理；企业和事业在下放的时候，同他们有关的计划、财务管理和人事管理一般应该随着下放；（3）企业和事业的管理，应该认真地改进和推进以中央为主、地方为辅或者以地方为主、中央为辅的双重领导的管理方法，切实加强对企业和事业的领导；（4）中央管理的主要计划和财务指标，由国务院统一下达，改变过去许多主要指标由各部门条条下达的办法；（5）某些主要计划指标和人员编制名额等，应该给地方留一定的调整幅度和机动权；（6）对于民族自治地方各项自治权利，应该作出具体实施的规定，注意帮助少数民族地区政治、经济、文化事业的发展；（7）改进体制要逐步实现，某些重大的改变，应该采取今年准备、明年试办、到第二个五年计划期间全面实施的步骤，稳步进行。”78
1957年11月14日，中央经济五人小组向全国人大常委会第84次会议送交了《关于改进工业管理体制的规定》、《关于改进商业管理体制的规定》和《关于改进财政管理体制的规定》，获原则通过。11月15日，国务院公布了上述规定，宣布自1958年开始实行。79 根据这些规定，中央政府把相当一部分工业管理、商业管理和财政管理的权力下放给省级政府。然而，随着“大跃进”运动的兴起，1957年的体制改革方案被视为是保守的方案，很快便被更激进的权力下放办法取而代之了。1958年4月11日，中共中央、国务院发布《关于工业企业下放的几项决定》，指出：国务院各主管工业部门，不论轻工业或重工业部门，以及部分非工业部门所管理的企业，除一些主要的、特殊的以及“试验田”性质的企业仍归中央继续管理外，其余企业，原则上一律下放，归地方管理；地方在保证完成中央计划的条件下，对中央在该地主管的企业，有权在生产部署和协作、材料调度、劳动力调配等方面，进行调剂和平衡。80 同月，中共中央、国务院还发布了《关于物价管理权限和有关商业管理体制的几项规定》，将地方商业的设置与人员编制权、工农业产品的收购权、冷背残伤商品的降价权、生产资料分配权、工商利润的调整权等，下放给省级政府；商业部门所属全部企业、事业和归口领导的公私合营企业，除商业部所属一级站和直属事业单位外，一律下放省、市、自治区管理。81 6月2日，中共中央作出《关于企业、事业单位和技术力量下放的决定》，规定：轻工业部门所属各企业、事业单位，除四个特殊纸厂和一个铜网厂外，全部下放；重工业所属企业、事业单位大部下放；铁道部所属工程局、管理局，实行中央和地方双重领导；邮电部除保留北京通讯枢纽以及北京通各省的长途通讯干线的管理权外，其他单位全部下放；交通部所属的公路设计施工单位，除保留必要的援外单位外，全部下放；农垦部除直属三个地方的国营农场外，其他均交地方管理；粮食、商业部门所属加工企业全部下放；下放企业、事业单位的干部完全划归地方管理。《决定》对轻工、纺织、冶金、一机、化工、煤炭、水电、石油、建工九个工业部门应当下放的企业、事业单位数，分别作出了具体规定，要求各部门在6月15日以前一律下放完毕，完成下放企业交接手续的时间只有短短的十几天。这样，中央直属企业、事业单位就从1957年的9300多个骤减到1958年的1200多个，下放了88% 。82
过去，在中央与地方的财政关系上，实行“以支定收，一年一变”的体制，即先确定地方的财政支出，然后再按支出划给一定的收入，并每年核定一次。从1958年1月起，按国务院颁布的《关于改进财政管理体制的规定》确定地方财政的的收支范围、收支项目、分成比例，确定以后基本上三年不变。根据各省的要求，到1958年4月，又决定把三年不变改为五年不变。然而，这一“以收定支，五年不变”的新体制仅仅实行了不到一年。为了适应经济管理权限大幅度下放的形势，刺激各省为建立毛泽东提出的各地完整独立的工业体系而奋斗，国务院于1958年9月颁布了《关于进一步改进财政管理体制和相应改进银行信贷管理体制的几项规定》。决定从1959年起，实行“收支下放，计划包干，地区调剂，总额分成，一年一变”的财政管理体制。在收入方面，除少数仍由中央直接管理的企业收入和不便于按地区划分的收入，如铁道、邮电、外贸、海关等收入以外，其他多种收入包括各种税收和一切企业收入，全部划给所在的省、市、自治区管理，作为地方财政收入，不再按照不同的类别，划分地方固定收入，企业分成收入和调剂分成收入。在支出方面，除中央各部门直接办理的少部分经济建设支出（包括基本建设拨款），中央级行政和文教支出、国防费、援外支出和债务支出以外，所有其它各种支出，包括地方的基本建设拨款和企业需要增加的流动资金在内，全部划给省、市、自治区，作为地方的财政支出，不再区别地方正常支出和中央专案拨款支出。这种体制把地方负责组织的全部收入和地方财政支出挂起钩来，以省、市、自治区为单位，按收支总额计算一个分成比例。83
1952年1月政务院财政经济委员会颁发的《基本建设工作暂行办法》，将各类建设项目划分为限额以上和限额以下两种具体投资额，实行基本建设计划编制、审批，自上而下颁发控制数字和编制计划草案的程序，分别按甲、乙、丙、丁四类实行审批。限额以上的项目，投资在千万元以上为甲类项目（按当时规定为大型项目），投资不足千万元的为乙类项目（按当时规定为中型项目）；限额以下的项目，投资在20万以上的为丙类项目，投资不足20万元的为丁类项目。省级政府只有权批准丁类项目，但也要报中央备案。随着投资规模的扩大和项目的增多，国家对限额控制逐步有所调整，适当放宽了地方审批权限，但直到1958年以前，中央集权的制度没有改变。1958年4月，中央发出《关于在发展中央工业和发展地方工业同时并举的方针下有关协作和平衡的几项规定》，决定兴办限额以上的建设项目，除了提出简要的计划任务书报送中央批准外，其它设计和预算文件一律由省、市、自治区批准，某些与中央企业没有协作关系、产品不需全国平衡的限额以上的建设项目，其计划任务书也可先经省、市、自治区批准，再报中央有关部门备案。这样，就把相当大的一部分大中型项目的批准权下放给了省级政府，限额以下项目则完全由地方自行决定。1958年7月，中央又提出对地方基本建设投资实行包干制度，即在包干范围内由地方自行决定、自我增殖，除由中央下拨一部分资金外，地方只要有钱，就可以兴建项目。84
此外，当时还下放了劳动、教育等管理权。即在劳动管理方面，规定各地招工计划经省（市）确定之后，即可执行，不必经中央批准；在教育管理方面，决定把原部属的60所高等院校和143所中等学校下放地方管理，同时把建立高等学校的审批权下放给省、市、自治区，并要求各地大办教育事业。85
由于“大跃进”运动的彻底失败，不得不对国民经济进行调整。1960年9月，中共中央政治局决定重建6个中央局，1961年1月，中共中央作出了《关于调整管理体制的若干暂行规定》。《规定》指出：最近两三年内，经济管理的权力应该更多地集中到中央和中央局；地区计划应当在中央的统一领导下，以大区为单位，由中央局进行统一安排。1958年以来下放给地方的各项经济管理权限，基本上都重新收归中央与中央局。
国民经济状况好转后，毛泽东再次提出向地方下放权力的问题。他在1966年3月的一次讲话中说，中央还是虚君共和好。中央只管虚，只管政策方针，不管实，或少管点实。中央部门收上的厂收多了，凡是收的都叫他们出中央，到地方上去，连人带马都去。86 1969年，毛泽东亲自指示把鞍山钢铁公司下放辽宁省。87 1970年12月，毛泽东与美国记者斯诺谈话时说：“就是这两个积极性，中央一个积极性，地方一个积极性！讲了十几年了，就是不听，有什么办法？现在听了。”“统统抓在我手里不行啊，我管不了那么多啊！要学你们美国的办法，分到五十个州去”。88
根据毛泽东的指示，在“文化大革命”期间又一次大规模地下放中央直属企业、事业单位。1969年2月27日，全国计划座谈会印发了《中央各部关于企业管理体制下放的初步设想》，冶金、煤炭、石油等19个部委对所属企业、事业单位和学校的管理体制提出了初步改革意见，主旨是企业下放。89 1970年3月5日，国务院拟定《关于国务院工业交通各部直属企业下放地方管理的通知（草案）》。《通知（草案）》要求国务院工业交通各部在1970年把直属企业、事业单位绝大部分下放给地方管理；少数由中央部和地方双重领导，以地方为主；极少数的大型或骨干企业，由中央部和地方双重领导，以中央部为主。正在施工的各直属基本建设项目按同样精神分别下放地方管理。下放工作要求年内进行完毕。同日，中共中央决定：大庆油田、长春汽车制造厂、开滦煤矿、吉林化学工业公司等2600多个中央直属企事业单位下放地方管理。据国家计委生产组9月25日《工作情况》介绍，截止9月，中央工交9个部门直属的3082个企业、事业单位，已下放2237个，占总数的73% ；其中完全下放给地方的有1412个，双重领导以地方为主的814个，双重领导以中央为主的11个。8月25日至10月5日，商业部召开全国商业工作会议，决定商业部直属机构于1970年内全部下放地方管理，一级批发站下放到省、市、自治区。90 经过1970年的下放，中央各民用部门的直属企业、事业单位由1965年的10533个下降到500多个。91 除铁道部、水电部保留较多企业外，其他部门所留企业甚少，一机部连一个直属企业也没有了。92 民用工业企业下放告一段落后，随之而来的是国防工业企业下放。1973年8月20日，国务院、中央军委发出《关于小三线军工厂归地方领导的若干问题的通知》，规定小三线军工厂全部归省、市、自治区领导。1974年5月1日，国务院、中央军委又发出《关于调整国防工业管理体制的决定》，将第三、四、五、六机械工业部的直属企业，有计划、有步骤地下放给省、市、自治区，实行地方和部双重领导，以地方为主。93
与中央直属企业、事业下放相伴随的是中央财税、计划等经济管理权限的下放。1969年2月27日，全国计划座谈会印发的《关于改革财政管理体制的初步意见（草案）》指出：根据财政管理体制下放的情况，今后中央和地方财政收支范围的划分，必须相应地加以调整。在财政收入方面，除中央直接管理的企业收入、银行收入、关税收入仍列中央财政外，其余各项收入，包括地方企业收入、工商税收入、盐税收入、农业税收入和其他收入、一律列地方财政。在财政支出方面，除了国防战备费、对外援助支出，国家物资储备支出以及中央直接管理的基建投资、流动资金、行政事业等支出仍列中央财政外，其余各项支出，包括地方基建投资、流动资金、新产品试制费、支援农业资金、以及文教、卫生事业费和行政费等，一律列地方财政。地方的收入和支出，中央只下达一个总额，具体项目由地方根据中央的方针政策和本地区实际情况自行安排。在中央规定的财政管理体制范围内，地方有权规定本地区的财政管理体制。国家的税收制度（包括税种、税法）由中央规定，在这个范围内，地方有权规定各项税收的具体征收办法。1970年4月13日 ，国务院批准财政部军管会《关于下放工商税收管理权的报告》。决定扩大地方减税、免税的批准权。国营企业、手工业生产合作社因生产、经营、价格发生较大变化和国营企业试制新产品，使整个企业发生亏损，按照国家规定纳税确有困难，经省、自治区、直辖市革委会批准，可以给予减税、免税照顾，不再报财政部审批。对农村人民公社征税的管理权及城市房地产税、屠宰税、车船使用牌照税、牲畜交易税和集市交易税的管理权等，均下放到省、自治区、直辖市。7月25日至8月20日，财政部召开全国财政银行工作座谈会，对于财政银行工作提出以下改革措施：一、下放财政、信贷管理权限，从1971年起，实行财政收支包干、基建投资包干和农村信贷包干“三大包干”，一年一定。二、将企业上缴财政的折旧基金全部下放给地方，用于技术改造和综合利用，在当年折旧基金尚未到期提取之前，企业临时周转需要的资金，银行可以贷款。三、积极支持地方“五小”工业的发展，今后五年内拟安排80亿元专项资金，由省、市、自治区统一掌握，重点使用。94 1971年3月1日，财政部发出《关于实行财政收支包干的通知》，决定自当年起，实行“定收定支，收支包干，保证上缴（或差额补贴），结余留用，一年一定”的财政体制。“收支包干“的具体办法是：地方预算收支指标，由省、市、自治区提出建议数，经中央综合平衡，核定下达。中央核定的省、市、自治区预算收支指标，收入大于支出的，包干上交中央财政；支大于收的，由中央财政按差额包干给予补贴。在执行中，收入超收和支出结余，都归地方支配使用。如果发生短收或超支由地方自求平衡。95
“文化大革命”期间下放的企业、事业单位，“文化大革命”结束后又收归中央了一部分，但大部分都留在了地方。1971年开始实行的“收支包干”财政体制，以后几年陆续有所修改，但其基本格局则延续了下来。1971年“九一三”事变后，毛泽东逐步收束了大军区对省、市、自治区实行一元化领导的权力。这样，到1970年代中期，大行政区、协作区、中央局、大军区之类的省级以上权力机构从此不复存在，省的地位升至历史上的最高点。
从行政性分权到政治性分权
邓小平再次复出执掌政权后，对毛泽东在“文化大革命”时期的理论、路线、方针、政策进行了大幅度的修正，却继承了毛泽东向地方下放权力的一贯思想。1978年12月13日，邓小平在中共十一届三中全会前的中央工作会议闭幕会上的讲话《解放思想，实事求是，团结一致向前看》中指出：“现在我国的经济管理体制权力过于集中，应该有计划地大胆下放，否则不利于充分发挥国家、地方、企业和劳动者个人四个方面的积极性，也不利于实行现代化的经济管理和提高劳动生产率。应该让地方和企业、生产队有更多的经营管理的自主权。”96 1986年9月至11月，邓小平在关于政治体制改革问题的多次讲话中又重申，“权力要下放，解决中央和地方的关系”。97 依据邓小平的思想，中共十三大政治报告将“进一步下放权力”列为政治体制改革的一项任务，并指出：“凡是适宜于下面办的事情，都应由下面决定和执行，这是一个总的原则。”98 因而，在实行改革开放政策的十几年中，省级政府的权力不断扩充，省的地位不断上升，远远超过了“大跃进”时期和“文化大革命”时期。
1979年7月1日，可以被视为是兴省第三阶段开始的一天。根据中共中央、国务院通知，自即日起，恢复内蒙古自治区1969年7月前的原行政区划。99 1969年7月5日，为了战备需要，内蒙古自治区东北、西北部的3盟、4市、6县、26旗被分别划归辽宁、吉林、黑龙江、甘肃、宁夏5省。至此，内蒙古自治区的行政区域恢复到1950年代撤并绥远、热河等省后的范围。同一天，第五届全国人民代表大会第二次会议通过了《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，规定县级以上地方各级人民代表大会设立常务委员会，并规定省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会“根据行政区域的具体情况和实际需要，在和国家宪法、法律、政策、法令不抵触的前提下，可以制定和颁布地方性法规，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。”这样，省级政权机关首次获得了地方立法权。以后，1982年制定的新宪法确认了上述的地方立法制度。
依据法律条文，制定地方性法规应以“和国家宪法、法律、政策、法令不抵触”为前提，而在政治现实中，地方性法规却被赋予了冲破现行法律政策体系对改革开放的障碍的功能。邓小平一再说：“有的法规地方可以先试搞，然后经过总结提高，制定全国通行的法律。”“在全国的统一方案没有拿出来以前，可以先从局部做起，从一个地区、一个行业做起，逐步推开。中央各部门要允许和鼓励它们进行这种试验。”100 后来，他在1992年南巡时回顾农村改革时说：“开始的时候只有三分之一的省干起来，第二年超过三分之二，第三年才差不多全部跟上，这是就全国范围讲的。开始搞并不踊跃呀，好多人在看。我们的政策就是允许看。……我们推行三中全会以来的路线、方针、政策，不搞强迫，不搞运动，愿意干就干，干多少是多少，这样慢慢就跟上来了。”101 当中央政府在改革问题上内部不统一，动力不足，经验缺乏时，便把推进改革的主动权交给了地方，这种情况与清末新政极为相似。一旦省级政府的政策选择对于本省的发展具有决定性的作用，地方分权就不再局限于行政性分权的范畴，而进入了政治性分权的领域。
改革开放以来省级政府官员在全国政治格局中实力的提升，从中共十二大以后历届中央政治局的组成中可以清楚地看出。十二届政治局委员中没有一名地方的代表，十三届政治局委员中有四名地方代表：京、津、沪与四川省，十四届政治局委员中有五名地方代表：京、津、沪与广东、山东两省，十五届政治局有五名地方代表：京、沪与广东、山东、河南三省。近十几年来，省级政府官员与中央政府官员相比较，前者在政治上更具自信心和创造力，更敢做敢为，并总结出了一套“上有政策，下有对策”的经验政治学。省级政府实际权力不断扩大，随之而来的便是机构编制的迅速膨胀。根据民国初年中央政府颁布的《各省行政公署办事章程》，省行政公署只设总务处与内务、财政、教育、实业四个司，全署编制不得超过60人。也有的省行政公署因财政支绌而不设足四个司，而将其职务酌予归并。102 到1990年，省级政府的工作机构平均为69个，人员编制多达几千人，有的省甚至接近一万人。与1983年中央规定的机构编制相比，每省平均增加厅局级工作机构23个，超编机关工作人员1500人，机关行政经费支出总额增长一倍多。103
从1980年起，开始实行各种“分灶吃饭”的财政体制。以往的财政体制改革，都是在“条条”为主的方式下实施的，在中央财政向地方财政放权的同时，中央其他部门仍然归口对地方财力的分配和使用进行各种直接干预，地方财政仍然没有真正的自主权。实行“分灶吃饭”后，地方财力的分配由“条条”为主改为“块块”为主，中央各部门不再按“条条”安排支出，下达指标。这时，省级财政才名副其实地成为一级财政实体，拥有了统筹安排、调剂使用自身财力的权力。1985年和1988年又对财政体制进行了两次重大调整，但国家财力从中央“大灶”向地方“小灶”分流的趋势没有改变。中央财政收入占全国财政总收入的比重从1978年以前的60%多下降到1993年的33.3%。省级政府变得财大气粗起来，逐步承担了许多原来一直由中央政府经办的事项，例如铁路、港口等重大基本设施的建设。进入1990年代以后，又逐步实行了粮食地区平衡和省长负责制，500亿公斤国家定购粮的使用权由中央政府转归省级政府，一省居民的“米袋子”由省长全权负责，保证该省粮食的正常供应和价格稳定。104
然而，在兴省浪潮不断高涨的同时，也出现了相反的势头。1980年代后期，“缩省”呼声再次兴起。许多行政学、地理学的专家学者以及民政部的一些官员，纷纷撰文论述缩小省区的必要性与可行性。105 1988年4月海南省的设立及1997年3月重庆直辖市的设立，则是将“缩省”理论付诸实践的产物。分税制的实施，扭转了中央财政比重不断下降的趋势，1994年中央财政收入占全国财政总收入的份额上升到55.7%，比实行分税制前的1993年提高了22.4个百分点，省级财政对中央财政的依赖程度随之提高。近年来地级市（自治州、地区、盟）一级经济、政治实力的加强，则从另一个方面向省的未来地位提出了最严峻的挑战。第五节 未来省制的三种选择
从1950年代初到1980年代中，尽管中国的省制在实际上几经变化，在理论文献中却很少反映。因为在这一时期，专家学者在政治体制问题上没有发言的资格，对于执政党领导人有关的内部讲话亦无从知晓。1980年代重建政治学科后，省制问题再次成为人们议论、讨论乃至争论的话题。时至今日，学界在这一问题上大致有三种主要的观点，我们分别将其概括为“兴省论”、“缩省论”和“虚省论”。
兴省论
兴省论的支持者多为经济学家。他们对改革开放以来中央政府向省级政府大幅度放权持基本肯定的态度。他们认为，改革中的放权导致了“发展性地方主义”的兴起，即地方政府以地方利益为导向推动地方的经济发展，结果从整体上加强了中国的综合国力。鉴于地方政府比中央政府更好地扮演了“发展型政府”的角色，因此应当支持地方政府由过去单纯作为中央政府的工具向相对独立的自治实体转变。规范性分权是今后中国发展和改革战略的现实选择。106 在收入《中国经济论坛》1990年学术论文集的一篇论文中，张欣提出了“区域经济自治”的概念。他认为，要打破经济改革僵局，必要的第一步是允许和发展区域经济自治，即自治区域内人民对经济制度具有完全自由选择权。各自治区域可以发行货币，确定自己的改革战略，自主对外贸易，有权决定与其他区域的联合或分离。简而言之，从经济上来说，各区域是一独立的经济“国家”。中央政府则将演变为主要职能为协调的机构。当整个中国划分成几十个自治区域后，至少有一个开明成功的经济体制出现的概率要比现在大一统局面状况下要大得多。一般说来，最可行的是由目前的省份行政地域发展而形成自治区域，再由各省自行选择联合或进一步划分。107 张欣反对中国的出路在于建立一个“强有力的民主政府”的提法，他以为在中国目前的社会经济文化条件下，要想又大一统又集中又有力又民主，只是一厢情愿。规模本身就是制约经济发展的一个因素，国家规模越大，边际（行政）管理成本的上升将大大超过统一市场的规模效益所能够带来的利益。108 一些海外华人学者明确指出，应当从现在非制度化的“行为性联邦”向联邦制或邦联制演变，并以省级行政建制作为未来联邦的主体。
缩省论
缩省论的支持者多为行政学家和地理学家。他们基本上继承了1949年以前中国学界在省制问题上的主流意见。划小省区的主要目的是为了在此基础上撤销地区，从而减少一级行政层次。胡焕庸在1940年代就指出：“吾国政区，必须维持省县两级制，中央与省之间，不可再有总督与巡阅使一类职务，省与地之间，亦不可再有行政督察区以及道、府、州、厅一类制度，其理由十分简单，即行政层次，不宜过多是也。”“省区之数，当在一百以内，最好在六十与八十之间，吾国现行之行政督察区，十六省计有一百四十五，民初道区，全国计有九十六，俱不足以作缩小省区之标准。”他主张将内地18省划分为48省，加入边省，全国共66省。1980年代末期，他在此基础上又一次提出新的省区调整设想。109 刘君德等指出：1991年底，我国1个省级单位平均领导11.3个地级单位，1个地级单位仅领导8.4个县级单位，管理跨度小，导致层次重叠，人浮于事，应当吸取国外行政管理经验，从小跨度、多层次的直式结构改变为大跨度、少层次的横式结构。110 郭荣星认为，可通过计算中心城市的合理辐射半径，来确定行政区的最佳范围，他提议的新建省主要集中在现有省区边界地区。周振鹤则提出，划小省区组建新省的基本原则应当是以现有的省区为基础，将其一分为二或三，不宜以几省的接壤地带重划一个新省，因为这样做缺乏历史地理基础，不易成功。111 民政部行政区划工作的主管官员浦善新主张将现有的省、自治区、直辖市相对均衡地调整为50—60个省级政区，每个省级政区管辖45个左右的市县。重划省区尽可能以原有省区为基础，对规模比较合适的省、自治区，可根据自然地形进行小调整。先在辽宁、吉林、四川、宁夏、江苏、浙江、山东、广东等地进行试点，成熟一个，搞一个，用50年到100年的时间完成“缩省撤地”的改革设想。112
虚省论
虚省论是笔者最近提出的观点。113 这种观点与民初的“虚三级制”有某些类似之处。
虚省论吸取了兴省论规范性分权与区域自治的思想，但是认为目前的省份并不是区域自治的最佳选择。中国有8个省的人口超过英国或者法国，在这么大的范围内实行自治，边际（行政）管理成本还是会过于高昂。中国的地级建制，一般面积约2万平方公里，人口有几百万，比省更适于作为地方自治区域。如果不是着眼于解决台港澳问题，单纯就省制问题来说，实行联邦制或邦联制是完全没有必要的，在日本或法国这样的单一制国家，同样可以实行地方自治。当欧元即将取代欧洲各国货币时，设想让中国各省发行自己的独立货币，只能视为一种黑色幽默。诸如美国、德国这样的联邦制国家，其联邦主体──州在历史上先于联邦而存在，联邦制本身即是对联邦主体这一既成事实的某种承认。在中国这样一个具有长期大一统传统的国家，省不可能根据某种设想就凭空变成联邦主体，1920年代的联省自治曾获得学者名流和地方军阀的广泛支持，最终还是由于在一般中国人心目中缺乏合法性而告流产。 虚省论吸取了缩省论减少行政层次的思想，但是认为应当在保持现有行政区划基本稳定的前提下逐步虚省实地，而不是在缩省的基础上虚化乃至撤销地级行政建制。缩省论需要彻底打乱现有的省、地两级行政区划，其难度之大不言而喻，所以浦善新说，要用50年到100年才能完成这一改革。虚省论则只对地级行政区划进行一些小的调整，现有省区基本不受触动，在省级行政机关大幅度精简的同时，其文书档案继续保持完整，统计资料也没有断档之虞，只要在政治上作出决断，少则5年多则10年即可大功告成。
笔者认为：下个世纪的中国地方政府体系应实行地方自治，首先应把现有的各级地方建制划分为地方自治体与非自治的地方行政体，以直辖市和地级建制改组而成的都、府、州为上级地方自治体，以按新标准设立的市和镇、乡、坊（即现在大城市中的街道）为下级地方自治体，省、县暂时保留为非自治的地方行政体。地方自治体都、府、州与社区自治体市、镇、乡、坊，均应确定为法人，在法律上享有独立的人格，拥有可自行支配的法人财产，并依法行使各项自治权。两级自治体均应制定自治章程，自治机构和行政首长均应由居民直接选举产生，自治机构均应享有地方立法权。两级自治体均应有独立的财政来源。
实行地方自治后，省的作用将逐步削弱。未来的省不是自治团体，不是法人，而具有中央派出机构和地方自治体联合体的双重地位。省设省长和省参议会，省长由中央委任，代表中央政府监督该省的各级地方自治，并执行中央政府交办的各项任务；省参议会由都、府、州自治机构委派的成员组成，决定地方自治体委托省长及其领导的行政机关办理的事项。省没有独立的财政来源，其收入由中央拨款和地方自治体拨款两部分组成，并分别支出于中央交办及地方自治体联合委办的事项。由于大部分行政管理职能移交给地方自治体，并且原省属国有企业的产权也分配给地方自治体，省级行政机关的机构与编制可以大幅度精简。在地方自治体的实力与能力不断强化后，可以考虑减少中央派出机构的数量，将其驻地从现在的省会收缩到将来的都。可以在北京、天津、上海、重庆之外增设沈阳、武汉、广州、西安4个都，除北京为首都外，其他的都均为大区首府。大区设中央委任的行政首长和代表地方利益的参议会。省只设参议会，省长为名誉职，由参议会选举产生。省的性质变为单纯的地方自治体联合体后，行政机关还可以进一步简化，其公务员列入地方公务员系列，由地方自治体派出。实行地方自治后，县的情况与省类似，将同时具有地方自治体派出机构和社区自治体联合体双重地位。在现在已经撤县设市的地方，未来的地方自治体可以考虑委任自治市的市长兼任县长，市政府同时担负县政府的职能。但是，兼任县长的市长必须把都府州委任事项、市镇乡委托事项与自治市本身的事务划分清楚，县长与市长的职能不能混淆。县财政与市财政，二者更不能混淆。等到城市化发展了，县域内设立了一个以上的市，乡基本上都变成了镇，那时地方自治体可以考虑撤销县级派出机构，由都、府、州直接领导市、镇，县只作为社区自治体联合体，可以不设常设机关。
省制和县制是中国几千年农业社会的产物，已经不能适应世界工业化、信息化、城市化潮流的需要。21世纪的中国人口结构，将实现从农村人口为主向城市人口为主的大转变，有几亿人口将从农村迁入城市，需要建设几百个大中城市、几千个小城市才能容纳得下。适应这一历史发展趋势，中国“两实一虚”或“三实”的省—地（地级市）—县制应尽早转变为“两虚一实”的省—州—县制。每一个州都要依托或建设一个大中城市，作为本州社会经济发展的增长极，并与州域内的十几个到几十个人口五万以上的小城市和更多的镇形成一个城镇网络，最终发展为城乡一体化地区。由于全国有300个以上的州，在相当长的时期内，仍然需要省作为中央代表机构监督地方自治，同时，省作为一种人们普遍认同的具有几百年历史的人文环境地域共同体，将继续发挥自己的独特作用。
