區域治理邁出第一步
中國時報 / 紀俊臣 2010/01/21
輿論對於立法院通過地制法修正案，似祇聚焦在鄉（鎮、市）長轉任區長、鄉（鎮、市）民代表改聘區政諮詢委員二項；尤其在區諮委改為無給職後，更只在是否剝奪直轄市長「人事任免權」之有無違憲問題上。姑且不論藍綠對決時各自的政治策略，這次立法院通過的地制法修正條文，確有重大變革，對地方政治與發展有深刻影響，值得進一步釐清。
一、直轄市所屬皆機關化已打破。未來的直轄市，除設立所屬一級機關外，並且市政府設有一級之內部單位，這是直轄市政府組織系統的重大變革，更是直轄市與縣（市）組織一體化之伊始，當有裨於行政區畫的推動。
二、跨域治理跨出一大步。台灣的行政區畫六十年來不動如山，此與都會發展、國土規畫皆有殊多不合之處；尤其發展「區域主義」，更有其行不得的重重障礙；此次修法，已將跨域治理的模式和其基本架構有了更為周延的規制，此不但可供依循，以發展近程的跨域合作；更可為長遠的區域治理建構橋頭堡。
三、民代名額上限更為嚴謹。雖說直轄市議員名額略有增加，但對平地及山地原住民的分別規定，不但尊重少數民族，更顯示族群政治參與合憲性，已落實到都會政治體系中。其次，對縣（市）議員，鄉（鎮、市）民代表之名額上限，皆有更為嚴謹之規制，更能符合政治參與之代表性原則。
四、施行中央與地方選舉隔年舉辦，節省不少公帑。多年來對台灣之年年選舉，雖說各界迭有批評，甚至詬病，但執政者有鑒於民國六十六年「五合一」選舉執政黨之慘敗經驗，致遲遲不敢實施。此次修法已明定地方公職人員任期一律延至一○三年十二月二十五日；質言之，下次地方選舉將在一○三年十二月辦理，中間除今年里長、鄉（鎮、市）民代表選舉及可能補選外，不再辦理。此類地方選舉次數的大量減少，不但減少公帑，而且社會因選舉所付出的社會成本，亦會大量減輕。
五、縣（市）合併改制直轄市的程序瑕疵排除。雖說去年四月三日，立法院通過修正地制法，賦予縣（市）合併改制直轄市在「行政區畫」上的法源，但因應改制所必要的配套措施，卻有不少遺漏之處。諸如：縣（市）合併改制直轄市，第一年的七天預算雖可挪用，但第二年的整年預算，卻無法在短短七天之內編列和審議完成。內政部已注意及此，在地制法中明定下年度之編製作業；新直轄市選舉區之畫分是既政治敏感又不易達成共識的議題，地制法規定由原選舉區選舉，是化繁為簡的作為。
再說，原縣之鄉（鎮、市）長和代表任期，法固有明定，但不顧北高二市改制慣例，以及基層參與改制之必要，則是作業上的瑕疵；現在經由修法修補。至說有無違憲之虞？從信賴保護、保障政治參與、維護社會穩定及行政慣例之過渡階段，而由憲政主義言之，實在看不出有什麼違憲之處。
值得再加贅言者，即是諸如縣（市）合併改制直轄市，因每隔數十年，甚至要長達三十年以上才會有改制的案例，時空背景，需要顧及的政治生態，可能已非早先的法制所能考慮周延。這類地方政府改造，是否可在法制上採「空白條款」的授權立法？比如：「縣（市）合併改制直轄市相關作業，除法律另有規定外，由行政院定之」，或許是一個值得思考的立法方式。
總之，這次的地制法修法過程，朝野固有許多不同解讀，但如何避免立法之無謂政治衝突，落實地方制度修正後的理想，才是當前最重要的事。
（作者為台北大學公共行政暨政策學系兼任教授，中國地方自治學會祕書長）
