2010年07月30日11:13 来源：读者报·影响力周刊
18年前，东营市人大作出“因不具备条件维持现状”的决议，致使“插花地”经营权属不清，数个村庄一直纠纷不断。如今，类似“插花地”问题在武汉、深圳、杭州等城市均已解决，而厘清东营市“插花地”权属问题却仍无时间表
东营“插花地”的摩擦与阵痛
□ 本报特约撰稿 崔世 海发自山东东营
浅绿色的玉米，有的刚过膝，有的则已齐腰高。玉米地里，间或能看到一些干枯的棉花柴。
7月6日下午，周新场望着这些玉米，没有欣喜，反而一脸焦虑，因为这些玉米虽然长在他们开发的地里，却不是他们种的。
“我们种的棉花柴还没拔，他们就强行种上了玉米。”他口中的“他们”是指东港村，原隶属于山东东营市河口区仙河镇，去年已划归东营港开发区。而周新场则是垦利县周家村人。他们所耕种的这片土地原是荒地，是黄河入海泥沙淤积，退海而成。他们自1975年来此开发耕种荒地，聚居于周家屋子，开发土地规模近3000亩，至今已有长达35年的历史。
这片土地属于“插花地”，是垦利人在河口区内开发耕种的。由于历史原因，东营市河口区的行政辖区内有垦利县、利津县的“插花地”，两县共计近90万亩，土地权属非常混乱，土地争议时有发生。
今年5月，东港村村民在周家屋子开发耕种的土地上种植近200亩玉米。由于周家屋子人口少，势单力薄，未能阻止东港村人的行为。期间，双方还发生肢体冲突，周家屋子数名妇女被打。
“这是强行耕种，就是看我们人少好欺负！从2004年开始，我们所开发耕种的土地就一直在减少，东港村在一点点地吞噬我们耕种的土地。不仅是我们村，附近义和屋子、四十三户等几个垦利的村庄都有土地被抢占。”周新场话语中透着无奈。
7月12日，就“插花地”纠纷不断的问题，东营市国土局地籍科科长仇保坤接受记者采访时表示，这是一个历史遗留问题，处理起来比较复杂。市政府、国土部门也正努力协调解决，力争在尊重各方合理利益诉求的前提下，妥善解决纠纷，避免激化矛盾。
新“农夫与蛇”
据当地村民讲述，在这片荒地的早期开发史上，并没有东港村人的身影。东港村是上世纪90年代初迁到此处的。
“当时他们只有四五户人家，刚迁来时就住在我们开发的土地上。当时就有人提醒我们说：别留他们，最好撵走。不然，他们会吃掉你们！但我们看他们可怜，就让他们留下来了。但没成想，他们成了河口区的一个行政村，后来就真的一步步地开始吞噬我们。”周新场的父亲周启祥一说起当年那个决定就追悔莫及，“当初要是把别人的劝说听进去就好了，也就没有今天的麻烦。我们都成了把冻僵的蛇揣进怀里的那个农夫了1
河口区政府1993年为东港村划定使用国有土地的村址四至，1996年又下发14号文件，扩大东港村村址用地界线。原文表述为：原村址的四至向外各延伸1公里，计6平方公里，连同其村庄规划面积共7.5平方公里（包括油田原划拨使用的部分土地和1985年以前外单位耕种的少量插花地）。
后来，1996年这份文件成了东港村与周家屋子、义和屋子、四十三户等垦利村庄产生摩擦、冲突、争执的焦点。因为扩大后的村址包括了以上几个村所开发的部分土地，即文件括号中“1985年以前外单位耕种的少量插花地”。
“虽然河口区政府1996年就将东港村村址扩大到7.5平方公里。但当时他们人少，也占不了那么多地，那以后的8年时间我们之间也没有争议。当时我们也不知道有这个文件，继续种我们的地。到了2004年，他们才开始跟我们抢地，因为他们村陆续又聚集好多人，人口在增加。”
2004年，两村村民因争夺土地，多次发生群众斗殴。其中帮助调解两村关系的下镇村村民丁长明，被打断左腿和右手4个手指。
当年，东营市政府曾经协调处理过双方争议。东营市国土局地籍科科长仇保坤告诉记者：“2004年4月9日，市政府曾有过一个意见，明确划定各村土地使用范围。意见中划给周家屋子使用的土地为345.6亩。”
周新场说：“当时是有这样一个意见，但我们没同意，事情就此搁下了。”
自2004年至今，双方一直摩擦不断，冲突不断。今年5月，双方矛盾再次升级，东港村不仅在周家屋子开发的土地上耕种了200亩玉米，还用挖土机挖断了周家屋子用以阻挡海潮的隔离坝，取土卖土方，严重破坏了土地资源。双方因此再次发生斗殴，势单力薄的周家屋子有数名妇女被殴打。
7月6日，记者在争议土地现场看到，两辆挖土机仍在挖土，几辆运土车穿梭往来拉运土方。周家屋子村民反映，他们将土卖给了东营港开发区。
一份文件两种解读
东港村与周家屋子、义和屋子、四十三户等村关于土地使用争议的症结，缘起于1996年河口区政府的14号文件。
东港村争抢土地的依据就是这份文件。
“东港村抢种我们开发的土地凭的就是14号文件。他们说政府把地划给他们使用了。2004年发生冲突的时候我们听说有这么个文件，但没见到。今年我们托人复印了一份，看到文件中‘包括1985年以前外单位耕种的少量插花地’这句时，我们的心都凉了。河口区政府凭什么将我们正在耕种的土地划给东港村，而且文件是1996年出的，不仅没有与垦利县政府通气，也没征求我们的意见。在我们不知情的情况下，地就划给东港村使用了。”周家屋子村民周新忠认为，河口区这个文件是单方划定的，既不符合实际也不合理。
他说，早在1985年东营市就发过一个号召开发荒滩、荒地、荒水的144号文件，文件中规定了“谁开发、谁经营、谁受益”的原则。
“按照这个原则，我们所开发土地的经营权、受益权就是我们的。河口区政府单方划定东港村村址的文件不符合144号文件的精神，侵犯了我们的经营受益权。”
就这一文件，7月7日，记者到河口区国土局采访了负责调处两村争议的副局长伍中民。对文件中“包括油田原划拨使用的部分土地和1985年以前外单位耕种的少量插花地”的表述，伍局长解释说，这里的“包括”并不是划归东港村使用，而是油田划拨使用的还归油田使用，1985年前开发的“插花地”还归开发者耕种。他认为是村民理解反了。
伍局长的这一解释，让周家屋子村民很迷惘。
“东港村村民可不是这样理解的，他们说地就是划给他们了。现在他们还理直气壮地耕种我们仍在种的地。既然我们开发的地还是归我们种，那希望政府尽快出面协调解决这件事。”周新场说，“现在是东港村强行种了我们开发的地，还打了我们的人，问题一天不解决，进一步发生冲突就不可避免。”
人大决议维持现状
因“插花地”问题发生纠纷与冲突的，不只周家屋子与东港村，垦利的义和屋子和四十三户两村也和东港村因争土地发生过打架斗殴事件。
义和村支书陈光群说：“东港村的人凭划村址的文件，也想占我们开发的地，两村间也打过架。我们村人多，他们打不过，就不敢过来占地了。”
陈光群说根据市政府1985年144号文件“谁开发、谁经营、谁受益”的精神，“我们是占理的，应该按照市里的文件来，河口区的文件比不上市政府的文件。”
实际上，关于理顺“插花地”，在东营市两会上曾有人大代表提出过议案。1992年东营市二届人大五次会议期间，河口代表团张俊林等10名代表提出《关于理顺插花地和河口区辖区内村庄移交问题》的议案，要求修改东政发［1985］144号文件。
当年11月20日，东营市二届人大第32次会议针对此议案作出决议：“为了保证这一地区有一安定的社会环境，本着尊重历史，承认现实，比赛开发，不去争边界的原则，在目前尚不具备条件的前提下维持现状，把工作重点放在加强群众团结，发展生产，推动这一地区经济更快发展上来。”
东营市人大法制委员会认为：“插花地情况复杂，涉及面广……不宜采取移交划归手段解决，处理不好会引起更大的矛盾。”
而决议作出之后4年，河口区政府就出了为东港村划定国有土地使用界线的河政发［1996］14号文件，文件中涉及“插花地”。
按照伍中民副局长的解释，虽然文件划的东港村村址四至范围包括了垦利人开发的“插花地”，但仍归垦利人耕种。但由于理解上的偏差，东港村村民认为是将土地划归他们使用，并以此占用、耕种周家屋子所开发的土地。
周新场认为，东港村强行耕种200亩玉米，造成了划归的事实，与人大决议中“不宜采取移交划归手段解决”是相违背的。
调整仍遥遥无期
7月8日，记者就“插花地”纠纷问题致电东营市国土局副局长刘国庆。刘国庆表示，“插花地”问题比较复杂，国土局正在积极协调解决，需要时间去厘清。
据了解，今年6月3日，东营市、垦利县、河口区、东营港开发区土地部门曾到争议土地去插界桩，以明确各村边界，明晰权属。据当时去现场的仇保坤介绍，插桩所依据的是东政发［1985］144号文件和2004年4月9日的市政府意见。
当时，周家屋子村民极力反对。周新场说：“插桩时，给周家屋子耕种的只有345.6亩土地。我们觉得不合理，且不说我们早期开发的荒地曾达到近3000亩，就是今年我们正在耕种的也超过400亩。界定给我们的面积严重缩水了，这不符合实际。”
插桩因周家屋子村民的反对而作罢。7月12日，仇保坤科长表示，市政府、土地部门正在调查研究，目前还没有进一步的措施。
实际上，“插花地”并不是东营市独有，国内其他地方也有类似问题。武汉、深圳、杭州等地也都有“插花地”，不过这些地方的“插花地”问题都已经得到妥善解决。
武汉市“插花地”问题以武昌、青山、洪山三个城区最为突出。长期以来，由于管辖责任不明，“插花地”内建设落后、管理薄弱，违法建设屡禁不止，“脏乱差”等问题突出，社会治安、城市形象、投资环境等受到严重影响。
武汉市委、市政府为此成立解决“插花地”问题调研工作专班，制定实施方案，于2009年5月正式启动。经过认真细致工作，妥善化解矛盾，“插花地”的管理和服务实现了主动衔接、有序交接、无缝对接，武昌、青山和洪山，结束了几十年无完整法定行政区域界线的历史。
深圳因二线关管理线、填海造陆等原因，在6个区之间形成的“插花地”共有23块之多，行政区划不明，成为城市管理中的“盲点”和“死角”。生活在其间的居民感觉就像没娘疼的孩子。2003年深圳开始整治“插花地”，当年年底全部整治交接完毕。
对“插花地”问题，东营市人大1992年作出决议：“在目前尚不具备条件的前提下维持现状。”那么，如今18年过去了，是否已经具备条件了呢？特别是在附着在土地的利益大幅提升的今天。
周新场自东港村在他们开发的土地上种上200亩玉米那一刻起，就与村民为自己的权益四处奔波，找政府，找土地部门。垦利县国土局给的反馈是，根据属地管理原则，在行政上那片地属河口区管，他们没有管理权也没有处置权。种种遭遇，让周新场也时常感叹，他们像没娘疼的孩子，求助无门。
看着东港村人种在自己开发的土地上的玉米一天天长高，失落与无奈中，周新场咧嘴苦笑说：“你看，他们都把玉米种到我们房子跟前儿了，彻底把我们包围了。”■
