走在“钢丝”上的地方财政
中央财政的富饶和地方财政尤其是县乡财政的贫瘠，正在将社会稳定和
经济发展绷紧到难以承受的地步
“财政收入压力太大，只能保刚性(支出)这块，干活的钱没有。”11月初的
东北已经天寒地冻，某农业大县一普通乡镇的政府办公室里，暖气只是个摆设，靠着南边窗户赏赐的阳光，才有些许温暖，雷镇长为自己囊中羞涩拿不出取暖费而感到抱歉。
他告诉《了望》新闻周刊，“上边总说这个投钱，那个投钱，但政策性投入到我们这层，实际看到的非常少，就是投下来，大部分也配套不起。饭店菜再好，咱没钱进不去，吃不起啊。”他举例说，去年申请了一个340万元的公共设施项目，投入160万，需要配套180万。而该镇去年全部财政收入也只有250万元。
最近让他着急“上火”的是“村村通”，“这个项目32万元，上面给了24万，县里拨了2万，自筹要6万，没地儿找去啊。”甚至“乡镇干部涨工资也得配套，配套不起就开不起”。他介绍说，镇内人员加离退休一共38人，每月该镇工资支出9.7万元，除了县里拨3.7万元，还差6万元需要自筹。即便如此，该镇干部实际工资与正常仍然相差1000多元。至于村干部的工资，“我们13个村有10个村工资拿不到，有的甚至三年都没领到工资了。”
他承认，近几年，中央加大了对落后地区和农业地区的转移支付力度，对缓解基层财政困难帮助非常大，但也只能保持基层政权最基本的运转，“分税制改革后，尤其是农业税费减免后，农村建设、社会经济发展是有多少钱办多少事，至于基层党组织活动、文化建设等基本上什么也没有了，各村村民的现状是一盘散沙，除了领补贴款，基本和基层组织没什么关系了。”
此时，处在年终考核的关键时期，江浙某省一工业大县的黄镇长同样烦恼。他拿着厚达158页的该县年度考核
文件汇编告诉《了望》新闻周刊，尽管自己所在镇年财政收入是雷镇长所在镇的8倍多，但面对的财政压力绝不亚于后者，“2008年经济发展困难，我镇财政收入2075.3万元，同比增长-10.7%；但上解1332.2万元，同比增长45%。”也就是说，不论经济形势好坏，上解收入旱涝保收，还要有较高增长。
“与此同时，每年上级政府给我们的考核压力，不但不会减少，还在不断加大。”黄镇长介绍说，农村工业化、农业产业化、新农村建设、社会事业发展、安全生产五大领域分解为上百个指标，任何一个指标完不成，都有可能一年白干了，“今年形势仍然不济，估计地税收入比去年将减少800万元，但要干的事哪一件都不能少(采访中，据知情人透露，卖地已经成为当地弥补财政亏空的主要来源了)。”
他感慨地说，“基层财政就像走钢丝，越走越险。”
事实上，《了望》新闻周刊调研中发现的一组数据，一定程度解读了地方财政运行艰难的原因。据财政部网站公布，今年1～9月份，中央本级收入占财政总收入的53.4%，地方收入占46.6%；中央本级支出占财政总支出的21%，地方支出占79%。这意味着，中央政府拥有较多的财力只负责了较少的事务支出，地方政府用较少的财力要处理大部分的事务支出。
这种财权上的集权与事权上的高度分权局面，集中暴露了一个当下
中国政府治理的大痼疾——政府间财力和事权严重失调，正在将地方财政变成了一根只能越绷越紧的“钢丝绳”。
在“对上负责”的
体制因素驱动下，财权层层上收，事权层层下放，财政压力直接下压到县乡基层……在财政收入大幅增长的近十年，正如基层干部自我调侃的那样，竟然伴生了一个尴尬局面——“中央财政蒸蒸日上，省级财政喜气洋洋，市级财政稳稳当当，县级财政哭爹喊娘，乡镇财政精精光光。”
而这样的社会后果尤其令人担忧。据有关部门统计显示，1993年我国发生社会群体性事件0.87万件，2005年上升为8.7万件，2006年超过9万起，并一直保持上升势头……尤其是今年发生的恶性群体性事件显示，一些地方基层政权对社会稳定的控制力正遭到大幅削弱。一位不愿透露身份的政府治理研究专家向本刊记者直接指出，“俗话说"没财无政"，当前群体性事件频发，与地方财政的困顿有着非常直接的关系。”
采访中，新加坡国立大学东亚研究所副教授郑永年严厉指出，无数的迹象表明，中国很多县(市)级以下的区域已经进入严重的无政府状态，“这里的无政府当然不是说没有政府，而是说政府不能履
行政府的功能，如提供安全和服务等公共产品……古人云，"郡县治，天下安"，如果县政处于无政府状态，那么整个政权就会发生危险。”
功过1994分税制
“在财政改革中，对整个国家影响最大的莫过于分税制改革。”在接受《了望》新闻周刊采访中，辽宁省财政科研所所长王振宇介绍说，1994年的这次改革，目的在于解决三个领域的问题：抑制中央政府财政收入下降的趋势；消除税收结构中的扭曲因素和增加透明度；调整中央和地方财政之间的收入分配关系。
对此项改革，中国社科院中国马克思主义研究院二部副主任辛向阳给予了高度评价，这位专注于中国地方关系研究的学者告诉《了望》新闻周刊，无论是从新中国60年的角度看，还是从改革开放30年的阶段看，1994年的分税制都是中国在地方关系上的实质性重大变革。
尤其是中央财力超过50%，使得国家宏观调控、大
规模基础建设、应对亚洲金融危机、1998年抗洪、汶川大地震乃至现在应对世界经济危机，都有了底气。“可以说分税制改革对我国整体发展起了重大作用。”在辛向阳看来，“这是处理当时中央与地方关系非常关键的一招，更是事关中国命运的关键一招。”
但1994年的分税制带有一个明显特点：仍然保留了许多包干体制的痕迹，如部分收入分成、按基数法核定收支基数等。王振宇指出，“它只是一种过渡体制，仅仅是建立了一个分税制的基本框架。”
这种过渡性质带来一个始料未及的现象。采访中，财政部财政科研所所长贾康告诉本刊记者，1994年以后基层地方政府出现了明显的财政困难，“虽然过去这种困难就有，但是在1994年以后，对于这种困难反映的程度之高，可以说前所未有。”他举了个例子，在千年之交的前后，“全国两千多个县级单位里，最高峰时，一千多个县欠发工资。这是县乡财政困难的一个非常直观的、非常有代表性的反映，即维持政府体系的基本运行都出现了问题。”
“突出表现就是，中央财政集中的财力过多，地方财力不足，特别是基层财政困难；中央财政财权过大，而地方财权偏小，特别是基层财政基本上无财权，财力大小完全听凭上级摆布。”其中的原因，在他看来，既不是经济基本面的问题，也不是地方财政所得的萎缩，更不全是地方财政
管理的问题，“对于这种1994年分税制实行之后出现的地方政府低端的县乡财政困难，必须看作是一种体制没有理顺带来的突出矛盾的表现。”
“1994年分税制的缺陷之一,是没有解决好省级以下财政体制问题。”王振宇认为这种体制不顺，关键是这次改革不彻底，中国的财政体制实际上是“双轨制”：中央和省级政府之间采取分税制，而地方政府之间仍然采取“承包制”或者采取具有承包制特征的财政体制。
也就是说，分税制除了实现了中央和省之间的收入划分外，其他政府层级基本没变。地方四级政府之间的财政关系不是依法划分，而是依行政权力来调整。而且，近年来，上级政府学会了以法律和法规作为自己的工具来捆绑、规制下级政府，借此扩大上级政府的权力。特别表现在财政支出责任上，形成一种层层下压的体制。从省级政府逐级向下传导，使得县乡政府承担了过多的财政责任，逼迫基层政府不得不“刮地皮”。
贾康感慨地说，“十几年过去了，事实证明，我们省以下的财政体制，即使在发达地区，也没有进入实质性的分税制状态。那么它演变成了什么呢？演变成了各种形式的、五花八门的、复杂易变的、讨价还价因素非常浓厚的分成制和包干制。”
其实，1994年分税制本身也变得“面目全非”。分税制体制包含中央固定收入、地方固定收入、中央和地方共享收入。现在中央税占16%，地方税占22%，共享税占了62%。如果将事实上共享的营业税算进来，分税制基本就变为共享税制了。一位财税专家向《了望》新闻周刊不客气地指出，“那相当于分税制失败了，分税制是把税分开，如果全是共享的话，和以前统筹统支或谈判分成的时候没有差别了。”
“请客不埋单”的政策“微调”
这种不完整或者过渡性质的财税体制随着运转，在中央和地方间造成了许多伤感情的事情。
上述财税专家给本刊记者讲了一个故事，“2006年，在西北调研时，省市财政干部向我提出分税制改革时提出的税收返还额公式1:0.3有问题。这个公式意思是1994年增长了多少，如果增长率是1%，地方拿到0.3%。按照他们的理解，从增加部分应该拿到30%，而实际上拿不到。而且感觉拿到的越来越少，说这个数学公式当中隐含着某种秘密找不出来，意思是让我算算。”
经过一星期的思考，最后他发现了公式的秘密。事实上，每年增量部分都会重新计算，连第一年都保证不了30%，并且逐年递减，到第一百年的时候，增加量里面地方所能取得的增量为零，即税收返还成为一个固定额。现在，分税制已实行到第十五年了，税收返还率已经降到10%左右。“在这个问题上，全国的地方财政系统当时全部被蒙在里面了。而对地方政府而言，这件事不但伤感情、挫伤积极性，而且降低了对上级政府的信任感。”他遗憾地说。
类似的事情，《了望》新闻周刊在调研中遇到不少。在接受本刊记者采访中，一位东部地区省份的县财政局负责人大倒苦水，“经过十五六年的时间，国家和地方的财力分配上，国家将地方管得太多，挖得太苦。”他介绍说，分税制虽然是1993年定的，但其间陆陆续续进行了多次微调。政策调整频繁，每一次调整，对于地方来说基本上就是财力的丧失，而相对应的却是许多事权的下达。
“微调是可以的，但是这期间的微调有时让下面感到措手不及，或者说没有做好充分准备，甚至怎么制定完全不征求下面的意见，出台的政策基本上是一边倒。”他激动地说，“按道理说，国家从大局考虑，但地方也有地方的难处，国家要发展，根基在地方。基层如果财力很困难，已经没
办法运转了，也会导致政权不稳定，老百姓的基本权利得不到保障。”
“比如义务教育，学杂费全免，还有寄宿费到2010年前也要全部免费，而转移支付几乎没有，所有费用都由地方来承担。以前可能要拿出一个亿，现在另外要拿出一个亿，一下子就要支出两个亿。”他为本刊记者算账说，“两个亿对我们地方财政来讲，至少我要收四个亿的税收才能弥补这两个亿的缺口。四个亿的税收是什么概念？需要再找20家一年税收一千万的大企业。而我们本地，一年税收上千万的企业很难找到，大部分是一个店或一个摊位的商业利润的定额纳税，不可能一年增加很多。再赶上金融危机影响，税收减收，更困难。”
而且，除了教育，各领域包括科技、农业、卫生、社会保障、公检法等都有增长的要求，不可能保某一个领域而置其他领域于不顾。现在，最让他头疼的是今年出台的教师绩效工资政策，“实际就是涨工资，还得地方消化，预计我们要增加支出1.5亿。现在只能压缩行政运转经费，来弥补教师的绩效工资。教师待遇大幅度提高了，是不是就等于教育质量好转呢？事实上，深层次的问题一个都没有解决。”
据国研中心调查，我国义务教育经费87%由县乡承担，省级财政承担11%，中央财政只负担2%。他直言，“国家出台的许多政策，应当说是与地方的财力脱节。”
东北某农业大县主管财政的一位副县长则为《了望》新闻周刊讲述了农业税减免后县乡财政的雪上加霜，“分税制后，至少县乡两级政府主要依靠农业税来养活，而农村税费改革就是要取消农业税费。2004年还说5年内逐步取消，2006年就全部取消。地方准备不足，虽然中央为此增加了专项拨款，但也只是弥补由此带来的财政缺口，杯水车薪，仍然不能根本上解决县乡财政的实际困境。”
在他看来，如果不能从保证地方政府稳定财源的基础上触动地方财政体制，基层政权为维持自身运转而必然面临一种两难选择：要么崩溃，要么再收费，“也就是说，仍然走不出"黄宗羲定律"的
历史怪圈。”
“现在，从上而下出台的"国家请客，地方埋单"的政策太多了。”基层多位干部向本刊记者反映，这样带来的后果，“一个是迫使地方政府想尽一切办法来加快发展，通过发展来增加收入，这虽然是好事，但发展盲目性问题往往就出现了；第二个问题是，要做事、想发展，就需要土地征用，需要搞基础设施建设，这些东西不弄起来，发展就没有平台，所以地方政府就大规模地举债。”
10月15日，国家发改委财金司司长徐林透露，截至目前，地方政府的负债已达5万亿元。
不该出现的信任危机
来自上面制定、实施的一些财税政策缺乏与地方的沟通，同样加剧了双方之间的隔阂和不信任。
“像所得税，原来是属于地方的，后来变成了国家60%，地方40%，这让地方很难承受。幸好一段时间以来，像东部地区发展得比较快，这样，一刀砍下去带来的震动减轻了。”一位沿海地区的县委书记告诉《了望》新闻周刊，如果发展没这么快，地方税收总量提高没这么快的话，地方就趴下了，“而且像营业税，国家也要分成。这样一种税制，国家多拿有它的用途，但失去法律规范的持续随意上收财力，我们感觉不好理解。”
他指出，出台有关的税费减免政策，还增加了地方政府的财政负担，再加上中央财政转移支付许多情况不到位，相关配套政策不完善，造成“上面请客，下面埋单”的情况时有发生，“比如，企业改制过程中，一些效益差、包袱重的亏损企业甩给地方政府；再就业政策，中央只给政策，不给钱，地方苦于财力吃紧而无法落实；公务员加薪，只给政策，却不给地方政府下拨款项。”
与此同时，采访中，多位基层干部向本刊记者反映说，上级政府相继把有权有钱的单位都收走了，比如工商、公路、税务、公安、检验检疫、国土、检察、法院、烟草、司法、人事等部门都实行垂直管理，权力部门越来越条条化，县级政府直接管理的部门越来越少，“条条与块块之间的矛盾在县域内表现为"一县两制"，比如在工资收入方面，垂直管理部门的工资收入提高增长幅度很大，在公务员内部造成了很大差别。”
对于“加大条条力度，强化部门管理，树立中央权威、落实中央意图”的解释，多位受访的基层干部不很认同，“中国是单一制国家，中央掌握很大权力可以理解。但不理解的是，权力与责任不对称，有关部门将一些质量监督、国土资源等权力上收了，但出了事情却追究地方政府的责任。”
“现在，无论是维持社会稳定，推进社会公正也好，深化经济体制改革也好，地方可动用的手段(比如财政手段、税收手段、人事手段)却越来越少，这样造成权力和责任的"两极分化"。在压力型体制下，有些事情想得通照办，想不通也得照办。”在基层看来，近年来的一个明显趋势是，“条条的权力在加大，块块的权力在缩小；但是条条权力在加大的同时，责任却变得越来越小，块块上的权力在流失的同时，责任却越来越大。”
而对于近年来有关“上收权力”的动机，受访的基层干部倾向于认为，权力上收就是不相信县级。“不相信县里的干部，认为都是贪官污吏。”一位县级干部甚至激动地说，“可以不相信县级干部的某个人，但不能怀疑整个一层的县级政权。可以说，共产党的天下，都是靠县乡基层政权"挡风遮雨"的。”
“现在群众有这样一个印象，"中央很好、地方好狠"，"中央爱群众，基层干部是念"歪"经的。”上述那位县委书记反映，基层干部感觉十分委屈和郁闷，认为许多压力和任务还不是来自上面，“你政策就是这么定的，政策必然要把我推向前台，扮演"黑脸"角色，干群矛盾突出也是有原因的。”
一位乡镇干部私下称，“前几年为什么发生乡镇干部像土匪一样抢老百姓电视机的事？其实也是不得已，如果乡官听任他们不交公粮、不节育，示了弱，就等于给农民一个榜样，明年大家都会不交款，我们的工作就完不成。完不成国家任务，我们就要受到惩罚，仕途也会受影响，我们的体制就是对上负责对下不负责的体制啊。”
他认为，造成上下缺乏基本互信的一个重要原因就是，上级政府把发展经济、安全生产、社会稳定、计划生育等方面的压力都留给了县级党委政府，却没有给县级政权配备好足以完成上述使命的职权，“中央的许多好政策地方执行不到位，那不到位的原因是什么啊？是因为这个财政体制和事权不匹配，地方政府很难做到位。”
“长此以往，基层就不稳定，基层政府在百姓中的形象每况愈下。表面看是稳定问题，实际上财政体制的问题。”在他看来，“现在地方政府做百姓的工作，是说好话，不是光指挥，是地方政府求老百姓。”由此带来的问题，同时也大大影响上下的信任。
[ 此帖被曲径通幽在2011-12-10 00:22重新编辑 ]
