[市制]民国到解放初西安市建制的演变 [复制链接]

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只看楼主倒序阅读 0 发表于: 2014-07-10

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民国到解放初西安市建制的演变

　　民国时期的西京医院位于五味什字。选自《西安旧事》

民国年间西安南大街景象。选自《西安旧事》

　　西安解放后第一任市长贾拓夫。

　　1932年3月，国民党中央执行委员会第二次全体会议关于设立西京陪都的决议。

　　1944年8月，陕西省政府关于成立西安市政府（第二次成立）的训令。

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　　1947年，西安市政府为西安升格为国民政府行政院直辖市所属机关所颁布的训令。

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　　1928年，西安市政府第一次成立时的市政府前门。（资料图片）

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　　解放后，西安市人民政府一直驻北院门。记者尚洪涛摄

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　　现在的市第六中学西侧是1928年西安首次设市时的市政府所在地。记者尚洪涛摄

  □王民权
  作为行政建制概念,“市” 是晚近才出现的名称。我国有市的历史不长，西安更是只有80多年的时间。然而就是这短短的80多年，西安市的建制和它的名称演变，至今仍有许多若明还暗、纠缠不清的说法。作为一个曾经的档案工作者、现今的方志工作者,笔者留心于此久之，深觉有必要根据自己多年阅览的史料，探微索隐，予以揭示与辩说。
  西安1928年首次设市，定名“西安市”前，当时曾有命名为“长安市”的考虑
  西安1928年首次设市，此乃史志界的共识。如《西安市志》说：民国16年（1927年）11月25日,陕西省政府议决设立西安市……民国17年(1928年)1月16日省政府命令公布施行《西安市暂行条例》，规定：“本市为陕西特别行政区，定名为西安市”……“直隶于陕西省政府”。同年9月22日，西安市政府正式成立，驻五味什字中州会馆西侧（今市第六中学西侧大院），辖区以原属长安县之西安城内及四关为范围，面积15.5平方公里。
  《陕西省志》说:民国17年（1928）冬,分出长安县城区及四关设置西安市,下辖7区,隶陕西省政府，民国19年10月撤销。而《陕西地理沿革》和《古都西安》丛书之《西安的历史变迁与发展》也持同样的观点。如前者所说：1928年设立西安市,1930年市制撤销。后者也说:民国16年（1927年）11月25日,陕西省政府决定设立西安市，初名西安市政厅,同年12月7日改名西安市政委员会,这是西安首次设市。次年9月22日,西安市政府正式成立,驻五味什字。
  这些说法相同，没有异义。所异者，不过有的说它是国民政府所设（如《中国名城》：“民国政府于1928年设立西安市”）；有的说它是陕西省政府所设（如《西安市志》和《陕西省志》）,仅此而已，从未有人有一字涉及市名“西安”的来龙去脉。
  其实，据1927年1月1日国民军联军驻陕总司令部发布的《关于改革旧政制之命令》（载同日《新秦日报》）和1927年11月陕西省建设厅编印的《建设汇报》（藏陕西省档案馆），西安设市，最初曾有命名“长安市”的打算。因为这个命令第3条已明确地讲：“陕西省会警察厅改为长安市公安局，在市政厅未成立前暂改属本部民政厅”；这个刊物《计划》栏目下，也赫然刊载过一篇《陕西长安市市政建设计划》，并且不仅《计划》的标题不容置疑地出现“长安市”的名称，其《计划》的“引言”部分亦且公然宣称：长安为古帝王建都之地，宫殿之壮丽、道路之坦平、桥梁之利涉，以及各种建筑物之发达，史乘所载，令人眩目。然大都供皇家贵族之娱乐，为民众利者少，故无所谓市政建设计划。唐以后国都东迁，即所谓皇家贵族之娱乐者，亦归烟消云灭。直至于今，故国乔木无有存者，而去岁围城八月，更经一次空前之破坏，废宇颓垣，断桥残路，凑成一片蔓草荒烟！迨西北国民革命军特起解长安之围，行见扫荡中原而统一之，而长安之市应作速建设，以为西北市政模范，实为刻不容缓之事矣。
  不言而喻，《命令》和《计划》是两个内容、价值迥异于一般文件的文种。两个如此重要的文件都明白地提到“长安市”的名称，显见不是一文一处偶一为之的随便说说而已；而《计划》区区百余言之引言，竟有三处提及“长安”，甚至还有“长安之市应作速建设，以为西北市政模范”说法，更足见彼时关于西安拟设之市的名称，确是有过一些斟酌、争论，或曰最初打算叫啥，最后又确定叫啥一段曲折，只不过后之治史志者，未曾或无条件见到此令、此刊与此文，或见到了不甚在意（《计划》难得一见，固是事实，但《命令》曾见载于郭琦、史念海、张岂之主编之《陕西通史》，惜其未深措意），故而蔽焉不知罢了。至于何以当初拟名“长安”，何以后来又定名“西安”，“文献不足征也”，无由得明。笔者妄揣，就前者而言，想必是彼时西安就称“长安”（所谓“长安之围”、所谓“二虎守长安”，即是明证，革命公园《殉难群众碑》“长安之民，为革命守长安之城”云云，也是明证），现成拈来，并不复杂。就后者而言，则可能一方面是惩于去焉不久、惨烈至极的“围城”浩劫，有意避开“长安”二字；另一方面，民国2年“废府设道”，关中道也只存续到民国15年，而此前上推至明，西安一直称为“西安府”，“西安”早已声名鹊起，深入人心，而拟设的“西安市”又是从当时的“长安县”分出的，设市后“长安县”的建制依然存在(县称“长安”,市也称“长安”，理论与事实上均多不便)。当然，因袭朱明王朝易“奉元”为“西安”的故义，表示“解围”之后西陲大定、兵燹不再，有点咸与维新的意思；或鉴于当时的报纸和某些领袖人物提到“围城”时多用的是“西安”二字（1926年1月4日北京《晨报》：“西安自彼刘镇华围困九个多月,城内百姓粮食缺乏，枪弹乱飞，死于非命者，不知凡几”。1927年1月6日《新秦日报》：“军界消息：国军驻陕总部前日接到湖北政治委员会主任邓演达来电，询问西安详情，文云：‘探送驻陕国民军于总司令右任勋鉴：西安详情若何？’”），顺应舆情人心，也未可知。是耶非耶，识者鉴之。
  西安确有设立“西京市”之说，也曾进行过较长时间的筹建，但最终并未成为事实
  西安古代曾数称“西京”，民国时期也曾称过“西京”，但两者不可同日而语，或曰后者并非是对前者的简单承袭和套用。至于其缘由，实乃因为有国民党中央及其政府鉴于接踵而至的九一八事变和一二八事变，尤其是1932年一二八淞沪战事，寇祸日深，于3月中枢仓皇由南京临时北迁洛阳后，在洛召开四届二中全会急謀应对长策，决议“以‘长安’为陪都，定名‘西京’”，并很快成立了以其党国元老张继领衔的“西京筹备委员会”，专门进行过筹备的一段历史。现在我们看到或听到当时的许多机构、工厂、店堂名称前每多冠以“西京”二字，如“西京市政建设委员会”、“西京电厂”、“西京招待所”等，其源盖在于此。
  其时，西安确有设立“西京市”之说。如1934年7月19日国民党中央政治会议秘书处致西京筹备委员会的函即说：查民国21年11月间蒋委员中正等向中央第四十七次常会提议切实进行长安陪都、洛阳行都建设事宜一案，当经决议：“交政治会议妥议筹办”。除建设洛阳行都各项计划，经中央政治会议第三三三次会议大体通过，函请国民政府分别交行政院、军事委员会筹拟办法，迅速进行外，其关于长安改为行政院直辖之市，兼负建设陪都之专责，根据陪都计划，划定适当区域为市区，并由国库筹拨市经费一节，复经中央政治会议第三三七次会议决议：“（一）西京应设直隶于行政院之市。”（二）西京市之区域，东至灞桥，南至终南山，西至沣水，北至渭水。（三）西京市之经费，暂由国库拨发，每月三万元。（四）西京市设市长，其下先设测量处，办理全市土地测量事项；次设土地处，办理土地估价等事项；次设工程处，办理筑路、水利等事项。俟办理具有规模时，再将长安县并入。（五）西京筹备委员会为设计机关，西京市为执行机关。
  1934年8月西安易俗社孙经天《西京市政建设计划之准则》也说：查西京设市与建设西北，同为东北各省相继沦陷，西北边地迭告不靖之际，随巩固西北国防之呼声，亦并高入云际。斯西京设市与建设西北，非仅属一隅之问题，实基于整个国家安全之础石而产生者。盖西京在中国所占地位之重要性，与其历史上之光荣，依旧存在；西北之政治文化皆以西京为中心，西京市政建设实为建设西北之起点，建设西北之策源地。故于计划西京市政建设之初，应着眼于“如何使西京市政建设适应于建设西北以固国防之全盘计划”。
  两个文献，一为当时官方的文件，一为当时的民间建议；一个指明“西京”设市的出处及其四至范围，一个强调“西京”市政建设的极端重要。而专司其事的西京筹备委员会和1934年8月成立，由陕西省政府、全国经济委员会西北办事处和西京筹备委员会合组的西京市政建设委员会，更是不仅拿出了“西京市”的总体规划，而且实实在在地做了市政建设方面的许多工作，如清理地籍、营建街衢、保存古迹、兴办教育等。因此，现今的许多材料在述及西安市建制演变时，几无例外地都提到这一节。如《辞海》（1999年版）这样说：1928年设西安市，1930年改西京市。（第1809页，时间有误）
  这是全国性的资料。作为地方资料，如《西安通览》就这样说：1933年设立西京市，由南京政府行政院直辖，成为全国六个直辖市（首都市、上海市、北平市、天津市、青岛市、西京市）之一。（第51页，时间亦误）
  这些资料虽然角度不同，有的说法未必准确，但给人的感觉，则明显的似在承认这是一个确定不移的史实。然而非也。“西京市”的名字虽叫得响亮，可是作为一级正规的建制，它则远未成为事实。且看当时的文献如何讲：西京因时势及特殊情形关系，虽经中央订为陪都，而延至今日，仍未成立市政府。（西京市政建设委员会1941年10月14日《西京市政改革意见书》）
  再看现今的地方志书怎么说：民国20年（1931）又拟设西京市，作为陪都，直隶行政院，西京筹备委员会工作数年，市政府终未成立。（《陕西省志》第三卷行政建置志）
  时人今人，都不约而同地提到“西京市政府一直未设立”这一重要史实（经查西京筹备委员会《西京规划》第二章第四节“公地之所在、使用、面积情况”，“西京市政府”虽拟在北新街占地29.351亩，在五味什字占地1.79亩，但前者标明“空闲”，后者标明“军用”，足见此说不诬。而据其第二章“现有道路交通”一节“北关系小工业区，只因陇海车站所在，工业日渐繁盛，于民国30年4月间辟筑东西自强路八条、南北抗战路九条及建国路八条”的说法，这个《规划》成稿不早于1941年4月），而这正是如何看待“西京市”之有无的关键所在。市政府为一市之行政机关，也是一个市行政建制的标志。不是说负有行政职能的市政府不能搞规划和建设，但是光搞规划和建设，绝不是市政府的全部职能（陈旭麓、李华兴《中华民国史辞典》：“1930年国民政府颁布《市组织法》……市的职责为处理市政、财政、土地、各业统计、公用事业、公安、户口统计管理、教育、文化、卫生、风化、预决算等”）。正是在这个意义上，1942年7月陕西省政府给省会警察局的训令中才有“查本省省会尚未设市”之语，《西安市志》一卷“行政建制志”也才有“西京市的建制未成现实”的说法。因此，事情很清楚，正如西安曾拟作为陪都，而最终并未成为陪都一样，“西京”虽然也曾拟议设市，但最终也并未设市。古话说，“皮之不存，毛将焉附”，“西京市”之拟设，原本是要将西安作为陪都，西安的陪都没做成，还能或曰还有指望设置“西京市”么？所以，可以肯定地讲，尽管当时国民党中央作了决议，尽管也进行过不短时间的筹备，甚至还将它作为“全国六大行政院辖市之一”上了国民政府内政部编的《全国行政区划简册》，但是终西京市政建设委员会的7年多时间（1942年1月奉令撤销），西京筹备委员会的13年时间（1945年4月奉令裁撤），作为一级正规的行政建制，有名有实名实相符的“西京市”并未真正建立起来，循名责实，各书所记之“西京市”只是一个拟议中的空壳而已，实在是当不得真的。至于彼时当轴始而决议设市，继而却中途变卦，表面上不言放弃而实际上不再有意于此，也不再有大的、实质性的动作，则当从今人习惯说的国际国内形势的变化和当轴者因时局的变化所作的战略调整，亦即最初打算以西安为陪都，以西北为“我民族今后立国之生命线”，后来又决定以重庆为陪都，转而改图西南“以达到维护国家民族生存独立之目的”（1937年11月20日国民政府宣言称：“国民政府兹为适应战况，统筹全局抗战起见，本日移驻重庆”。1940年9月7日国民政府文官处致西京筹备委员会公函称：“兹特明定重庆为陪都，着由行政院督饬主管机关参酌西京之体制，妥筹久远之规模”）中去考虑了。
  1930年西安因人口不够标准撤销“市”的建制，1944年9月西安又恢复设市
  1928年所设西安市，1930年国民政府颁布新的《市组织法》后即以人口不足20万等因素而被省政府通令撤销，辖区复归长安县（有人说1929年撤销，不确）所有。此后相当长时间，西安并无“市”的建制。1932年国民党及其政府决议设立“西京市”,即由于此；决议设立“西京市”后，又同意成立由西京筹备委员会、陕西省政府和全国经济委员会西北办事处三家合组的西京市政建设委员会，亦由于此。虽然也说“西京”设市，但说归说矣，其实并无结果。而与此相应的，“西京”筹备的这段时间，“西京市”既未成立，“西安市”也不便恢复。因为尽管种种迹象表明，中枢意图和重点已不在西北，重庆也早已成了陪都，然而西京陪都，从未明文撤销，西京陪都的筹备也从未明令中止。直到1942年1月1日西安市政处成立，西京市政建设委员会奉令裁撤，其职掌业务，部分地划归了西安市政处，似乎才表示出“收束”西京的意思，并在一定程度上透露出准备恢复设市的消息（成立西安市政处是重新设立西安市的前奏和必然过渡，除接收西京市政建设委员会工程处外，该处成立当年又陆续接收了省会警察局、省会卫生事务所和省属市民医院，1944年3月又增设了教育科）；直到1945年初西京筹备委员会奉令裁撤之前的1943年3月份，行政院才批准了陕西省政府“将西安市政处改为西安市政府”的申请，1944年9月才成立了西安市政府，也就是说，只是到了这个时候，西安才真正恢复了市的建制。关于这一点，也有许多文献记载。如：1944年9月1日西安市政府布告（市秘文字第一号）即明确地讲：案奉陕西省政府本年八月廿日府秘人典字第六一二号训令，以为“整顿西安市政，决定将原设之西安市政处撤销，成立西安市政府，并派陆翰芹代理西安市市长。仰将接收及成立情形具报备查为要”等因。奉此，遵于本月一日筹备成立，到府履任视事。除在市政府关防尚未奉颁以前仍借用市政处关防，并暂就前西安市政处处址办公暨分别呈报函令外，合行布告周知。
  1944年9月1日西安市代理市长陆翰芹致第一战区司令长官陈诚的代电也这么说:案奉陕西省政府本年八月廿日府秘人典字第六一二号训令，以(为)“整顿西安市政，曾经拟具西安市政府组织规程，呈奉行政院本年六月卅日义壹字第四六九九号训令，指示修正在案。兹决定将原设之西安市政处撤销，成立西安市政府，并派陆翰芹代理西安市市长。除提出八月十八日省府委员会第二十九次会议报告并令饬原设之市政处准备结束办理交代外，饬遵照尅日筹备成立并依法遴选科长以上人员呈请核派，仍将接收及成立情形具报备查为要”等因。奉此，遵于本月一日筹备成立，到府履任视事。除在市政府关防尚未奉颁以前仍借用市政处关防，并暂就前西安市政处处址办公暨分别呈报函令外，谨电请鉴核备查。
  因此，西安重新设市，确凿的是在1944年。但是现今有些材料，甚至一些颇有影响的历史著作，却提出了1941年、1942年、1943年等种种并不准确的说法，这是需特别予以注意的。
  西安初解放时，为陕甘宁边区政府所辖，“陕西省辖”之说不准确
  西安1949年5月20日解放，距今不过60多年，按说其演变情况当清清楚楚，不成问题，但实际上好多资料则各有各的说法。如《中国名城》如此说：1949年5月成立市人民政府，作为省会所在地。1953年升为直辖市，次年又改为省辖市。《中华人民共和国地名大词典》则如此说：1949年陕甘宁边区政府迁西安，仍为省辖市。1953年改中央直辖市,1954年降为省辖市。
  这些资料关于西安初解放隶属关系的说法是不正确的。道理很简单，西安是1949年5月20日解放的，此前两天即1949年5月18日,中央西北局的通知就讲:“以贾拓夫同志任西安市委书记兼市长,赵伯平同志任市委副书记,方仲如同志任第一副市长,张锋伯同志任第二副市长。市长、副市长由陕甘宁人民政府任命之”,而5月20日陕甘宁边区政府政务会议又决定，“成立西安市人民政府和宝鸡市人民政府，直属边区政府领导”（《陕甘宁边区史》），并于当日发布了组成西安市人民政府的命令（努字第九十七号），任命了市长、副市长和若干局长、副局长。凡此种种证明，刚解放的西安市确实是归陕甘宁边区政府管辖的。但陕甘宁边区政府既非中央政府，更非有些人所理解的陕西省政府（陕西省政府是1950年1月10日成立的，在西北局军政委员会1950年1月19日成立之前，仍接受陕甘宁边区政府的政策指导和工作指导）。对于这段历史，《中国城市词典》已说得十分明白：1949年5月20日解放，5月25日成立市人民政府，归陕甘宁边区政府领导。1950年-1953年西北行政区辖市。1953年3月改为中央直辖市。次年撤销直辖市，改为省辖市。
  《西安市志》更是说得很清楚：1950年5月20日西安解放，25日西安市人民政府宣告成立，属陕甘宁边区辖市，驻北院门159号（今西华门大街北侧市人民政府驻地）。1950年1月19日撤销陕甘宁边区建制，成立西北军政委员会，西安市为西北首府，改由西北军政委员会领导，为西北行政区辖市。1953年1月27日西北军政委员会改为西北行政委员会，西安市随属西北行政委员会。1953年3月12日，中央人民政府政务院命令将西安市由西北行政区辖市改为中央直辖市，为全国12个中央直辖市之一。1954年6月19日，中央人民政府委员会决定撤销西北行政委员会，陕西省归中央直辖，西安市由中央直辖市改为陕西省辖市。

来源：西安晚报