三亚没有“乡镇”的城镇化改革怎么试点
近日，三亚市委机关报《三亚日报》刊登的 一条64字消息称，三亚“撤镇设区”已开始进入实 施阶段。
依据三亚市第六届人民代表大会常务委员会 第二十六次会议决定，2014年12月15日为海棠 区、吉阳区、天涯区、崖州区第一届人民代表大 会代表选举日。
这意味着，三亚市新成立的4个区将取代被撤 销的海棠湾镇、吉阳镇、凤凰镇、崖城镇、天涯 镇、育才镇等6个三亚市直管镇。三亚将正式成 为全国首个没有乡镇的地级城市，撤镇设区则是 三亚城乡一体化试点的最核心内容。
全国少有的政区框架
很少有人知道，三亚作为知名的热带滨海旅 游度假胜地，其政区框架一直以来全国少有。
在海南建省前的1987年，三亚升格成为广东 省的地级市。但在当时，三亚的城市人口规模和 经济总量均十分有限，因此，按照国务院的批复 要求，暂未设区，是全国少数几个不设市辖区的 地级市之一。
三亚市向海南省委改革办提供的汇报材料介 绍，三亚原辖河东区管委会、河西区管委会以及 6个镇，其中两个管委会作为市政府的派出机构 负责主城区的城市建设、管理和服务工作，农村 地区由镇政府负责，形成在全国少有的“市——管 委会——居委会”、“市——镇——村（居）委会”政 区框架模式。
时隔近30年，三亚已然发展成为知名的热带 滨海旅游度假胜地，几乎所有镇、管委会都有成 片开发的旅游区、商业区，全面城市化的势头开 始显现。
原有的政区框架能否满足三亚的城市发展？ 一份名为《关于三亚市撤镇设区工作进展情况的 汇报》认为，这一模式在一定的时间内虽有合理 性，但伴随三亚经济社会的持续发展，其弊端日 渐显现：一是镇政府行政管理职权的发挥作用有 限；二是作为派出机构的区管委会履行发展和管 理职能缺乏行政权限的支持；三是市政府宏观职 能的发挥受到较大影响；四是各行政区的统筹协 调发展受到制约。
在刚刚离任的三亚市市长王勇看来，三亚目 前缺乏区一级政府的行政架构，造成了行政管理 的断层，市级政府管得过细，各区镇则因缺乏必 要权限管理作用有限。
王勇在9月22日离任前不久举行的区划调整 动员大会上向与会的人员指出，
亚将建立“两级政府，三级管理”的基本框架，区 级政府将在具体的行政管理和公共服务中发挥主 要作用，市级政府则可以把更多精力投入到宏观 管理、推进改革、谋划发展上来，即使管理服务 更贴近基层群众，也使政府宏观职能能够更好地 发挥。
基于这样的认识，三亚已于2012年开始进行 撤镇设区的申报工作。据相关材料披露，海南省 委书记罗保铭和省长蒋定之还联名给上级写 信，“得到了上级的重视和支持”。
2014年1月25日，国务院正式批复同意海南 省调整三亚市部分行政区划。9月3日，中共海南 省委批复下发三亚市行政区划调整工作实施方 案。
撤镇设区的变与不变
对三亚市以及海南省的领导来说，撤镇设区 将从根本上改变三亚。这样的变化虽然表面上风 平浪静，实质上却在无形中影响着众多三亚人的 命运，影响着三亚市的未来。
海南省委书记罗保铭即在今年年初的省人大 会议上期待三亚市要抓住撤镇设区的机会，把三 亚作为世界级海岛型滨海旅游度假城市来建设。 他甚至认为，当前，三亚城市管理的重要性甚至 已经超过了发展。
王勇在区划调整动员大会上则说：
划调整，对三亚来说不仅是解决当前管理等方面 瓶颈问题的根本突进，也是三亚全面推进新时期 改革发展事业的绝佳机遇。”
而变化正在从三亚市的一些公职人员身边发 生。一些公职人员正在从市级部门被调剂划转至 各个正在筹备成立的区。根据方案，三亚市将调 剂划转200名市级行政编制支持各区，
成上百名人员的下划工作。
调剂划转市级行政编制的工作否定了之前的 报道传闻，有媒体曾称三亚会借撤镇设区向上要 编制。三亚市委政策研究室一黄姓副主任向中国 青年报记者介绍，撤镇设区虽然会调剂编制，但 三亚市的总编制不会变化。
该研究室副主任进一步介绍，不仅总编制不 会变化，新设立的区也不会新建楼堂馆所，仍选 用旧有的场地办公。
更大的变化是，原有的6个镇名逐渐在三亚市 民的视野内消失，取而代之的是新设立的4个区 的名称。
按照三亚市委、市政府的方案，
区镇领导机构在新区筹备组成立后已自然解除， 其下设的各个工作机构则保持稳定，照常运转， 在各区筹备组的领导下正常开展工作，确保“工作 不断、秩序不乱、队伍不散、发展力度不减”。
新成立的区也不再是传统意义的区级机构。 根据方案，各区级党政机构设置数额仅为21个， 三亚将对区级放权，公共投入向区级倾斜。在筹 备组的12名成员中，记者发现，担任者来自区党 委、人大、政府领导班子的拟任人选，未提及是 否设立区级政协这一重要事项。
10月28日，三亚市行政区划调整领导小组办 公室印发的简报动态显示，市委市政府布置的工 作正在由各区的筹备组执行落实。10月中上旬， 针对国庆黄金周期间出现的旅游宰客、欺客报 道，各筹备区都开展了旅游市场专项整治工作， 从严查处了违法违规行为。
对于撤镇设区的前期工作完成后，三亚将如 何更具体地推进这一改革如农民怎样变居民等问 题，三亚市相关接受媒体采访的人士称，
些均是未知数，撤镇设区是全新的改革试点，没 开始做的事情说了也没有多大价值，将来会见分 晓。
