来源:南方都市报 作者：刘其劲 发表时间：2015-05-18 11:21
日前，《广东省人民政府关于支持广州南沙新区加快开发建设的若干意见》(以下简称《意见》)出台。《意见》明确，经济调节、市场监管、社会管理、公共服务等省级职权，原则上下放或委托南沙新区实施，即便是不得下放的事项也可与省建立直接请批关系。此外，在上缴省级财政资金、新增建设用地使用费、金融保险营业税方面，都给出明确的返还激励措施。
这意味着，南沙新区再度扩权。那扩权后的南沙会否“绕过”广州？目前南沙新区的管理权限是不是类似于“准地级市”？建设南沙需要巨额资金，为何省里要以特定年份南沙上缴的财税收入为基数，以超出部分返还的方式对南沙进行大力支持？此外，南沙新区将开展试点设立法定机构。这个法定机构是什么？是“二政府”？企业？还是N G O？对此，南方都市报记者将进行一一解读。
《意见》明确，授予南沙新区部分省级经济社会等管理权限。对法律、法规和规章规定由省政府及省有关部门行使的经济调节、市场监管、社会管理、公共服务等行政管理职权，除确需由省级行政机关统一协调管理的事项外，原则上下放或委托南沙新区管理机构依法实施，具体由省编办会省有关部门以负面清单形式按规定程序办理；对法律、法规和规章规定不得委托或下放以及需省综合平衡的省级管理事项，南沙新区管理机构与省建立直接请批关系，与广州市人民政府为报备关系。
1
南沙话事权增大广州还管得了它吗
《意见》最后章节明确，广州市是南沙新区开发建设的主体，而广东省则肩负推进南沙新区开发建设的统筹领导角色。
背景分析：新区成立后再获省级权限下放
这是南沙新区成立后第二次获得省级权限下放。据悉，2013年1月，南沙新区获得广东省下放的第一批省级管理事项权，当时共获得下放、委托实施及开通“绿色通道”的省级管理事项41项，主要集中用地用海审批、行政审批、医疗教育旅游合作、技术认定等方面。
相比上一次放权不同的是，此次出台的《意见》开篇，就对一些不得委托、下发以及需省综合平衡的省级管理事项，明确了省、市、新区之间的关系，即南沙新区管理机构与省建立直接请批关系，与广州市人民政府为报备关系。换言之，在省级管理事项上，南沙将拥有更大的“话事权”。
去年9月1日正式实施的《广州市南沙新区条例》(以下简称《新区条例》)中规定，本市制定的地方性法规不适应南沙新区发展的，市政府可以提请市人大或其常委会就其在南沙新区的适用作出决定或者对有关地方性法规进行修改。而从目前出台的《意见》看来，南沙的“扩权”远不局限于《新区条例》的规定。
这是否意味着，扩权后的南沙将“绕过”广州？答案显然是否定的。因为在《意见》最后的章节中明确，广州市是南沙新区开发建设的主体，将按照《发展规划》确定的发展要求，推进重点任务和相关项目的组织实施，而广东省则肩负推进南沙新区开发建设的统筹领导角色。
专家点评：权限下放不等于成“准地级市”
目前南沙新区的管理权限是不是类似于“准地级市”？对于这一说法，广东省体制改革研究会会长周林生并不认同。他表示，从行政区划而言，南沙就是广州的一个市辖区，只是因为国家级经济技术开发区、国家级新区等特殊功能区的存在，才出现领导高配的情况；从行政权力而言，获得省级权限下放并不等于就是一个地级市，比如现在的顺德。
“南沙是广州的一个市辖区，这是不会改变的。”周林生表示，南沙获得部分省级权限后，可能在一些事务方面不一定得听广州的，但很多资源的配置仍然得依靠广州，比如规划、基建、资金等方面还需市级来统筹。
2
为何还要给南沙更多财政自主权
从省级“反哺”南沙的方式上看，让南沙拥有更多财政自主权的同时，将激励南沙加大开发力度和速度。
《意见》明确，加大对南沙新区的财政支持力度。一是2012-2016年省财政将来源于南沙区的省级公共财政预算收入超过2011年基数部分以专项补助形式返还南沙区，专项用于南沙新区的基础设施建设；二是对南沙新区上缴的新增建设用地有偿使用费和海域使用金省级部分的50%，安排省级专项补助……三是对南沙新区上划省金融保险营业税超2014年基数部分，按超过基数的50%安排省级专项补助，专项用于南沙新区开发建设。
背景分析：每年需千亿元投入 找钱的方式真不少
早在2013年“新广州新商机”重大项目投资推介会上，南沙新区区委书记丁红都给出了一个数字：南沙新区规划用15年左右时间，城市开发建设面积由170平方公里拓展到300平方公里左右，预计总投资规模将超过1.5亿元。换言之，南沙新区发展平均每年大约投入1000亿的真金白银。彼时南沙自贸区尚未设立，而今这笔“成本价”还可能上升。
钱从哪里找来？南都记者初步梳理了此前南沙已在尝试多种融资方式：
1.发债或银行贷款。如2012年南沙与国开行签署战略合作协议，在2012-2016年期间为南沙新区提供不少于600亿元人民币的综合金融产品服务。
2.引入央企“承包”合作开发。譬如，2013年8月，南沙首次引进中交集团合作投资82亿元开发南沙新区明珠湾起步区灵山岛尖综合开发项目，以土地和政府投资为砝码，撬动更多的资本进入。
3.土地收益留在自家腰包。去年9月1日实施的《广州南沙新区条例》明确，南沙新区国有土地使用权出让、租赁的收益全额留存南沙新区，按照国家规定扣除、计提有关税费和政策性资金后，作为南沙新区建设发展资金。
4.产业基金和人民币跨境融资。以政府主导的产业基金中，包括正在筹建的南沙航运产业基金，预计初期规模50亿元，同时还有早前推动的国开南沙新区发展基金、南沙新区产业发展投资基金。此外，《南沙金融改革创新15条》中提出，支持包括港澳在内的外资股权投资基金在南沙新区创新发展；允许南沙新区发行多币种的产业投资基金，研究开展多币种的土地信托基金(计划)的可行性。而《意见》也要求对“金融15条”进行细化落实。
虽然上述梳理不一定全面，但南沙找钱的方式可见一斑。然而，没有什么比从自己腰包里省下的钱来得更直接。此次出台的《意见》中明确，南沙区上缴省级财政部分超过2011年基数部分返还南沙，上缴的新增建设用地有偿使用费和海域使用金省级部分的50%补助南沙，上划省金融保险营业税超2014年基数部分的50%补助给南沙。从省级“反哺”南沙的方式上看，南沙在拥有更多财政自主权的同时，也将激励南沙加大开发的力度和速度。
专家点评：融资可更具想像力 或打包南沙整体上市
中山大学自贸区综合研究院副院长、岭南学院财政税务系主任林江表示，从既定的规划看，南沙新区开发建设所需资金非常庞大，尤其是在相对落后的基础设施建设方面。靠中央直接投入大量资金几乎是没有可能的，而身上背负着不少地方债的广州也无法承受年均上千亿的资金投入。
林江认为，以特定年份上缴的财税收入为基数，超出部分返还，这样能够一定程度上激励南沙加快发展，“比全免上缴更具有激励性，倒逼南沙的爆发性增长。”
林江认为，南沙这几年发展的势头不错，比如刚过去的2014年南沙的经济增长速度就算是“爆发性”的，但由于基数不大，因此目前南沙对广州市的G D P和财税收入的贡献率还远不及天河等区。
林江认为，目前南沙新区的融资方式并没有太多突破性。如引入央企合作开发的方式，横琴早两三年就在做了，收效不见得有多好。“南沙在融资方面应该更有想象力一些。”为此，林江提出一个大胆的设想：考虑将整个南沙的优质资源进行整合成立一家公司，在A股或香港上市，“这不是天方夜谭，新区发展就需要有大思维。”
3
公共事务管理为何要设“法定机构”
南沙脱胎于开发区的体制，如今又多了国家级新区、自贸区南沙片区等头衔人员编制少，公共管理事务繁杂，能够打开这个死结的，就是设立法定机构。
《意见》指出，在整合现有资源的基础上，探索在南沙新区开展试点设立法定机构，积极创新公共事务管理服务机制。
背景分析：法定机构半政府半企业早已有之
法定机构是什么？是“二政府”？企业？还是N G O？在国内恐怕还有不少人会感到陌生，其实法定机构在香港地区及美国、新加坡等国家广泛存在，并在公共管理和服务领域发挥着重要作用。
据悉，法定机构是按照现代法人治理模式运行，通过构建政社协同治理和服务新平台，吸纳社会各界广泛参与，打破传统行政管理和服务模式，兼顾政府公共责任和企业效率。法定机构具有机构法定、政府资助、运作独立、企业管治、公开透明、行使社会公共权力等主要特征。如果非要比较，法定机构有点类似国内的事业单位，但是重要性远远超过事业单位，亦比事业单位有权，也更有执行力。可以说是一种半政府半企业的机构。
在广东省内，法定机构也已在部分地区的经济社会管理中出现。如深圳前海管理局就是国家唯一负责区域开发和综合管理的法定机构，实行企业化管理但不以营利为目的的履行相应行政管理和公共服务职责的法定机构，具体负责前海合作区的开发建设、运营管理、招商引资、制度创新、综合协调等工作。又如，顺德在探“小政府、大社会”治理新模式中成立社会、文化、人才、产业等相关法定机构。
此次在《若干意见》提出，探索在南沙新区开展试点设立法定机构，也显示出南沙未来在创新公共事务管理服务机制方面将有“自选动作”。
专家点评：增编走回老路 设法定机构可解死结
“对于南沙来说，探索设立法定机构的意义非常大。”广东省体制改革研究会会长周林生表示，小南沙原本只是番禺的一个镇，后来有了国家级经济技术开发区才独立出来成为一个市辖区。用一套开发区的经济管理体制来管理社会公共事务显然是有心无力的。
周林生认为，虽然现在南沙已经是一个市辖区，但其脱胎于开发区的体制，干部人员编制少、公共管理事务繁杂，如今又多了国家级新区、自贸区南沙片区等“头衔”，在社会公共事务管理方面的人力配置上仍显捉襟见肘。
成立新区、自贸区就是要改革创新。周林生表示，如果简单通过增加编制来解决公共事务管理问题，就走回了老路。“能够打开这个‘死结’的，就是设立法定机构。”周林生认为，设立法定机构，一方面可以突破编制的限制，使政府有新的平台处理公共事务；另一方面使得政府管理更为灵活，譬如法定机构采用聘用制，聘用人员数量可根据实际工作量大小的变化而调整。
周林生建议，在南沙的外来人员管理、贸易发展、旅游发展、文化发展、科技创新等方面，都可以率先探索设立法定机构进行管理。
