汉代御史、谒者、尚书、侍中、常侍、黄门诸官，均掌枢机之职。尚书、御史、谒者于东汉分为三台；而侍中、黄门则于汉末形成门下省与尚书省相对立。以上诸官之职司，或则先后递转，或则同时并立，其相互关系本极错综，加以史志记述，多有简错，考其实迹，转觉迷离。举例言之：如，汉初御史、谒者、尚书，同掌机事，其相互关系若何？武成之间，尚书、中书二官互见，其为一官抑或二官？续志所列尚书曹名及数目，本注及小注互异，究以何者为真？此等问题，固为治史者所当究，而西汉之世，文书奏上、颁下、分发之制，所历之官前后有异；东汉以还，御史、谒者、尚书三台，陆续疏外，宫竖之患因以成形；其中迹象亦须论列，以故特草此文，略加排比以明其递转之经过。
一
先论第一个问题：御史、谒者、尚书后来发展为三台。御史为宪台掌文法，谒者为外台掌引导，尚书为内台掌诏命。汉初似无如此明显之划分。尚书为汉世枢机正官，然其见用，乃在武帝以后。武帝以前，枢机之任，在御史、谒者之手。略论两汉枢机职事与三台制度之发展。就御史而言：汉初御史大夫之职，并不专在监察。《汉书·高帝纪》诏御史大夫昌下相国，相国酂侯下诸侯王，御史中执法下郡守。《刑法志》：“高皇帝七年制诏御史，孝文十三年下令制诏御史，而丞相苍、御史大夫敬并覆奏。”《史记·三王世家》：“御史大夫汤下丞相，丞相下中二千石，二千石下郡太守诸侯相，丞书从下下当用者如律令。”足证是时御史大夫较为亲近，似是天子与丞相百官间之津梁。故《汉旧仪》云御史卫尉府在宫中不鼓，又曰御史大夫寺在司马门内。（《三辅黄图》：汉未央宫、四面皆有公车司马门，凡言司马者宫垣之内，兵卫所在。）《汉书·周昌传》：“拜昌御史大夫，尝燕入奏（注：孟康曰，以上宴时入奏事；师古曰，燕谓安闲之居也），高祖方拥戚姬在作亲密举动。”足见御史大夫可随时入内宫见皇帝。此与靳恒云汉制反支日亦通奏事，正可比对（见《文献通考》）。《昌传》又云：“高帝欲废太子，昌曰臣期期不奉诏。”《高后纪》：“吕后薨，群臣谋诛诸吕，时平阳侯窋行御史大夫事，见相国产计事郎中令贾寿使从齐来语云云，窋闻其语，驰告丞相平，又时尚有南军未下，因令平阳侯告卫尉毋内相国产殿门。”今按：御史大夫在内与知机密，故能独闻吕产密语，又御史卫尉府同在宫中，御史可出入禁内，故使之传令卫尉所掌宿卫兵也。其时御史大夫位望犹轻；据《周昌传》云：
“昌为御史大夫，赵符玺御史，赵人方与公谓御史大夫昌曰：君之史赵尧，年虽少，然奇士，君必异之，是且代君之位，昌笑曰：尧年少刀笔吏耳，何至是乎？居顷之，尧侍高祖，高祖独心不乐，尧进云云，于是以御史大夫昌为赵相，既行久之，高祖持御史大夫印弄之，曰谁可以为御史大夫者，熟视尧曰：无以易尧，遂拜尧为御史大夫。赵尧果以年少刀笔吏，一语见信，遂超擢御史大夫之位，而高祖犹云无以易之，其位望之轻也可知。汉初先后任御史大夫者，如周荣、周昌、赵尧、任敖辈，其位望较诸萧、曹、王、陈、周诸丞相，实不足道。”
中国历代枢机官之位望均逊于行政长官，如两汉尚书之于公卿，魏晋唐初中书之于尚书，唐末枢密之于中书，此与汉初御史大夫之于丞相，正可对观。文帝、景帝以还，御史大夫由于亲近见用之故，权位日重，张苍、申屠嘉、陶青、刘舍、卫琯等均由此入相，而晁错、张汤诸人，其威权甚且超越丞相之上（各见本传）。自是御史大夫之行政权力日大，正式成为副丞相。其主要征象见诸史证者有三：
诏书不再言御史大夫下丞相，而只言制诏丞相御史大夫，二者并称（如封丙吉孙、左迁母将隆、哀帝改元诸事），一也。
其事有关丞相者，则制诏御史（见刘屈氂、王商传等）；有关御史大夫者，则制诏丞相（如丙吉传封御史大夫事），二也。
有政事则下丞相御史大夫并议（如王尊上书言便宜事，梁平王子立嗣事，太傅奏立事；又《张放传》：丞相宣、御史大夫方进同奏放），二官或相驳议（如于定国与贡禹），然多连名奏事（如朱博为相，已受傅石之讽，然仍须与赵玄议共奏立，玄初不肯，后卒许联名奏事），有灾异亦同免（如于定国与薛广德），地方有事则共受访诏按问（如丙吉时虏入边郡事），而且遣御史与丞相同往处理（见《薛实、翟方进传》），三也。
此时御史大夫府，当已不在宫中，故宣帝欲与御史大夫魏相议密事，须加相给事中乃可入内（见本传）。御史大夫出外分掌相职以后，御史中丞遂成为侍御史之主管，接掌枢机，权位亦日重，甚至可与御史大夫相抗衡。《史记·酷吏列传》：“汤为御史大夫，河东人李文尝与汤有隙，已而为御史中丞，悉数从中文书事，有可以伤汤者，不能为地。[《汉书·张汤传》悉作荐，（服虔注曰：荐，借也。）]文与汤故有隙，已为御史中丞，借已在内台中，文书有可用伤汤者，因会致之，不能为汤作道地。以张汤当时之权势，内虽弗平，然竟无如之何，后借鲁谒居飞书诬告之力，始得论杀之。”又《杜钦传》：“孙宏前为中丞时，方进为御史大夫，举掾隆可侍御史，而宏奏隆前奉使欺漫，不宜执法近侍，方进以此怨宏。”此中丞在内独典枢机，御史大夫名义上虽为长官，然对之已无若何控制力量。御史本有二丞，其一丞随大夫在外，史册无藉藉名，较之中丞，相去不啻天渊。《百官表》：“御史大夫掌副丞相，中丞在殿中兰台掌图籍秘书，外督部刺史，内领侍御史员十五人，受公卿奏事，举劾按章。”此即指景帝武帝间制度而言也。御史而外，谒者亦掌枢机，《百官表》：谒者掌宾赞受事。《汉书·魏相传》：“高皇帝所述书，天子所服第八（注：如淳曰……于施行诏书第八）曰：大谒者臣章，受诏长乐宫曰：会群臣议天子所服，以安天下。相国何等议云云。大谒者襄章奏，制曰可。”则汉初谒者亦掌文书机事。其与御史职权之划分，已不可详考。惟就其时谒者权势远不若御史显赫一点推测，谒者所掌，恐仅止于奔走转递文书等役使之任，于文书内容，或不与知。《张释之传》所载，谒者主要职事在于宾赞侍从。蔡邕《独断》：“群臣上书若罪法劾案，卿校送谒者台”，此已为东汉初年制度（考另见后），然亦限于罪法劾案。武帝、成帝间尚书制度兴起后，谒者职事仍为奔走服役，与尚书职权冲突不大。《朱博传》：“召玄诣尚书问状……请诏谒者召博玄诣廷尉诏狱。”《王嘉传》：“召嘉诣尚书责问……假谒者节召丞相诣廷尉诏狱。”此皆由尚书按问，然后交谒者执行也。又金钦、冯参等传亦以谒者召罪臣入诏狱。
关于尚书官之起源，据《新序》谓：“齐宣王欲建大室，香居入谏，王召尚书书之。”又《战国策》：司空马说赵王曰：“文信侯相秦，臣事之为尚书。”是其时秦、齐均已有尚书之官。《续百官志》：“尚书令一人，本注曰承秦所置。”又《通典·职官》：“秦置尚书丞一人，是秦尚书官仅有令、丞各一。”至《通典》谓秦尚书四人不分曹名，实误。《汉官仪》云：“初秦代少府遣吏四人，一在殿中主发书，故号尚书，尚犹主也，汉因秦置之。”《通典》讹为：“秦时少府遣史四人，在殿中主发书，谓之尚书。”遂有尚书四人之说。《通典》又云：“秦置六尚，谓尚冠、尚衣、尚食、尚沐、尚席、尚书。”亦足证尚书仅得一人，即尚书令。（按，《汉书》有尚食，见《惠帝纪》，《周亚夫传》：“汉仪注”省中犹有五尚，尚食、尚冠、尚衣、尚席、尚帐，尚书已不在数。）西汉尚书四至五人，乃武成间陆续增置者（见后）。又汉初郎官隶郎中令，由郎署分遣各司给事，其后始去给事之号，而有某某郎之名目（见严耕望《秦汉郎吏制度考》），是尚书郎亦为后来增设。《张安世传》：“以父任为郎，用善书给事尚书，是武帝时犹以郎官给事也。”《汉书·艺文志》载《萧何律》曰：“太史试学童能讽书九千字以上，乃得为史，又以六体试之，课最者以为尚书御史史，书令史（说文序作尚书史）。”然则武帝以前，尚书组织可考者，仅为令一人，丞一人，令史若干人而已。其行事初亦不见于史文。由汉初尚书官的权位与御史比较，相去甚远：（1）就渊源论：御史在秦时即称显官（见《史记》）；尚书不过少府一吏（《初学记》引《汉官仪》）。（2）就组织论：汉初御史组织相当庞大和完整（见《百官表》）；而尚书人员可考者无几。（3）就位望论：御史大夫为副相，中丞亦居显要，而尚书令乃以给事郎转任（《汉书·张安世传》：“任为郎，用善书给事尚书，精力于职，上奇其材，擢为尚书令）”。（4）就行事论：武帝以前，御史职典机要劾奏百官，史不绝书，而尚书行事乃无所闻（见《史记》、《汉书》）。故汉初御史与尚书之职权划分，虽无明确史料可征，然以情理测之，恐其时枢机之职几尽在御史手中，尚书令不过替皇帝处理若干文具事务而已。尚书官属少府，少府原为供应御用财物及役使之机构，其证一也。其后文书事务仍为尚书署之要务，由仆与右丞对掌，《续百官志》：“右丞假署印绶及纸笔墨诸财用库藏。”注引蔡质《汉仪》曰：“右丞与仆射对掌授廪假钱谷。”其证二也。《宋书·礼志》：“尚书令仆射，尚书手板头复有白笔，以紫皮裹之，名笏，朝服肩上有紫生袷囊，缀之朝服外，俗呼曰紫荷，或云汉代以盛奏事，负荷以行，未详也。”是其遗迹刘宋时尚存，其证三也。又《官制》：“事务官多以久次迁转，甚少超升者”，汉末尚书犹存此制（《孔光传》），亦一旁证。
汉武帝以后，尚书、领尚书、平尚书事、受尚书事、干尚书事、中尚书等名称均渐出现，尚书署渐次掌握枢机全权，因此便与御史职掌不断发生冲突。史料有关御史与尚书职权混杂第一次见于《史记·三王世家》禇先生所补汉武帝时之官文书中，文云：“大司马臣去病昧死再上疏皇帝陛下云云。三月乙亥，御史臣光守尚书令奏未央宫。制曰下御史。六年三月戊申朔乙亥御史臣光守尚书令，丞非，下御史书到。言：丞相臣青翟，御史大夫臣汤，太常臣充大行令臣息、太子少傅臣安行宗正事昧死上言（中引去病疏及制语）云云。”索隐曰：“按奏状，有尚书令官位，而史阙其名。钱大昕曰：索隐说非也，光以御史守尚书令，非别有尚书令而失其名也。”日人泷川资言考证曰：“果如钱说，丞非二字不可解，疑丞上夺臣字，非尚书丞名，此时尚书令阙，故丞代理其事也，上文守尚书令下，亦当有丞非三字。”今按如泷川说，不论作“守尚书令臣丞非”抑或作“守尚书令丞臣非”，文义终欠稳妥。而原书上句明谓御史臣光守尚书令。泷川添字作解，实属牵强，仍当以钱说为是。西汉枢机职事，武帝以前，在于御史，武帝以后，则在尚书。上引文书，正为二者职事递转之遗迹。元狩年间，枢机名义仍在御史，而职权则已转入尚书，故有此特殊之称谓。中国官制，然二职由混通而递转之际，多以兼官形式出之，此亦一例。
自后御史与尚书之职权，常有重复，兹略就史证所及，列比如下：御史（中丞）尚书（令）（1）在殿中兰台掌图籍秘书（《百官表》）（1）在殿中主发书（《汉官仪》）主文书众事（《续百官志》）（2）受公卿奏事，举劾按章（《百官表》）（2）受群臣表章奏议（蔡邕独断）劾举文案过失（参阅拙作《两晋三省制度之渊源，特色及其演变》第七节）（3）举奏部刺史二千石，加以贬退称进（《薛宣传》）（3）上使尚书选第中二千石，定其高下之差（《冯野王传》）（4）外督部刺史，总领州郡及部刺史奏事（《百官表》、《陈咸传》、《薛宣传》）（4）总领臣下奏事，部刺史奏事，有期会，当对尚书（《陈遵传》，并参阅拙作《两晋三省制度》）（5）侍御史掌注言行，纠诸不法，按治臣下罪状（《北堂书钞》引《汉旧仪》息夫躬、杜延年、未丰、韩延寿传）（5）记录臣下功过，百官有罪，由尚书劾治及问状（见拙作《两晋三省制度》）上述种种，显然为尚书侵蚀御史职权之结果。因御史制度完成较早，表中所载职事，当与汉初一致。尚书发展较晚，上列各点事实，均见于汉武帝以后，此为尚书于西汉中叶以后发展而侵蚀御史职掌无疑。
或曰：御史所掌者为监察执法，尚书所掌为枢机行政；二者职事之对象虽同为皇帝的文书，然性质略不相同，并无冲突与侵蚀之处。此说似是而实非。御史府在武帝以前兼掌枢机，御史大夫为御史长官，而掌副丞相，是又兼理政务，不专于监察之职，一也（见前）。汉初制度简朴，分化未精，百官群司，在职务范围之内，均有纠举按劾之权，故丞相可按治百官兼理狱讼。（按：丞相属官有司直，掌举按百官不法，位同监司，见《百官表》及《鲍宣传》；又有贼决二曹主盗贼罪法事，见《后汉书》注引《汉官仪》；大臣有罪，丞相可依法按诛之，《申屠嘉传》邓通、晁错二事及《刘屈氂传》田仁事可证，《卫绾传》坐不理诸官囚之不辜者见免，《薛宣传》为左冯翊奸轨绝息，辞讼者不至丞相府。其余丞相举劾按治百官之证，见汉书各传者不胜枚举。司隶校尉为地方官，然以京畿在三辅治内，故可纠举中都百官。《陈汤传》以太官献食丞为司隶奏免，《鲍宣传》：“为司隶，使吏钩止丞相据史，摧辱丞相。”《诸葛丰传》：“擢为司隶校尉，刺举无所避，京师为之语曰间可阔，逢诸葛都是例证。等而下之，至于公车令，于其职掌之内，亦有劾奏太子王侯之权力（见《张释之传》及注）。”可知当时行政、监察及司法并未分化，故御史不当独司监察之职，二也。《通典》云：“及御史大夫转为司空，而中丞出外为御史台率，即今之御史大夫任也。”按，唐御史大夫专管监察，与汉初不同。《历代职官表》亦谓“秦汉御史大夫与今都御史之职不同，自东汉省御史大夫，而以中丞为台率，始专纠举之任”云云。均认为御史之“专任纠举”为西汉中叶以后（亦即尚书侵蚀御史枢机职事以后）演变之结果。武帝以后，有中朝制度，领、受、平、典、干尚书诸官与诸将军及侍中、常侍、散骑诸吏给事中等加官为内朝（见《刘辅传》，并参阅钱大昕《三史拾遗》，陈树镛《汉官答问》，劳榦《论西汉的内朝与外朝》），而御史之官不是中朝官，宣帝时，御史大夫魏相加给事中乃得入议机密可以为证（本传）。自后御史日见疏外。值得注意的是，《汉书·外戚传》载建平中司隶解光奏元延间成帝与赵昭仪私杀后宫许美人及故中宫史曹宫胤子事，皆乘以绿绨方底，封御史中丞印云云。何焯曰：“御史中丞在殿中兰台，周礼小宰掌建邦之宫刑，以治王宫之政令，凡宫之纠禁，郑氏曰若今御史中丞，盖汉宫中事，皆御史中丞所掌，故用其印封。”周寿昌曰：“据此御史中丞印当藏殿中，与御史大夫别一印也，汉凡定著令，即制诏御史，此益可证。”启云按，上引诸说均为汉初制度，据《外戚传》记成帝杀许美人所产之儿情状云：帝诏使严持绿囊书予许美人，告严曰美人当有以子女，受来置饰室中帘南，美人以苇箧一合盛所生儿缄封，及绿囊报书予严，严持箧书置饰室帘南去，帝与昭仪坐，使客子解箧缄未已，帝使客子偏兼皆出，自闭户，独与昭仪在，须臾开户，嘑客子偏兼使缄封箧及绿绨方底推置屏风东，恭受诏持箧方底予武，皆封以御史中丞印曰：告武箧中有死儿，埋屏处，勿令人知，武穿狱楼垣下为坎埋其中。其事极秘，自成帝与昭仪杀儿起迄籍武埋儿止，参与其事者，仅客子、偏、兼、恭等数人。其后司隶解光审问知状者，亦仅掖庭狱丞籍武，故中黄门王舜、吴恭、王偏、藏兼等人，独不见御史中丞之名。埋儿绿箧以中丞印封，而中丞反不与知，因为此时中丞已见疏外，但名义上宫廷机事仍必经之，故有上述“加盖中丞印封”情状，此时中丞印信当不在本官之手。其后元寿元年正三公分职，改御史大夫为大司空，正式变成行政官，不复为御史之长，与枢机事职相去益远。中丞虽别为御史台率，然亦略疏外。《百官表》：“御史大夫，成帝绥和元年更名大司空，金印紫缓，禄比丞相，置长史如中丞官，职如故。哀帝建平二年，复为卿史大夫；元寿二年复为大司空，御史中丞更名御史长史。”而《续汉志》：“御史中丞一人，本注曰御史大夫之丞也，及御史大夫转为司空，因别留中为御史台率。云云。”与表有异。今按：御史本有二丞，一丞常随大夫在外，所置长史当即以此丞改任，由是观之，《续志》谓御史中丞留中，或亦可靠。惟《续志》实以东汉光武官簿为底本，尚书御史并称台官亦在东汉以后，西汉御史多称兰台，又光武之世，中丞复见重，称为独坐（另见后），《续志》所云“留中”一事，当指东京制度。是则西汉末叶，御史大夫改为大司空，御史丞改为司空长史，而中丞另为御史台率，此或为中允之论。
二
与尚书关系极密切而又最纠缠不清者，为武成间中书之官。由于史籍记述不详，而班书又多互错之处，遂致历来对中书谒者令、尚书令、中尚书、尚书、中谒者诸官之废置同异，诸说纷纭，莫衷一是。就同异而论，大略可分为两种说法：
（一）认为中书、尚书为同一官，武成间有中书而无尚书者，有《续百官志》、《晋书·职官志》、《通典》及近人刘师培等诸家。
（二）认为武成之间，中书、尚书实为二官，并置不废者，有《汉官仪》、《文献通考》、王先谦《补注》、《汉官司答问》及近人劳榦等。
就诸家所引史证而论，自以后者较为可信，惟此二说，在相当程度内，似仍有加以调和折衷之可能：
（一）在武帝至成帝间，“内廷文书”业务（包括领尚书、平尚书、受尚书、干尚书、中尚书）并未中断，且日见重要，此点为各家所公认，已成定论。惟主理此等文书者，究为何官，则为争论之中心。窃意欲解决此一问题，宜就（中）尚书令与（中）尚书员二者分而观之。
（二）就尚书令而论，武成之间，中书（谒者）令与尚书令曾同时出现多次。如武帝时有守尚书令光（见《史记·三王世家》），有张安世擢为尚书令（汉书本传），又有司马迁为中书令（本传）；昌邑王宣帝间，有尚书令读奏（见《霍光传》），又有中书谒者令（见《杨恽传》）；而元帝时中书令石显专权，显友人五鹿充宗为尚书令，二人用事（见《京房传》，此条证据最明确）。则中书（谒者）令与尚书令实为二官并置不废，此点亦成定论。
（三）就尚书令与中书（谒者）令职权之分别而言，二者亦不相同。尚书令职掌在于处理御前文书（尚书令主奏下文书众事及赞奏、封诏，见《续百官志》、《汉旧仪》及《蔡邕独断》）。中书（谒者）令所掌，则为文书之出入后宫，《霍光传》：“封事辄下中书令出取，不关尚书”；《杨恽传》：“中书谒者令宣持单于使者语视诸将军中朝”；《北堂书钞》引《汉官仪》：“汉旧置中书官领尚书事”（《汉官旧仪》略同。《唐六典》引《汉旧仪》亦谓中书令领赞尚书，出入奏事）；《刘向传》：“中书宦者弘恭、石显弄权，堪领尚书事，显干尚书事，堪希得见，常因显白事云云。”皆其证也。
（四）中书令与中书谒者令为同一官之简称，如石显在贾捐之、朱云、陈汤、京房、匡衡、万章诸传，职称为中书令；于《王尊传》则称中书谒者令，而《成帝纪》注臣瓒之言，初称石显为中书谒者令，继又称之为中书令，尤为明证。
（五）惟中尚书与中书究竟是否一官，则为一大疑问。《汉书》只有中尚书（《石显传》）、中谒者（《贾捐之传》）、中书谒者令及中书令（见前），而无中书谒者名目。各传所称中书（谒者）之官，似仅限于令、仆射与丞。《百官表·少府属官》有中书谒者等七官令丞，又云成帝建始四年，更名中书谒者令为中谒者令，均未提及谒者。《成帝纪》注臣瓒曰：“汉初中人有中谒者令，孝武加中谒者令为中书谒者令，置仆射，宣帝时任中书官，弘恭为令，石显为仆射，元帝即位数年，恭死，显代为中书令，专权用事，至成帝乃罢其官。”是中书（谒者）官，始终仅限于令仆也。（按，《通典·秦少府属官》有中书谒者令丞，钱大昕亦谓中书谒者令汉初即有，然《通典》述西汉中尚书官制颇多紊误，其说是否可信，有待更考。）《石显传》：“石显……弘恭……皆少坐法腐刑为中黄门，以选为中尚书，宣帝时任中书官……恭为令显为仆射”云云，今按史文，恭、显以“中尚书”，迁为“中书官”，则二者明有不同，盖中书谒者令仆为中书官，而中尚书则否也，宋祁曰：任中字下当有尚字，添字作解，显见牵强，且史文亦不可能有以“中尚书”转任“中尚书官”之说法。《贾捐之传》：“捐之前言……中谒者不宜受事……立止。”而此时正为中书令任事之秋，足见中谒者之职权与中书令仆亦不相同。若无其他有力反证，则中书之官只有令仆，而不包括中书（谒者）员一点，似亦可为定论。《刘向传》：“中书宦官弘恭石显弄权……显干尚书事，尚书五人，皆其党也。”成帝以前，尚书只有四员，今云五人，盖连尚书令五鹿充宗言之。是石显以中书谒者令的职位专制尚书，其党皆任尚书官，亦无中书谒者员数也。
（六）然则“中尚书”究为何官耶？今考，《汉书》载萧望之言尚书政本之疏语有二，《石显传》云：“望之以为尚书百官之本，国家枢机，宜以通明公正处之，武帝游宴后庭，故用宦者，非古制也，宜罢中书宦官。望之本传则谓：望之以为中书政本，宜以贤明之选，自武帝游宴后庭，故用宦者，非国旧制……白欲更置士人。”陈树镛谓上引一言尚书，一言中书，二者实为互文，因以证班书以尚书中书为一事之误。今按：此处“中书”二字，若解释为中书谒者令官，则殊不可通。盖中书（令）与尚书（令）本为二官，不应有此互文，又中书自始即为宦者，不得为政本，不得有贤明之选，亦不当为武帝改用宦者，更不当更置士人为之。然此处中书一词，若释为“中尚书”，则班书固不误也。汉制阔略，宦者与士人界限不严，宫官多参用士人（如大长秋、詹事、中常侍、中谒者之类），其后诸官以宦人为之者，多冠以“中”字，如中少府、中太仆、中谒者等。《高后纪》：“八年春，封中谒者张释卿为列侯。”注引孟康曰：“宦官也，如淳曰灌晏为中谒者，后常以阉人为之，诸官加‘中’字者，多阉人也。武帝时，尚书参用士人与宦者，其为宦者则曰尚书，其为中人则曰中尚书。故弘恭、石显由中黄门选为中尚书（非中谒者），再由中尚书改任中书谒者令仆。”然则中尚书与中书谒者（令）为不同的二官但与尚书则为同一官，以故班书有此互文。萧望之以为尚书政本，只宜以士人为之，武帝参用宦者而有“中尚书”名目，非旧制，故应罢中尚书也。西汉尚书参用中人，不为改制，故《汉书》无武帝改制之文。
（七）西汉武成之间，有二官：一为尚书（包括尚书令和尚书长），掌君主文书，或以宦者为之，则称中尚书，但仍为尚书官；一为中书官（包括中书谒者令、仆、丞），主出入（干、领）尚书事。中书官以亲幸故，权过尚书，惟文书处置之职仍在尚书，故中书令仆又须引用其朋党任尚书官，互相勾结，以资援奥。
（八）班书述中书尚书之制，未尝有误，惟其于《成帝纪》及《百官表》均以“初置尚书员五人”紧接建始罢中书官句之后，易滋误解，致引起《续百官志》及《通典》错合中书和尚书为一官耳。武成之间，本为尚书制度之兴起阶段，其与御史、中书、谒者之纠缠不清，正为二者枢机职事递转之明证。
三
西京御史尚书之地位，至东汉又生变化。汉高以匹夫崛起市井中，又乘秦末丧乱之余，自天子不能具均驷，而将相或乘牛车（《食货志》）。时宫廷制度阔略，有政事，天子常躬与百官廷议，而宰相御史，多得进入内宫共决机要。其时上下百官，多为天子旧日袍泽，中外界限不严。灌婴以军功而任中谒者；郦食其以军功为左丞相，监宫中（见《史记·吕后纪》及《史记》和《汉书》陈平王陵附传）；而郎中令及诸郎官宿卫宫殿者，均为士人。所以有高祖躬追反走之周昌于内宫的事件（本传），武帝时严、朱、吾丘、终军、相如、东方等，均以文字或为郎或为谒者或为侍中给事中，近侍宫中。东方朔尤为亲近，尝于宣室辟戟请斩董偃（各见本传），若辈亦士人也。《周仁传》：“景帝初立，拜郎中令，得幸入内，于后宫秘戏，仁常在旁，终无所言；又扬雄待诏承明之庭；韩生以《易》待诏殿中；执金吾广意待诏五柞宫；东方朔、苏武、刘暗、翼奉待诏宦者署；李寻、栗邱贺待诏黄门；上述诸人，亦以族姓待诏宫禁”，均其证也。此外，皇室事务，丞相多能与知，《萧何传》：“何守关中，侍太子，立宗庙、社稷、宫室。”；《张汤传》：“会有人盗发孝文园痤钱，丞相青翟朝与汤约俱谢，至前，汤会独丞相以四时行园当谢，汤无与也，不谢。”；《周亚夫传》：“上废栗太子，亚夫固争之不得，上由此疏之。”；又《刘屈氂传》：“丞相为祖道送至渭桥，与广利辞决，广利曰愿君侯早请昌邑为太子”云云，是武帝时太子废立，丞相仍得与议，不若东京之世，嗣君继立，尽操诸外戚寺竖之手，录尚书事三公均不与闻也。武帝以后，皇室范围日益扩展，其与政府间之距离亦日有增加。按，皇室发展在物质上之象征为宫室之扩充。《史记·高祖本纪》：“萧丞相营作未央宫，立东阙、北阙、前殿、武库、太仓。”其时宫殿制作甚简，然高祖已责为过度。其后陆续增设，单就未央一宫而言，已有六十殿，其中尤以武帝时增置者为多，详见《三辅黄图》。人事方面则宫官近侍之人数，亦大为增加，此见《汉书·百官表序》，及《续百官表》对汉武奢广旧制之批评。
至于权力运用方面，最重要者，为中朝之兴起及其与外廷之分立。中朝又称内朝，其制详见钱大昕《三史拾遗》、陈树镛《汉官答问》及劳榦《论西汉的内朝与外朝》，今不赘述。西汉中内朝官，均以士人为之。以故弘恭、石显虽权重一时，一旦失势，即便夷灭，西汉内权虽重而终不见有常侍之祸者，其故在此。内外之分，至东京而益严，宫廷制度亦因以确立。前汉宫官之参用士人者，至此一律改用宦官，如：中常侍——西汉参用士族（见《后汉书·朱穆传》及《宦者传》，元帝时许嘉，成帝时龟闳，哀帝时王闳、宋宏，皆以士人任中常侍，成帝欲以宗室刘歆为中常侍，大将军王风以为不可而止）；东京胥用宦者（《续百官》本注，另有考辨见后）。大长秋——承秦将行宦者，景帝更为大长秋，或用士人，中兴常用宦者（《百官表》及《续百官志》本注）。长信长乐少府——西汉用士人，夏侯胜、薛广德、贡禹、平当、夏侯尧、金涉均以名儒士族为长信少府，平晏、夏侯蕃为长乐少府（《汉书》本传）；东京长信长乐少府及所有职吏皆宦者（《续百官志》）。
《后汉书·宦者传》：“汉兴，仍袭秦制，置中常侍官，然亦引用士人以参其选，皆银珰左貂，给事殿省，中兴之初，宦官悉用阉人，不复杂调他士。”注引刘攽曰：“按，自前汉宦官即是阉子，何乃言中兴乎，盖宦字当作内，谓省内官不用他士也。”今按：宦字或为宫字形似而误。盖禁中本包括殿省与后宫，至是除侍中外，士人只能给事殿中，而不能入后宫，“宫”“殿”之间，界限分明，于是殿中诸官均渐疏外，宫中另有中常侍、中宫尚书、中宫谒者、中黄门、小黄门等，与侍中尚书、谒者、黄门侍郎诸官相对当。据《续百官志》：“侍中：士人，掌侍左右，赞导众事，顾问应对。中常侍：宦者，掌侍左右，从入后宫，赞导内众事，顾问应对。黄门侍郎：士人，掌侍从左右，给事中，关通中外。小黄门：宦者，掌侍左右，受尚书事，上在内宫，关通中外。尚书：士人，主文书众事。中宫尚书：宦者，主中文书。谒者：士人，掌赞宾受事，及上章报问。中宫谒者：宦者，主报中章。”《续百官志》蔡质《汉仪》云：“侍中旧与中官俱止禁中，武帝时侍中莽河罗挟刃谋逆，由是侍中出禁外，有事乃入，事毕即出，王莽秉政，侍中复入与中官共止，章帝元和中，侍中郭举与后宫通，拔佩刀惊上，举伏诛，侍中由是复出外。”
可见侍中亦只于章帝元和以前得入后宫也，东京之世，其官转卑（《续百官志》注引蔡质《汉仪》：“今官出入禁中更在尚书下”），后为冗散（引《刘陶传》乞为冗散拜侍中，《曹褒传》“拜侍中……于南宫东观尽心集作”，《顺帝纪》“遣侍中……尽心祈雨”，帝纪“侍中……坐言官者下狱死”），非有诏不得见（《杨原传》“为侍中特蒙引见”，《曹褒传》“拜侍中……章和元年正月乃召褒诣嘉德门”），多以外戚子弟为之（《耿弇传》、《贾复传》、《窦宪传》、《冯鲂传》、《泗水王歙传》及各后纪）。只有窦宪任侍中独擅权势。（见本传）《后汉书·朱穆传》：上疏曰：“案汉故事，中常侍参选士人，建武以后，乃悉用宦者，自延平以来，浸益贵盛，假貂珰之饰，处常伯之任，天朝政事，一更其手。”注引《汉官仪》曰：“中常侍，汉兴或用士人，银珰左貂，光武以后，专任宦官，右貂金珰。似是中常侍自光武以来，即尽用寺竖”，与前引《续志》之说相合。《窦宪传》云：“和帝即位，太后临朝，宪以侍中内干机密，出宣诰命，肃宗遗诏，以笃为虎贲中郎将，笃弟景环并中常侍，于是兄弟皆在亲要之地”云云。是和帝之世，侍中尚可留中，而中常侍犹参用士人也。《朱穆传》又云：“后穆因进见，口复陈曰：汉家旧典置侍中、中常侍各一人，省尚书事，黄门侍郎一人传发书奏，皆用姓族，自和熹太后，以女主称制，不接公卿，乃以阉人为常侍，小黄门通命两宫，自此以来，权倾人主”云云。则宫官制度之确立，实在和熹邓太后以后。《宦者传》序：“宦官永平中始置员数，中常侍四人，小黄门十人，和帝即祚幼弱，而窦宪兄弟专总权威，内外臣僚莫由亲接，所与居者，惟阉宦而已，故郑众得专谋禁中，终除大憝，遂享分土之封，超登宫卿之位，于是中官始盛焉。自明帝以后，迄乎延平，委用渐大，而其员稍增，中常侍至有十人，小黄门二十人，改以金珰右貂，兼领卿署之职，邓后以女主临政，而万机殷远，朝臣国议，无由参断，帷幄称制，下令不出房闱之间，不得不委用刑人，寄之国命，手握王爵，口含天宪，非复掖廷永巷之职，闺牖房闼之任也。”亦谓宦官权重在和熹之后。至于原日西京左右曹之任，亦由宦者取代，据《续百官志》：“旧有左右曹，上殿中，主受尚书奏事。”其证也。西京以士族在中朝任职之制不复存在，由是内枢之职，尽操寺竖之手。《灵帝纪》：“熹平四年十月改平准令为中准，使宦者为令，列于内署，自是，诸署悉以阉人为丞令”，此则更以寺竖出司外职焉。
四
仲长统《昌言·法诫篇》曰：“光武皇帝愠数世之失权，忿疆臣之窃命，矫枉过直，政不任下，虽置三公，事归台阁，自此以来，三公之职备员而已。”（注：“台阁，谓尚书也”。）似尚书之大见用，自光武始。然哀帝时颍川钟光为尚书令，领廷尉，用事有权（见《汉书·何并传》）；更始自立分封重臣，尚书胡殷为随王（见《刘玄传》）；遣尚书令谢躬帅六将军攻王郎，得专征伐，而冀州牧庞萌亦将兵属之（见《光武纪》及吴汉、庞萌等传）；又更始二年，尚书仆射鲍永行大将军事，安集北方，得自置偏裨（见《冯衍传》）；其时左丞相曹竟子诩为尚书，父子用事（见《冯异传》）；又据《彭宠传》：宠为苍头所杀，其尚书韩立等，共立宠子午为王。观此等行事，尚书之专显秉权，自西汉已然。《刘玄传》：豫章李淑上书，以尚书显官与公卿六位并举，可见一斑。光武帝躬亲政务，百官无定权，惟在所任。《申屠刚传》：时内外群官，多帝自选举，加以法理严察，职事过苦，尚书近臣至乃捶扑，牵曳于前，群臣莫敢正言。其初则不用功臣而任三公（见《贾复传》），稍后帝用明察，不复委任三府（见《朱浮传》）。事归台阁（见《仲长统传》），而尚书令朝会专席，称为独坐（见《北堂书钞》引《汉旧仪》及《后汉书·宣秉传》）。百官上书，均上尚书，副本乃上公府卿寺，《鲁相史晨奏铭》，《太常耽无独山碑》：樊毅复革下民租奏，均具载百官上尚书公文式，惟《孔庙置守庙百石卒史碑》，司徒吴雄奏事但云奏雒阳宫，盖三公奏事独与群臣异也。（见《集古录》、洪适《隶释》、《容斋续笔》、《潜研堂金石跋尾》，《授堂金石跋》及《金石萃编》）。《鲍昱传》注引《汉官仪》曰：凡制书皆玺封，尚书令重封，惟赦赎令司徒印露布州郡。
汉代诏书由尚书保存，此等公文档案，累积为“故事旧章”，而形成处理政务之法律根据（见拙作《两晋三省制度之渊源特色及其演变》第三节）。光武之所以重用尚书官，亦即以其熟知故事，使遵旧典也。《伏湛传》：“光武即位，知湛名儒旧臣，欲令干主内职，征拜尚书，使典定旧制。”又《侯霸传》：“建武四年，拜尚书令，时无故典，朝廷又少旧臣，霸明习故事，收录遗文，修奏前世善政法度有益于时者，皆施行之。”均其明证。尚书既掌“故事旧章”，公文经达尚书署，尚书诸官自可据此故事旧章加以处置。明帝时，宋均拜尚书令，每有驳议，并尝删剪疑事；钟离意为尚书仆射，独敢谏争，数封还诏书。肃宗初，陈宠为尚书，“是时承永平故事，尚书决事，率近于重”（各见本传）。上述决事，驳议、删剪、封还诏书诸例，均为尚书处事职权之一端。自是朝有政事，君主独与尚书议（《郅寿传》：章帝时“迁尚书令，朝廷每有疑议，常独进见，肃宗奇其智略”。《朱晖传》：“元和中，召拜尚书仆射，因上便宜密事，深见嘉纳。”皆其证也。或则交诸尚书官通议。《朱晖传》：章帝末年，谷贵，县官用度不足，朝廷忧之，尚书张林上言云云，于是诏诸尚书通议，晖奏据林言不可施行，事遂寝，后陈事者复重述前议，帝然之，有诏施行，晖复独奏云云，帝卒以林等言为然，得晖重议，因发怒切责诸尚书，晖等皆自系狱，三日诏敕出之，曰：“国家乐闻驳议，黄发无愆，诏书过耳，何故自系。”晖因称病笃，不肯复署议，尚书令以下惶怖，诸尚书不知所为，乃共劾奏晖云云。又《郅寿传》：复征为尚书仆射，因朝会高刺宪等下吏当诛，侍御史何敞上疏理之曰：臣伏见尚书仆射郅寿，坐于台上，与诸尚书论击匈奴，言议过重，遂系狱考劾大不敬，臣愚以为寿机密近臣，匡救为职，若恒默不言，其罪当诛，又台阁平事，分争可否，虽唐虞之隆，三代之盛，犹谓谔谔以昌，不以诽谤为罪云云。均为尚书议政之史证。和安以后，宫官日盛，内枢权职尽入寺宦之手（见前考），尚书因而逐渐疏外，由近侍之职变成朝廷外官（参阅拙《晋三省制度之渊源特色及其演变》一文）。
此类议事制度，亦有所改变，据《西域传》：延光二年，敦煌太守张珰上书陈三策，朝廷下其议，尚书陈忠上疏云云。是尚书议事，已须以奏疏形式出之，而与外廷百官同。《周举传》：阳嘉三年，河南三辅大旱，五谷灾伤，因召见（尚书）举及尚书令成翊世、仆射黄琼问以得失。后永和元年，灾异数见，省内恶之，诏公、卿、中二千石，尚书诣显亲殿问云云，郡臣议者多谓宜如诏旨，举独对云云，于是司徒黄尚、太常桓焉等七十人同举议，帝从之。又《黄琼传》：顺帝时稍迁尚书仆射，初琼随父在台阁，习见故事，及后居职，达练官曹，争议朝堂，莫能抗争。此时尚书非特召不得常觐见，其争议政事得失，亦在朝堂之上，与公卿并列焉。《周举传》又谓：举拜尚书与仆射黄琼同心辅政，名重朝廷，左右惮之云云。是和帝、安帝以后，尚书与君主之关系虽日以疏远，然其位望亦因而日重，逐渐由内侍小官变为外朝重臣焉。（按，关于尚书及录尚书官疏外之经过，尚书处事之制度及其与典尚书事等内枢机构之关系，尚书与外官并称之由来，及尚书独立发展而成为百官师长之由来各端，已见拙作《两晋三省制度之渊源特色及其演变》一文，今略。）
五
一般而论，尚书于东汉以前纯粹为枢密机关，于中唐以后为纯粹执行机关，而于东汉中叶至李唐初年间则枢机与行政职事兼而有之。关于初唐尚书如何由枢机兼行政机关转变为纯粹执行机关，近人严耕望氏于《论唐代尚书省之职权与地位》一文已有论列（中研院《史语集刊》第二十四本）。关于魏晋以来，尚书机关虽已疏外，然其枢机性能反有增加，在外朝处于总持国政之地位，拙作《两晋三省制度之渊源特色及其演变》一文已详加考证。至于尚书何时由纯粹枢机变而成为枢机兼行政机关一点，则颇难加以断言。盖枢机掌政令之发布，而行政为政令之执行，二者本只毫厘之差。古制简易，分化未精，加以史料有限，论列为难。约言之，则曰：当与尚书之转为外朝官，同时。兹先从尚书分曹发展情形加以考察。尚书在汉武帝时有四曹，至成帝加一为五（据《汉书·成帝纪》注引《汉旧仪》及《后汉书·光武纪》注引《汉官仪》，《晋书·职官志》同。《续汉志》本注及《宋书·百官志》误，《通典》语气亦欠明确。考见后）。常侍曹——主丞相御史事；二千石曹——主刺史二千石事；户曹——主庶人上书事；主客曹——主外国夷狄事；三公曹——主断狱事。此五曹除三公曹为后加者外，余四曹分类性质如丞相、御史、刺史、二千石、庶人、外国夷狄等，均以人物之身份为标准。其所谓“主××事”者，即指对该官员往来文书之处理也（绝非管辖该官甚明）。至于庶人，因与政府无文书直接来往之职份，故特指明“上书事”，其他各曹亦应有“（文书）事”之义，其不言者，略文也。此时尚书既就文书来往，对象之不同而分职，其职务在主治文书自无疑问。独后加之三公曹，根据业务性质而分职，其业务即为刑狱。故刑狱权为尚书最早获得之一种执行权也。（另有关于尚书刑狱权发展之实例，见拙著《两晋三省制度之渊源特色及其演变》一文，今略。）
东汉关于尚书分曹之记载，最为混乱与矛盾，或疑其中必有误者。然一代记述，当有所据，其所以互异之原因，似由于尚书组织与职权之不断发生改变，诸家记录各根据其中某一时期之制度为标准，后人把本属纵的发展程序作为横的制度来考释，遂觉各种说法互相歧异焉。今就发展之观点将有关后汉尚书分曹名目及职掌之各种说法，略加分析。《续百官志》本注：成帝初置尚书四人，分为四曹，常侍曹尚书主公卿事；二千石曹尚书主郡国二千石事；民曹尚书主凡吏上书事；客曹尚书主外国夷狄事；世祖承遵，后分二千石曹，又分客曹为南主客曹、北主客曹，凡六曹。《宋书·百官志》同。此说沿西京旧制，以文书来往对象之身份为分职标准，这分职与《续百官志》小注引蔡质《汉仪》，《宋书·百官志》引应劭《汉官》，《晋书·职官志》，及《通典》诸家以尚书业务性质为分职标准者有异。《续志序》自谓：世祖节约之制，宜为常宪，故依其官簿，粗注职分，以为《百官志》。是司马彪本知东汉官制有各种不同之变化，而特以光武时代为其记述之标准。又光武初年，制度草创，一以遵循旧制为务，《后汉书》侯霸及伏湛等传言之极明，本注“世祖承遵”一语当为可信。由是观之，《续志》本注所述，为光武时之尚书制度。然西京本有三公曹，此则不见，后人多以此疑《续志》有误。今考《续志》二千石曹下小注：“《汉旧仪》曰：亦主刺史。蔡质《汉仪》曰：掌中都官水火盗贼辞讼罪眚。”其时二千石曹明兼西京时二千石曹与三公曹二曹职事；“三公曹”并入“二千石曹”，故不见有三公曹，此亦与本注“节约”一语相合。本注云：后分二千石曹。秦蕙田《五礼通考》曰：案后汉六曹尚书，志但云世祖分二千石曹，不言所分为何名。应劭以为三公曹二人，吏曹（即常侍曹亦曰选部）、二千石曹（亦曰贼曹）、民曹、客曹各一人。蔡质《汉仪》、杜佑《通典》亦同。然则六尚书实止五曹耳。《晋志》又云后汉因前汉五曹加中都官曹，为六曹。杜佑驳之云：据应劭《汉官》称二千石曹，主中都官事，则不应更有中都官曹，诸说纷纷，迄无定论，应劭《汉官》有三公曹之名，而前汉无之，则三公曹为光武所立无疑，而公卿之事本属常侍曹主之，则光武所分者乃常侍曹，非二千石曹也。启云按：三公曹实成帝所置，秦说以为光武初立，实误。且前汉三公曹所掌为断狱，秦氏误以三公曹掌公卿之事，遂谓光武所分者为常侍曹。光武初年，节约省官，二千石曹兼掌中都官郡国二千石及水火盗贼辞讼罪眚事，并三公曹。司马彪《续百官志》既依光武官簿，粗注职分，官簿无三公曹名目，故《续志》亦无之，追溯而上，遂有成帝四曹之说，《宋书·百官志》及《五礼通考》之误即因此。据《宋志》及《通典》引应劭《汉官》，其后三公曹典州郡考课，而二千石曹改典狱讼，于西京职制适为互调（见表所列示），此亦足见此二曹确曾一度合并，其后又分二千石曹而复三公曹，致有此变也。
前汉及光武初（光武中？）后汉末二千石曹：
掌水火盗贼辞讼罪法二千石曹：主刺史州郡二千石事
三公曹：主断狱
事三公曹：主断狱事（二千石曹？）
三公曹：掌集课州郡
《宋书·百官志》：“应劭《汉官》云……三公尚书二人主天下岁尽集课；吏曹掌选举斋祀；二千石曹掌水火盗贼辞讼罪法；客曹掌羌胡、朝会、法驾出护驾；民曹掌缮治功作盐池苑囿；吏曹任举，多得超迁。则汉末曹名又与光武时异也。”上引曹职，《通典》泛称为后汉之制，《晋志》则以之为光武时制度，盖光武后分二千石曹而复立三公曹，典州郡考课事，与宋京末年分职相同也；今考应劭所述分曹，乃根据尚书业务之性质为分职标准者，与前引成帝及光武初年制度迥异。由处理和某官有关之文书而发展至处理某项业务，明为光武以后陆续演变之结果，《宋志》谓应劭之说为汉末曹名必有所据。至《晋志》所述中都官曹，不见于他家记述，杜佑因以为既有二千石曹主中都官事，不应更有中都官曹；今考光武后分二千石曹而《宋志》引应劭汉末之制，二千石曹所掌无中都官事，此时中都官曹当已分立。《晋志》谓二千石曹主辞讼事，中都官曹主水火盗贼事，按水火盗贼辞讼罪法本为一事，即《通典》所谓贼曹职掌，不当分在二曹，此显因中都官曹本由二千石曹分出致误。然则中都官所掌当为公卿中二千石等中都官之事。又考公卿事，成帝及光武初，本属常侍曹职掌，而据蔡质《汉仪》，常侍曹改典常侍黄门御史事，蔡质分曹亦以业务性质为标准，当非早期制度。且西京丞相御史事重，故以专曹典之，当时常待黄门势位犹微与尚书同为近侍之官，其文书往来，实无专曹典司之需要（西京尚书业务以文书来往之重要对象而分职）。东京以后常侍黄门职事日重，而三公权职日轻，因转以专曹典常侍黄门事，三公文书则并在中二千石曹与诸中都官同而资节约，其后二千石曹职事日繁，故重新分而为二，一掌水火盗贼辞讼罪法，一掌公卿诸中都官文书（故称中都官曹）。
据前考，光武分二千石曹所立曹司乃有二说，一为中都官曹，一为三公曹，三公曹名目及职掌与《宋志》引应劭东汉末年制度相合，而中都官曹不见于他家记述，故知中都官曹之分当在三公曹之先。据蔡质《汉仪》三公尚书典三公文书，盖初则分二千石曹以掌诸中都官文书，续则改为三公曹也。西京旧制州郡考课在丞相御史二公府（参阅《汉书》张苍、于定国、丙吉、鲍宣、龚胜传，《续百官志》引《汉旧仪》所载尤明），东京之世州郡考课，名义上仍属三公（见《续百官志》：安帝、顺帝纪及李忠、郎凯、朱浮传），三公考课简序，明责定夺，然后出文书以付尚书（见《宦者传》），故三公曹又由典公府文书转而掌理州郡集课之职。至于常侍曹本典常侍黄门事，而光武躬亲政事，内外群官多自选举（见《后汉书·申屠刚传》），其后内官日重，常侍黄门居日月之侧，选举署置皆由特拜，不归有司（见《李固传》，其时常侍声势振天下，子弟禄仕曾无限极，武宣羊迪，初拜便真）。常侍曹尚书由典管经关常侍黄门的文书而发展为选部亦自顺理成章。或据《续志》注引蔡质《汉仪》谓常侍曹世祖改为吏曹典选举，历帝相沿，灵帝末年，又称选部云云。今考：光武初年以吏事责三公，考课选举仍在公府，稍后事归台阁，而三公虚位（见贾复、李忠、朱浮、仲长统传）。安帝初尚书仆射陈忠上疏已有“今之三公，虽有其名，不当其实，选举诛赏，一由尚书”之语，延光二年杨震为太尉亦云：“朝廷欲令三府辟召，故宜有尚书敕。”（各见本传）是选举辟召职权均在尚书，与蔡质之说相合。尚书既典奏敕文案，诸人（举主）选案，及各官任状，均经其手，尚书以枢机之职，进而处理官吏选事，自属当然，惟此仍为枢机而非行政权也。《顺帝纪》：阳嘉元年闰十二月辛卯诏曰：间者……选举不实，干预其人……今刺史二千石之选，归任三司。《郎顗传》：顺帝年间奏对大事曰：今选举皆归三司……每有选用，辄参之掾属，公府巷门，宾客填集，送去迎来，财货无已，其当选者，竞相荐谒，各遣子弟，充塞道路，开长奸门，兴致浮伪，非所谓率由旧章也。尚书职在机衡，宫禁严密，私曲之意，差不得通，遍党之恩，或无所用，选举之任，不如还机密云云。注云：欲使尚书专掌选也。此时选举实权还在公府，其间州郡守长、光禄郎吏及公府掾史之选用，仍分在光禄勋、中郎将及诸公府（见鲁恭、陈蕃、李国、杨震传）。《左雄传》：阳嘉二年广陵孝廉徐淑年未及举，台郎疑而诘之，乃谴却郡。是选举之权，半在举主（行政官），半在尚书（枢机权）。《张纲传》：顺帝末为御史，大将军梁冀讽尚书以纲为广陵太守，因欲以事中之。则其时委派之权又在尚书矣。《韩韶传》：尚书选三府掾能理剧者以韶为嬴长。此桓灵间，尚书之选职也。《王允传》：赵戬初平中为尚书典选举。又《董卓传》：更以贾诩为尚书典选。证之《续志》注及《晋注》：灵帝以栗鹄为选部尚书，其时尚书选举权之发展已渐成熟。（按，其后曹魏立九品中正制度，选举之权归大小中正，而委任之权在尚书官，然尚书选案仍须受中正次第所约束。及晋世用人之权，尽在尚书选案，中正评第但为虚应故事，于是尚书选举之权，乃发展至最高峰焉。参见拙作《两晋三省制度之渊源特色及其演变》一文）
至于尚书之财政权，发展更晚：汉西京钱谷分在司农及少府；大司农掌国家一般税收，以调度政府行政费用及征伐、土木、边郡之支出；少府掌山海池泽等特殊收入，命曰禁钱，以供皇室用度。累乎东汉，山泽陂池之税收亦并入大司农，少府只掌宫中服御诸物衣服宝货珍膳之属，不复掌禁钱。于是大司农总持全国财政调度之责（以上见《汉书·百官表》、《食货志》、《陈平传》、《张敞传》、《赵充国传》、《母将隆传》、《召信臣传》，《续汉书·百官志》等）。后汉先时尚书虽已与知政财，如《冯勤传》：除为郎中，给事尚书，以图议军粮。又《朱晖传》：“永和中为尚书仆射，时谷贵，县官用度不足，朝廷忧之，尚书张林上言……于是诏诸尚书通议……”然此犹不过为尚书谋议之职，非所谓财务行政也。《韦彪传》：诏尚书……其赐钱二十万。《钟离意传》：时诏赐降胡子缣，尚书案事，误以十为百，帝见大司农上簿，大怒，召郎将笞之。又：时交趾太官张恢，坐臧千金，征还伏法，以资物簿入大司农（注：簿文记也），诏班赐群臣。此时财谷文簿，亦在司农手中，尚书则每奉诏案事，因亦参知其事焉。据《桓帝纪》：延熹九年正月己酉，诏曰：其令大司农绝今岁调度征求，及前年所调未毕者勿复收责云云。是汉末度支之职犹在大司农也。《宋志》引汉末尚书分曹职掌（见前），无度支钱谷事，其民曹掌缮治功作盐池苑囿，所分亦不过少府之任而已（按尚书本属少府）。《献帝纪》云：兴平元年谷一斛五十万，豆一斛二十万，人相食啖，白骨委积，帝使侍御史侯汶出太仓米豆为饥人作糜粥，经日而死者无降……使侍中刘艾出让有司，于是尚书令以下皆诣省阁谢，奏收侯汶考实。此似尚书已掌实际财用之职，然亦以枢机官之身份与知财务而已。观其收考侯汶一节可知。及至曹魏始有度支尚书（见《书钞》六十《御览》二一六引朱凤《晋书》及《晋书·安平献王孚传》）。晋制司农所统无几，江左则或置或否（均见《晋书·职官志》），陵夷至刘宋，大司农只掌九谷六畜之供膳羞者（见《宋书·百官志》）。国家财政尽操于尚书之手（见《晋书》杜豫、张华、纪赡传及《御览》二一七引晋起居注）。于是尚书之财权亦发展完成。
再就国家军政而论，汉初有太尉掌全国武事，旋省、以丞相兼其职，武帝置大司马，属内朝官，非旧太尉之职。东京复置太尉，据《续志》本注有掌四方兵事之文，疑不过岁课而已。后更陵迟，与司徒司空均成论道之官。又云太尉主天，部太常、卫尉、光禄三卿，此与军政相去日远。两汉尚书分职无兵曹名目（客曹主护驾，二千石曹主水火盗贼虽近于武职，然与兵政无干）。曹魏始置五兵尚书及中、外、别、都、骑五兵曹郎（见《宋书·百官志》）。晋初虽无五兵尚书，然有左、右、外、中、别、都、骑七兵曹郎，太康中又立五兵尚书（见《宋书·百官志》及《晋书·百官志》）。此后历代相沿，均有兵部尚书。由是观之，财务、军事两大部门之纳入尚书组织，均在曹魏以后。迄东京末造，尚书诸曹职掌，除集课、选举、刑狱以外，余为枝节细事，其分配亦无一定标准，如斋祀或归吏曹，或归三公曹，迹近杂凑，均非合理之分配。可见东汉以来，尚书对公卿事权只为零星之侵蚀，其本职仍在枢机。时人论议，或谓宜重公卿（如仲长统、朱浮、蔡邕），或谓宜重尚书（如郎凯），尚无（统并）之语，及晋世尚书令仆任总机衡，八座曹郎又分掌庶职，于是九寺并于尚书之论始兴焉（见《晋书·荀勖传》）。
六
尚书制度兴起以后，尚书、御史、谒者之职权陆续调整，而成为三台：尚书为中台，御史为宪台，谒者为外台（《文选》注引《汉官仪》）。尚书职典机密文书，已见前论。据《续百官志》本注：谒者掌宾赞受事及上章报问。御史中丞侍御史掌察举非法受公卿群吏奏事，有违失举劾之。则东京之初，三者职权仍多混杂，与汉武成间同，此似为光武遵循之故。据蔡邕《独断》：群臣上书凡四品，曰：章、奏、表、驳议；若罪法劾案，公府送御史台，卿校送谒者台通。是御史谒者所掌仅限于罪法劾案而已，其余悉归尚书。《汉旧仪》：御史，诏书以朱钩施行，诏书下有违法令，施行不便，曹史白封还尚书对不便状。按：此则与后世门下省封驳之制相近，惟据蔡邕《独断》，及前论东京尚书处理文案职制，均不见御史封驳尚书之迹象。东京之世，驳议及封还诏书之例，惟见于尚书诸官（见前论尚书文案职制下）。
就范晔《后汉书》纪传所载，御史职权多为侍役（见《章帝纪》元和三年二月及《虞延传》），治狱（见《献帝纪》、《窦宪传》、《寒朗传》、《韩校传》、《种皓传》），及外任（《安帝纪》有五条，又《顺帝纪》、《桓帝纪》、《灵帝纪》，《朱祐传》、《韦彪传》、《杜诗传》、《桓典传》、《滕抚传》、《度尚传》、《法雄传》、《李恂传》、《南夷传》、《西南夷传》、《西羌传》等）。和纪注三州志所述侍御史职事，亦不言知诏奏机事。独《郅寿传》谓：“寿下吏当诛，侍御史何敞上疏理之曰……臣伏见尚书仆射郅寿，坐于台上与诸尚书论击匈奴，言议过差……遂系狱考劾大不敬，臣愚以为寿机密近臣，匡救百机……台阁平事，分争可否……不以诽谤为罪……臣敞谬豫机密，言所不宜，罪名明白，当填牢狱，先寿僵仆”云云。粗观似其时御史仍与尚书之官同豫机密。实则永和之世知机密者，外为尚书，内为外戚中宦，御史之官疏外已久；且就引文所言，初议击匈奴事者，仅为尚书诸官，御史并未与知，后郅寿获罪考劾，何尚乃获知其始末；敞所谓愿先寿而僵仆者，亦只为对“申理郅寿罪狱一事”负责，而非对“击匈奴之议”负责也。此亦可证明御史仅知罪法按劾事，而不与知文书机密内容。纪传所载谒者职事，亦以役使（如《和帝纪》永和年四年事；《礼仪志》、《窦宪传》、《韦彪传》、《邓训传》、《何熙传》）；出行（《明帝纪》、《和帝纪》、《安帝纪》、《灵帝纪》）；按狱（如《光武纪》廿二年九月、《刘隆传》、《窦宪传》、《寒朗传》），监国、监军、监家（《阜陵质王延传》、《耿恭传》、《宋均传》、《窦融传》）及外任（《光武纪》二十四年、二十六年，《明帝纪》、《顺纪》、《献纪》、《耿恭传》、《任隗传》、《杜茂传》、《马援传》、《张宗传》、《度尚传》、《李恂传》、《庞参传》、《南蛮传》、《西羌传》）。亦不言知文书机事（诏章内容）。
再就实际史例而论。御史之官于西汉中叶以还，即已逐渐疏外（见前），光武遵循旧制，御史职权稍重，与尚书令、司隶校尉，均朝会专席，号曰：三独坐（见《后汉书·宣秉传》，又《书钞》引《汉旧仪》，《唐六典·初学记》引《汉官仪》略同）。光武以后，内官日重，号称中台之尚书诸官已见疏远，御史台官亦然。尚书疏远之结果，由处理内朝文书之职渐变而为外廷枢机。御史则由宫廷执法转而代表中枢，监军郡国。《杜诗传》：“建武元年为侍御史，安集洛阳，时将军萧广放纵兵士，诗敕晓不听，遂格杀广，还以状闻，世祖召见，赐以启戟，复使之河东，诛降逆贼杨异等。”已开御史监军之先例。明、章、和三帝时，国内无事，但遣御史赴郡国案狱，（见窦宪、寒朗、韩棱等传），或使之持节赴边地慰抚夷狄，如西京中郎将故事（见《李恂传》）。章帝元和间，韦彪上疏有“御史外迁，动据州郡”之语，其时朝廷之意态可知。安帝以还，地方多故，御史监军，史不绝书：
如延平三年六月辛巳遣侍御史分行青冀二州灾害，督录盗贼（《安帝纪》）；永初三年，苍梧、郁林、合浦蛮夷反叛，二月遣侍御史任逴督州郡兵讨之；永初三年，海贼张伯路等为乱，遣侍御史庞雄督州郡兵击之；永初四年，伯路复起，党众浸盛，乃遣御史中丞王宗持节发幽、冀诸州郡兵击之（《安帝纪》及《法雄传》）；永初五年，以任尚为侍御史，击众羌于上党羊头山，其秋汉阳人杜琦与羌通谋，侍御史唐喜领诸郡兵讨破之（《西羌传》）；永初六年六月，遣侍御史唐喜讨汉阳贼王信破斩之（《安帝纪》）；顺帝建康元年八月，杨、徐盗贼范容、周生等寇掠城邑，遣侍御史中丞冯赦督州郡兵讨之（《顺帝纪》、《滕抚传》作冯琨）；桓帝延熹三年九月，太行山琅琊贼劳丙等复叛，寇掠百姓，遣御史中丞赵某持节讨之（《桓帝纪》）；五年五月，长沙零陵贼起攻桂阳、苍梧、南海、交趾，遣御史中丞盛修督州郡兵讨之（《桓帝纪》、《度尚传》同）；熹平五年，诸夷反叛，执太守雍陟，遣御史中丞朱龟讨之（《西南夷传》）；光和二年十月，巴郡板楯蛮夷，遣御史中丞萧瑗督益州刺史讨之（《灵帝纪》、《南蛮传》作三年，余略同）；又黄布贼起荥阳，桓典以侍御史奉使督军（本传）。据《汉仪》谓：侍御史出督州郡赋税运漕军粮。则东京御史出监州郡殆为常制。《和帝纪》注引《十三州志》曰：侍御史周官即柱下史，秩六百石，掌注记言行，纠诸不法，员十五人，出有所案，则称使者焉。
今考：《后汉书》称使者之例甚多，如《和帝纪》永元十一年、十四年，《顺帝纪》永建三年，《质帝纪》永嘉元年，《灵帝纪》熹平二年、四年，《鲁恭传》、《李郃传》等，似此种种，均为御史外任之强烈史证。西京谒者以奔走服役，奉行尚书政令为职（见前）。东京谒者称为外台，亦较尚书御史略为疏远。据蔡邑《独断》，罪法劾案，公府送御史台，卿校送谒者台。则二者权势，更不相牟。光武时朝会有三独坐（尚书、御史、司隶），而谒者台主不与其数。自后谒者仆射亦不见有若何政事权，其机构于三台之中最为疏外。谒者主朝会、导引、赞礼等职事，见于《续汉书·礼仪志》甚详。至于持节奉册、封拜百官、与夺印绶（见《光武纪》建武二年，《和帝纪》永元四年，及邓训、窦宪、韦彪等传），及案行郡国、考劾疑狱（见《光武纪》二十二年，《和帝纪》永元六年，《安帝纪》延平元年，及刘隆、窦宪、雷义等传），亦为谒者常职，与前述西京制度略同。光武以来，又多以谒者监军与御史同：
如建武中青冀盗贼屯聚山泽，张宗以谒者督诸郡兵讨平之，十六年琅琊北海盗贼复起，又督二郡兵平之（《张宗传》）；卢芳据高柳与匈奴连兵，数寇边民，十二年遣谒者段忠，将众郡弛刑配茂镇守北边（《杜茂传》）；十七年卷人维汜弟子李广等共聚会徒攻没皖城，遣谒者张宗将兵数千讨之（《马援传》）；二十四年武陵蛮寇临沅，遣谒者李嵩，中山太守马成讨蛮（《光武纪》）；明帝即位，遣谒者张鸿讨叛羌允吾（《明帝纪》）；中元二年，守塞诸羌皆复相率为寇，遣谒者张鸿领诸郡兵击之（西羌传）；章帝时遣秦彭与谒者王蒙、皇甫援发张掖、酒泉、敦煌三郡及鄯善兵会柳中击车师（《耿恭传》）；和帝永元十年，谒者王信、耿谭分领北军五营、黎阳雍营、三辅积射及边兵羌胡屯抱罕及白石（《西羌传》）；安帝时，擢庞参拜谒者，使督三辅诸军屯（《庞参传》）；顺帝阳嘉四年，谒者马贤击钟羌，大破之（《顺帝纪》）；桓帝延熹三年，武陵蛮六千余人寇江陵，荆州刺史刘度、谒者马睦、南郡太守李肃皆奔走（南蛮传）。延熹五年，贼寇益阳，众渐盛，遣谒者马睦督荆州刺史刘度击之（《度尚传》）；献帝建安三年，遣谒者斐茂率中郎将段煨讨李催夷三族（《献帝纪》）。均为谒者监军之史例。
据《耿恭传》：恭将五校士三千人副车骑将军马防讨西羌，虽获全胜，然大忤于防，及防还，监营谒者李谭奏恭不忧军事，被诏怨望，坐征下狱免官。则监营谒者乃代表中枢监临在外将领者也。又据《宋均传》：均为谒者，会武陵蛮反，诏使乘传发江夏奔命三千人往救之，会伏波将军马援至，诏因令均监军，及马援卒于师，均乃与诸将议欲权承制降诸蛮，诸将皆伏地莫敢应，均曰专之可也，乃矫制入贼营散其众，遣归本郡，为置长吏而还。观此则监军谒者之权重可知。东京之世，谒者屡兼边职，遂为故事，因辄以谒者领护羌校尉职：
《西羌传》：永平元年，以谒者窦林领护羌校尉居秋道，明年下狱死，谒者郭襄代领校尉事；《耿恭传》：永平十七年始置西域都护戊己校尉，以谒者关宠为戊己校尉（注，刘颁云宠是己校尉）屯前王柳中城；《李恂传》：征拜谒者，使持节领西域副校尉；再据前引《南蛮传》及《度尚传》，则谒者马睦监镇荆州诸地似亦常任也。此均以谒者代表中枢，出镇各地之史证。
余如《光武纪》：建武二十六年，南单于降服，云中、五原、朔方、北地、定襄、雁门、上谷、代八郡民归于本土，遣谒者分将弛刑补理城廓；《西羌传》：永建四年，复置朔方、西河、上三郡，使谒者郭潢督促徙者，各归旧县。亦为谒者奉敕出外行事之例。东京谒者，除代表中枢监军州郡外，又常以之监护诸侯国及权臣家，如《阜护质王延传》：使谒者一人，监护延国，不得与吏人通；《窦融传》：帝以穆（融长子）不能修尚，而拥当货居大第，当令谒者一人监护其家，居数年，谒者奏穆父子自失势，数出怨望语，帝令将家属，归本郡。至于中枢遇有特殊职事，未设专官，亦辄以谒者代领其职，《明帝纪》：遣将作谒者王吴修汴渠，自漦阳至于千乘海口；按《任隗传》云：将作大匠，自建武以来，常谒者兼之，至隗乃置真。此以谒者暂领将作之职，而有将作谒者之名也。至安顺以后，宦官日盛，侵及外职，谒者行使之任亦渐为中谒者所分焉（如《安帝纪》元初二年，《灵帝纪》光和二年，建宁四年等）。
综上所论，汉初本以御史大夫及大谒者掌枢机要职，稍后，大夫权重变为副相，而中丞代其机职。武帝以后，尚书机构代兴，典领内枢，御史转居监司，谒者则奉敕执役。武成之间，御史与尚书职事之混同及尚书与中书谒者名目之错合，均为二官代兴递转之际所留下之蛛丝马迹。东京肇建，群雄扰攘，其时尚书地位已极尊显。光武遵循，三台并立。自后宫廷制度确立，中外界限分明，于是宦官权势日重，三台之官，日益疏外。尚书疏外之结果，初由内枢而变为外枢，与外朝公卿并列，继由外枢转而侵蚀公卿事权，发展至六朝，遂成为总领外廷政令政务之最高衙门。御史及谒者疏外之结果，成为中央政府监领郡国之代表人，典军抚夷，竟成常任（按，中郎将本亦近卫之职，东京疏外结果，亦出而监军，乃有东南西北中郎将名目，其发展趋向与御史可相印证）。魏晋复以御史专任监司，然时风所尚，监职终不得举，但作闻风奏事，不知政务，而晋武帝省谒者仆射，以谒者并兰台，江右复置仆射，后又省（《晋书·职官志》），其官更无足轻重矣。此两汉三台制度发展之概略也。
