浅析我国的税收与税源背离问题
余萍 李新（湖北，武汉）
摘要：税源是税收的经济来源，在正常情况下，税源应该与税收相匹配的，但在现实中，由于税收体制设计和生产经营活动复杂性等原因，税收与税源相背离的情况在我国表现得较为突出，已成为制约区域协调发展的一个不可忽略的因素。解决税收与税源背离问题不仅是合理分配地区间财力的需要，也是促进区域协调发展的要求，具有重要的现实意义。本文主要分析了我国税收与税源问题的成因，并提出了未来的改革思路。
关键词：税收、税源、区域经济、税收收入
国家税务总局原副局长、中国注册税务师协会会长许善达在演讲时称，目前中国的财税政策还有几项重大问题没有解决，其中一项就是税收与税源背离现象严重，已经成为地区政府间财政不平衡的重要因素。解决税收与税源背离问题不仅是合理分配地区间财力的需要，也是促进区域协调发展的要求，具有重要的现实意义。
税源是税收的直接来源，从理论上讲，税源应该与税收相匹配，一个地区的税收和税源应该一致，即一个地区提供了多大的税源就相应得到多少税收。但现实中由于存在企业生产、经营场所横跨几个区域，税制设计不合理，资源定价机制不合理，区域间税收政策以及经济发展水平存在差异等因素，使得税收与税源不一致，即所谓的税收与税源的背离。我国目前税收与税源相背离的现象普遍存在，有税源的地区没有获得税收，而无税源的地区却获得了税收，这违背了税收和税源相一致的原则，扭曲了经济活动的激励机制，造成了区域间财力的不平衡，导致了区域发展的不协调。一般来讲，经济相对发达的区域税收大于税源，为税收净流入地，而经济相对落后的区域税收小于税源，为税收净流出地。
目前，我国的税收与税源相背离呈现了几个明显的特征：
1.从转移方向看，税收主要从中西部区域转移到东部地区，尤其是从中部地区转移到东部地区的现象更是突出。
2.上海和北京是最主要的税收转入地，而山东与河南是税收转出最严重的省份。从税收与税源背离程度看，共有8个省份高度背离，按照背离度高低排列，依次为上海、北京、山东、河南、浙江、湖南、河北、江苏，其中上海、北京、浙江、江苏为净转入省份，并且上海、北京的税收净转入程度远高于其它省份，大量税收集中转移到了这两大直辖市。
3.从主要税种税收与税源背离的情况来看，企业所得税、个人所得税、营业税的税收与税源背离情况比较严重。
我国税收与税源背离的原因有很多，概括来说主要有两个方面:一是税收制度方面的原因，二是生产经营活动的复杂性。具体表现为：
1.税制设计不尽合理。由于税制设计不尽合理造成的“背离”，增值税最为典型。世界上大多数国家实行增值税消费地征收办法，增值税大部分税收由消费地政府获得。但按照我国现行《增值税暂行条例》规定，中国增值税主要是在生产地销售环节征收，生产地政府获得大部分增值税，而消费地政府只能获得小部分增值税。从中国区域经济结构看，东部地区经济相对发达，是产品的主要生产地，中西部地区经济相对落后，所消费的产品大多是由东部地区生产。同样，营业税、企业所得税等主要税种也经常会由经济相对落后区域向相对发达区域转移。
2.总分支机构所在地不同导致企业所得税税收与税源背离。新《企业所得税法》的出台，以前的“独立核算”所得税制改为“法人”所得税制后，由总机构汇总纳税的企业数量比以前增加，将使得区域间税收与税源背离问题更加突出。汇总纳税虽然不是产生税收与税源背离问题的根源，但不可否认，在总分支机构汇总纳税的实践过程中，的确出现了税收向总机构所在地转移的情况，且更为严重的是，企业为同时取得中心城市的战略资源和欠发达地区的生产资源,通常选择将总机构注册在发达的中心城市, 而将生产经营的分支机构布局在欠发达地区，这样一来，总分支机构汇总纳税还会使得“富者愈富、贫者愈贫”，给区域经济协调发展带来较大的负面影响。中西部地区是中国经济相对落后的区域，税收与税源背离问题会进一步加剧中西部地区的贫苦状况，拉大东中西三大区域之间的差距，形成所谓的“马太效应”，因此，该问题必须得到有关方面高度重视。
3.区域间税收竞争。区域间税收竞争是政府间竞争在税收领域的表现，是以各级政府为主体，以一切能够促进资源流入本辖区的要素为竞争对象，以各类税收优惠为手段，吸引其他地区财源流入本地区的政府自利行为。区域间的税收竞争引发的区域税收转移主要体现在以下两方面: 一是各个地区竞相出台不规范的税收优惠政策,如优惠税率、财政返还、税收“打折”等,人为地导致不同地区之间在税收政策上的差异甚至恶性竞争, 导致税收的跨地区转移以及税源的非正常流动。二是由于现行的财税体制缺乏对地区之间横向经济利益的分配机制及政策规定,使得地方政府之间对于税收利益的分配问题, 比如跨区经营企业的税收分配往往存在争执,一方面,制度的不合理使得税收利益的分配不够科学合理,造成税收和税源难以一致;另一方面, 在地区之间的税收竞争和博弈过程中,经济发达地区往往处于强势,导致税收向该地区集中。例如，政府对经济特区、沿海经济开发城市、高新计算产业开发区、经济技术开发区、西部大开发区、民族区域自治区都规定了一些区域性低税率或定期减免优惠政策。 一些集团公司竞相将总机构设在财税政策优惠区域，利用现有税收政策和市场经济体制管理缺陷， 即使不集中汇缴税收，也可以充分利用各关联企业转让定价方式，在各个分支机构之间调节利润，将利润从高税负区域转移到低税负区域，造成区域税收与税源背离。
税收与税源的背离，容易造成区域间事权、财权和财力的不对称，从而影响区域的协调发展。要解决区域间税收与税源背离问题，就必须要进一步完善分税制，逐步建立一套科学合理的横向税收分配的制度，从基本制度框架上解决这一问题。据此，本文提出以下建议:
1.建立区域间的协调机制。国外很多国家在建立科学、合理、高效的横向税收分配机制，实现区域协调发展方面，经长期实践也创造、积累了许多有益经验，值得我们学习和借鉴。比如美国，在美国,企业所得税是联邦、州和地方三级政府的共享税,实行分率分征。为了妥善处理跨州经营企业所得税分配问题,美国采用的核心思想是:除了企业法人注册地具有征税权外,企业经营活动所在地对企业在该地区的所得也同样拥有征税权,从而有效维护所得税来源地的税收利益。在具体做法上,美国对跨州企业所得税分配采取“先分后税”模式,即先统一计算来自各州的总所得,然后根据销售收入、工资、资产三因素法建立税基的跨州分配公式,最后再按照上述分配公式确定企业在各州的应税所得,并按各州税法规定计算缴纳企业所得税。在处理跨州经营企业所得税分配中,税务管理协会、跨州税收委员会等州际组织作为跨州税收协调的专门管理机构,发挥了极其重要的作用。
相对而言，中国中央集权的税收管理制度具有体制上的优势，但现行的分税制由于只有中央政府与地方政府之间的纵向财政转移支付制度，没有横向的税收分配制度，使得区域间税收与税源背离问题日趋严重。因此，有必要建立区域政府间税收协调机制，就征税对象、纳税环节、纳税地点、税收分享比例、信息沟通等方面进行协调，达成制度上的安排，同时中央政府可以起协调和促进作用。从而将横向的税收分配制度与纵向的财政转移支付制度结合起来，完善现行的分税制，逐步缓解乃至消除区域间的税收与税源背离问题，以促进区域经济协调发展。
2.进一步完善中西部地区税收优惠政策。国家应该进一步完善中西部地区税收优惠政策，西部大开发的税收减免主要是企业所得税，比如云南省企业所得税减免占减免总额的99.97%，而这些减免还主要集中在一些大型企业，且享受减免的企业数量呈减少的趋势，这种现状对中西部地区经济的拉动力度并不明显。为解决区域间税收与税源背离问题，应该对在异地缴纳企业所得税的企业规定不得享受中西部地区的税收优惠政策（除国有大型银行及铁路运输企业外），尽管新《企业所得税法》的政策导向是由区域优惠转向行业优惠，但对于落后的中西部地区，国家还是应该给予其足够的优惠政策，提高其区域竞争力，为发展总部经济提供良好的软环境。
3.建立税源一体化管理体系。根据 “信息管税”和税源专业化管理的要求，按照 “管理统筹、任务统分”的原则，健全完善纵向互动、横向联动、内外协作的税源一体化管理工作体系，实现各层级、各部门共同研究税源管理对策，统筹部署和派发税源管理任务，协调开展税源管理，形成税源管理合力。构建税源一体化管理运行机制，应在对税源实行分类、分级管理的基础上，充分发挥税收分析、纳税评估、税源监控、税务稽查“四位一体”的重要作用，力求高效率地运用现有征管资源，不断降低纳税遵从风险、减少税收流失。
4.建立财力均等化的转移支付制度。对于起均等化作用的一般性转移支付，要测算各地区的标准收入和标准支出，并考虑各地区的一些特殊情况，按照标准支出与标准收入的差额来分配财政转移支付资金;对于专项转移支付，应尽可能采取公式化分配，那些难以公式化分配的专项资金，应做到公开和透明，促进资金分配的公正和公平;对于需要地方提高配套资金的，应当对欠发达地区适当给予照顾，减少欠发达地区提供配套资金的比例。
