自己的家乡事自己管：从伦敦看台湾直辖市的区自治
2015-10-14 10:28:28
从县升格为直辖市后，台湾「六都」原有的乡镇市自治选举全部停办了。伦敦各区都有民选理事会，多以小内阁制实行自治。直辖市内部的区整并，势必改变民众的政治生活；迈向更长远的国土重划，可从直辖市的区自治开始。
2010年底，台北县升格为新北直辖市，原本的台中县市与台南县市分别合并升格为台中直辖市、台南直辖市，而高雄县则并入高雄直辖市，再加上2014年底桃园县升格为桃园直辖市，台湾顿时有了六个直辖市，即俗称的「六都」，共占台湾总人口的69%。
县升格为直辖市，到底是好是坏？原本县辖下的乡、镇、市，一律改制为区；民选的乡镇市长，全部改为官派的区长；乡镇市公所的大部分自有经费及人事任用权，也收归市政府统筹；原本各乡镇市可以同时选县议员跟地方代表，现在只剩直辖市议员可以选了：就以桃园为例，县议会升格为直辖市议会，议员席次却几乎没变，每一位人民对政治的影响力凭空被削减了！
根据前台南县长苏焕智的分析，上述这两波升格运动，使原来的台北县、台中县、台南县、高雄县与桃园县五个县辖下的121个乡镇市、991万人口失去了地方自治选举。他呼吁，直辖市应将原本的乡镇市适度整并成规模较大的区，实施区自治及自治选举，这涉及「地方制度法」的修正，而修法是国会议员的职责；苏焕智亦主张，区政的繁杂度并不高，所以区政组织应可参照「公司董事会」的概念来精简，让选民有如股东大会般选出董事、组成董事会，再由这些董事互选出董事长。
这一旦落实到区政上，便相当于政治上的「内阁制」。不再像以前的乡镇市，将行政与民意代表监督等两权分立，新的区自治选举，可采「政党比例代表制」，选民的票是投给政党，而不是投给候选人个人（有助于杜绝台湾地方政治常见的买票绑桩问题），再依各政党得票比率，分配区政代表席次，以握有多数席次政党的当选名单领衔者为区长，区长主持区政会议，区政代表则分工督导区政业务。
以上的构想，其实与英国大部分行政区所采行的自治方法「多数党领袖制」相当类似，兹举首都伦敦的各区状况作为例子。
伦敦分为33个行政区，包括32个区（boroughs）和一个具特殊地位的伦敦金融城（City of London），每一个区再分为若干坊（wards）。
伦敦各区的区理事会（councils），提供大多数的地方政府服务；与之相对地，伦敦市政府（Greater London Authority）则是协调整个伦敦行政的策略性单位。一区选出若干名理事（councillors），共同组成该区的理事会，全部理事每四年再改选一次。
除去制度特殊的伦敦金融城不计，伦敦的32区之中，有28个区理事会采用多数党领袖制（leader and cabinet），另外4个则采用民选区长制（elected mayor and cabinet）；以国家政体来比喻的话，前者相当于内阁制，后者相当于总统制，差别就在于区理事会领袖产生的方式。
看起来，伦敦绝大多数区采用的都是「多数党领袖制」，它到底是什么样的制度？
在一区的理事会中，经所有理事互选出的领袖，通常即出自掌握该区较多理事席次的政党或政治联盟。这名领袖再提名若干理事，成为其区政小内阁（cabinet）的阁员，每位阁员都有各自负责督导的政务（portfolio），如住房、财政、教育、经济发展等。
小内阁之下，则有资深公务员组成的管理团队，由正、副执行长（chief executive）与各政务领域的总监（directors）所构成，他们负责区政的每日运作，并辅助理事进行政治决策。
政治决策，视情形可能由阁员单独决定，亦可能交由全体理事定夺。区理事会设有若干审查委员会（scrutiny committees），依各自负责的政务领域，监督小内阁的施政。
一区的领袖及其小内阁，根据区理事会通过的预算，拟订诸般政策、计划与策略，并在全体理事定期召开的常会上，向理事会报告并接受其监督。
需要全体理事共同决定的基本事项有四个：
1.领袖选举
2.领袖提出的预算案
3.该区的总体发展计划
4.理事会宪章
此外，理事会亦有权提案、敦促领袖或小内阁对某议题采取行动，或通过对领袖的不信任投票。
理事会还可设置一个标准委员会（standards committee）或一名监察官（monitoring officer），以确保每位理事都遵从其行为准则。
直辖市的区整并与自治 有助于更长远的国土重划
为什么像伦敦各区这样的自治方法值得台湾的直辖市参考？因为，牵涉大范围的市政虽宜由市府统筹，但区政就要由区的层级来规划与执行，才较能符合地方的实际需求。而民选的区理事会比起官派的区公所，当然更有利于公民透过监督区理事而参与区政。况且，区政若采「选党不选人」的制度，较能促成不同政策路线的公开辩论，而非候选人以金钱或人脉为后盾的私下竞争，这将有效提高青年及新移民的参政机会（如伦敦便时有中东或南亚移民当选区理事），形成多元的政治，有助于增进国家团结与因应社会变迁。
对于直辖市的升格，内政部原就要求乡镇市改制为区后，需做适度之整并。原本全台湾的乡、镇、市，大多直接承继日治时期的街、庄，但如今交通、通讯大幅进步，民众实际的生活圈，亦已超越了原本的行政区划分，是应该配合时代演进而调整了。目前几个直辖市也都在研拟区整并的方案。
拥有将近400万人口、全台最大的直辖市新北市，已进行户政事务所与都市计划区的整并。新北市辖下29个区，原本每区都有户政事务所，现已整并缩减为18个，受裁撤的大多是偏远地区的户政机关，精简员额，藉此提升行政效能；同时，新北市原有的17处都市计划区，每区向来各自发展，导致都市计划交界处纷纷沦为边陲地带，现也整并为「大汉溪南」与「大汉溪北」两个都市计划案，可有效整合土地使用及资源。或许这正是在为直辖市的区整并做暖身。
台湾的地方行政区划，正经历战后以来最剧烈的一连串革新，民众的政治生活势将随之改变。如果台湾的国土重划存在着更长远的愿景，则现有的「六都」的格局应该也就只是过程而已，最终，整个台湾或许将不再有直辖市与一般县市之分，而会如许多学者与政治人物所呼吁的，划为几个大型行政区（无论称为州、省或市），那么，我们也就终需面对地方层级的自治议题。直辖市的区自治，就是这个议题的开端。
邱秉瑜
毕业于台湾大学国企系，去过北京与里昂交换学生，伦敦大学学院（UCL）空间规划硕士。曾任职于工程顾问公司、台北市政府。目前，致力于援引国际案例，从事台湾都市议题写作。
