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[城镇化]城镇化和地方自治 [复制链接]

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只看楼主 倒序阅读 0 发表于: 2015-12-23






天津爆炸,深证塌方,证明了我们国家一线的城市,三流的管理

再好的规划,放在现有的体制下管理,也会成为烂摊子。


究其原因,地方政府只唯上,人民群众没法有效监督政府是重要的症结。

因此,推进城镇化的同时,必然要同步进行地方自治的制度建设。


不然的话,所谓区划改革,不过是画地图玩的游戏!




推荐一篇文章,共同学习!

http://blog.sina.com.cn/s/blog_72a18e0c0102vwij.html



《美国新城市化时期的地方政府——区域统筹与地方自治的博弈》读书笔记



2015-07-16 21:44:37



王旭和罗思东先生的《美国新城市化时期的地方政府——区域统筹与地方自治的博弈》是对美国大都市区化与大都市区管理模式的又一研究成果。两位作者都是历史学博士,并且对于美国的城市发展史都有比较浓厚的钻研兴趣和独特的研究视野。本书中,作者以“美国新城市化时期的地方政府”为专门的研究对象,即探究与传统城市化时期相对的——1920年以后的地方政府的变迁逻辑和管理模式。本书囊括的内容非常丰富,很多问题的阐述都配有相当丰富的案例。可是条分缕析,可见著作的总体研究思路始终离不开美国城市化发展的两种思路,一条是追求大都市区化一体化,试图进行大都市区政府体制改革;另一条是美国民众倍加推崇的市场机制和地方自治的民主道路,两者之间彼此制约、交互影响,形成博弈,在不同的市政体制中得以体现。
本书的两个关键词是“区域统筹”和“地方自治”,各个章节也都是围绕两者之间的博弈而展开和紧密联系起来的。书本的开篇,首先阐述了产生博弈的时代背景,给我们阐述了美国城市化各具特色的两个阶段,即“传统城市化阶段”和“新城市化阶段”。第一阶段从殖民地时期到1920年,是中心城市化阶段,城市空间结构的主要形式是单核城市的独立发展,表现为人口的集中和城市的集聚效应,那时郊区的发展还非常迟缓。第二阶段是1920年以后,郊区化成为拉动城市进一步发展的主导力量,构成以多中心、分散化、城市与郊区统筹发展为主要特征的大都市区。正是大都市区化的发展带来了新的市政难题。因为郊区化是一种典型的低密度土地利用方式,使得大都市区的横向蔓延问题凸现。而城市化地域范围不断扩大,区域一体化色彩浓厚的同时,地方政府的零碎化现象也非常严重。那么美国的政府应该如何适应大都市区的一体化发展呢?
在解答这个问题之前,作者给地方政府的零碎化的内涵与表现。首先,郊区居民的社会地位和收入层次等普遍高于中心城市,两处形成了两个截然不同的、以种族和阶级为分野的等级社会,淡漠的关系形成了“两个世界”的局面。其次,郊区的发展带来的大都市区的横向蔓延和多中心局面,使得产生了更多的地方政府,不同利益集团纠葛,大都市区的管理更加困难。而美国的地方政府有五种基本类型,其中常规性的有三类:县政府、县域内的市政府和镇区政府,另外两类为特设的学区政府和专区政府。这就是地方政府的零碎化问题,按照美国学者的定义,是指“在城市地区,由于政府职权的划分和政府管辖权限与边界的增殖而产生的复杂状况”,作者用更直白的话语来描述了这种状况,即地方政府不仅在数量特征上表现为大量的碎片,而且这些政府在地域和功能上彼此交叉重叠。
面对这种城市化高速发展带来的管理问题,最直接的指向即是市政体制的构建问题,因此这也是书本第三章所要涉及的内容。作者首先介绍了美国早期市政体制的缺陷。19世纪末以前,美国城市普遍实行 “弱市长型”市长暨议会制,这种议行合一的体制使权力集中于市议会,行政管理权限难以集中,从而使城市服务的供给沦为政党分肥与官商勾结的工具。另一方面,在狄龙规则的约束下,州对城市的地方自治权进行严格控制,阻止各城市政府依据新的城市问题进行相关改进的努力,加之城市内部利益分化严重,因此地方政府碎片化的问题一直难以解决。随着城市化的发展,1920年,美国初步实现了全国的城市化。人口的增长和城区的扩大,加大了对城市基础设施和公共服务的需求,也让城市产生争取更大的财政权限、提高城市政府管理效率的愿望,成为市政改革的重要动因。进步主义的政治和社会改革,更是从社会道义、政治理论和管理体制等方面着手,为市政体制改革带来了生机。1870年到1910年间,城市里普通中产阶级的数量增长很快,构成改革运动的广泛社会基础。因此,相关条件的成熟为市政改革提供了广阔的舞台。美国地方政府考虑组织一套尽可能不受政治影响的政府机构,于是效仿企业管理的思想,逐步建立起三大市政体制。而城市委员会制、城市经理制和强市长制的出现,使城市管理跟上了现代城市的发展。
这些市政体制的改革过程都体现了区域统筹和地方自治的博弈。因为一方面美国政府希望通过区域一体化建设推动城市化更纵深的发展,另一方面,地方政府自治的理念也深入民心,因为城市化带来的地方政府零碎化问题使得两者的矛盾更加深入,也催生着市政体制的改革。而实际上,两种思路也并不是完全对立的,有时也会产生共生共荣的关系。譬如城市经理制,它的运行模式就体现了“集中统一”和“分散民主”的思想比较和谐的统一。
看到这里,我们可以发现,直到本书的第三章,作者一直以时间序列的思路,沿着美国城市化发展的不同阶段给我们呈现了它的地方政府在城市化过程遇到的问题和改革,并且辅以丰富的案例以佐证。诚然,制度的选择并不仅仅与时代背景密切相关,而且更应该是文化的产物,与美国民众的政治价值理念取向紧密难分。那么是怎样的两种理论支撑了两种不同的发展路径呢?
一方面,对区域统筹持肯定态度是建立在伍德罗·威尔逊和弗兰特·古德诺等人提出的“政治与行政相分离”的理论之上的。市政改革运动之前,美国地方政府没有独立有效的行政管理体制。受到英美地方自治和普通法传统的影响,政府承担了过多的政治和行政职能,加上政党制的影响,以至市政管理混乱,选民因此无法正确判断行政低效与政治腐败间的联系与区别。对行政与政治问题进行甄别很有必要。尽管政治必须对行政加以控制,可是为了保证政区域统筹的市政改革府的民治性和行政的高效率,又不能允许这种控制超出其所要实现的合理目的。文森特·奥斯特罗姆将体现这些原则的改革理论归纳为“威尔逊范式”。在这种理念指导下,市政改革开始比较广泛地体现行政权力的相对集中,作者通过克里夫兰、托莱多和哥伦布等实例说明了行政权力高度集中所带来的城市化成就。
区域统筹的支持者极力反对零碎化的政府,他们认为地方自治引致了地方政府的碎片化,而这种权力分割的状态必然会损害经济和社会发展所取得的成就。在政治统一的大都市地区,社会状况将会更好,通畅的大道、更多更好的公共设施、更全面的城市规划、更充分的教育和救助体系以及更好的政府服务。我十分认同这一论据,毕竟分割的状态会加重公共服务的负担,过于强调地方自治也许会忽略整体利益,也可能造成职责不清或者重叠的困境。
那么区域统筹的支持者是怎么迎接地方政府零碎化问题的呢?作者提到了三个可供选择的方案,分别是:兼并市县合并和建立“联邦式”大都市区政府。作者提到了它们各自不同的优点,但是不得不承认这种大都市区政府体制改革的困境。这让我想到了政治博弈模型的核心理念,即技术的可取性不一定能代表政治的可行性。虽然相关的制度建构是技术可行的,可是未必就能代表多数美国人的思想传统和行为习惯。美国人根深蒂固的自治传统和对小政府的偏好使他们对远离自己的大政府充满了不信任。因此基于区域统筹理念指导下的市政实践遭遇了一连串的挫折,这也给地方自治提供了生长的土壤。
另一方面,地方自治的支持者是建立在公共选择理论的基础之上。公共选择是一个非市场决策的理性选择模型,对于公民来说,地方政府就像政治市场上公共物品的生产者和提供者,它的规模与数量,间接地反映了公民对公共物品的偏好。他们根据这样的原理,提出零碎化的政府有利于竞争,进而能够提高政府的效率,顺应了市民的政治取向和服务需求。“用脚投票”的公共服务市场模型(蒂鲍特模型)和以“多中心”体制提供公共服务的契约模型就正好反映了这一点。
战后美国地方政府与政治的发展中,有两个现象可以为公共选择理论提供经验基础。一为专区数量的膨胀,这是战后美国地方政府快速增长的主要原因。专区弥补了大都市地区大规模公共服务不足的缺陷,为维持众多小规模的一般地方政府提供了支持,进而促进了地方政府的有效竞争。二是城市政治权力的分散化,这种分散化建立在公民政治参与和地方自治的基础上,表现为在中心城市的邻里社区和郊区未建制地区,产生了大量居民自治组织,为本社区居民争取自我治理与自我服务的权力。公民参与的组织化和城市治理的分散化
公共选择学派通过对传统区域主义改革五个方面的质疑与批评来展示地方自治的更可取性。虽然传统区域主义问题很多,可是公共选择学派自身也无法规避现实治理的难题。当前的地方政府体制无法满足一个日益显现的大都市区社会的需求。大都市地区零碎化和重叠的政府恶化了资源与社会需求间的不平衡,使大都市区社会问题的解决更加困难,也阻止了对服务的有效管理。这些弊端,预示着公共选择理论指导下的地方自治并没有完全赢得博弈。
终于,到了20世纪90年代,美国城市的发展有了新的时代背景,包括来自经济全球化等挑战。这个时候,区域主义重新活跃起来,并且赋予了新的涵义。也即是接下来要谈到的第六章的内容。作者首先阐述了新区域主义与传统区域主义的区别。新区域主义借助于70年代以来美国公民社会传统的复苏,以问题为驱动,治理为核心,主张政府与社会合作,鼓励公民个人、私营部门和非营利组织积极参与区域性事务,以弥补政府体制处理区域性事务的效用不足。同时强调州政府的作用,以州议会的立法来替代联邦政府的援助项目,实施区域性规划。它与传统区域主义的区别是,它特别注重政策过程和政策网络,注重政策的实际效用。作者详细地列举了新区域主义的系统主张,并且通过诸如精明增长政策、“棕色地带”的治理、地方政府间的协作与协调等案例来阐述新区域主义发挥的市政管理效能,最后提出了大都市区治理的国际参照。
全书的最后,作者总结了相关结论。他们对前文的事实和理论阐释进行了更清晰的梳理,再次概述了美国新城市化时期地方政府市政体制遭遇的难题和改革,以及其中蕴含的变迁逻辑和发展思路。“区域统筹”和“地方自治”的博弈历时一个世纪之久,依然胜负难分。我个人认为,现实中很难真正做到政治和行政的分离,应该有更完善的体制使得政治的影响力不至于过分掌控行政的轨迹。我比较倾向于地方自治。麦迪逊说过,自由政府是建立在警惕而不是信赖之上的。而小政府使得我们警惕的成本,即监督政府的成本不至于过高。美国地方政府市政体制的改革虽然饱经博弈的风霜,可这种博弈也是体现了公民参与的效能。我想这也是我国城市政府需要借鉴的地方,精英的意见不一定能够代表民意,公民参与的阶梯更是启发我们只有真正意义上的公民参与才能带来更完善的市政建设。

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