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[区划改革动向]戴均良:当前行政区划改革探索的重点任务和内容 [复制链接]

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只看楼主 倒序阅读 0 发表于: 2004-03-05
    民政部区划地名司司长戴均良

    ……
    从国家现代化建设大局和长远要求看,我国行政区划改革创新的大思路应该是缩省并县、省县直管、创新市制、乡镇自治,各级各类行政区划建制都有改革创新的任务,但考虑到行政区划改革创新的复杂性和敏感性,调整变更宜从低层开始,逐渐推进,当前应重点抓好以下三个方面的改革探索。

    1、调整扩大县乡规模。随着经济社会的发展,乡镇规模过小造成的问题日益突出,因此近年来各省区都不同程度地开展了或正在进行撤并乡镇的工作,乡镇数量大幅度减少。与此同时规模过小县市区问题也突出起来了,据2002年底数字全国30万人以下的县市区有700多个,其中20万人以下的有300多个,10万人以下的有200多个。这些规模过小的县市区一部分分布在地旷人稀的西部地区,也有一部分分布在交通通讯条件较好的东中部地区,如就20万以下的县市区而言,在人口密集、交通便利的河南省有20个,广东省有18个,湖北、湖南省各13个。东中部地区小县问题最突出的省份是河北、山西、黑龙江三省。河北省人口与江苏省相近,但县市区数量共有172个,江苏省只有106个;山西省人口与重庆市相当,县市区数量共有119个,重庆市只有40个;黑龙江省130个县市区中,20万人以下的有60多个,其中10万人以下的有29个。黑龙江面积大,县市区人口少有客观原因,但有些市辖区规模过小则是人之所为。县是中国历史最为悠久的行政区划建制,原则上应保持相对稳定。但县的规模过小必然造成行政管理成本高,重复建设、浪费资源以及自我调节和发展能力差等问题,严重制约经济发展速度。一般而言,一个百万人口的大县和一个十几万人的小县,在机构设置和人员编制上差别不大。因此,一个小县财政供养人数与全县人口比常常是大县的2到3倍,因此“吃饭”财政问题非常突出。如山西省总人口3220万左右,人口规模名列全国第二十位,其县和县级市数量在全国名列第五位。平均县域人口规模为24.78万人,县域GDP平均规模只有9.6亿元,地方财政规模也只有0.51亿元,其县域GDP平均规模和地方财政规模名列中东部倒数第一。河北省县域GDP平均规模为30.2亿元,地方财政规模只有0.81亿元。江苏省县域GDP平均规模为92.9亿元,地方财政规模达到3.77亿元。从对比情况看,山西、河北、黑龙江等省,县的规模过小是制约县域经济发展的重要原因之一。鉴于此,我们要积极推动有关省区进行撤并县市区的试点,取得经验后逐步实施。

    2、创新县城管理体制。随着城市化的发展,县城人口成倍增加,城区规模不断扩大,经济社会形态日益城市化,旧的管理体制越来越不适应新形势发展的需要。如据山东省民政厅对59个县城调查,城区聚居人口平均由1980年1.6万增加到现在的5万人,其中10个较大的县城人口达到10万左右,建成区规模由4平方公里达到10平方公里,最大的达到20平方公里。同时,随着二三产业的发展,县城内土地和农业就业人口不断减少。县城镇内有的村已经没有耕地,村民也大部转移到二、三产业。县城作为县域经济和城镇发展的龙头,其建设和管理水平的提高日益受到地方政府的重视,县城规划、建设、管理的要求越来越高。另外,随着经济社会的发展和县城建设的发展,县城镇居民的城市意识不断提高,对改善人居环境、文化生活和社会服务、社会保障的要求越来越强烈,社会服务、社会保障和社区建设的需求不断增长。现行“县管镇,镇管村,村管民”的农村型行政管理体制与新的形势越来越不适应:一是由于县城人口和建成区规模的扩大,镇政府已经难以胜任城区的管理任务,有的不得不在县与城关镇之间设置“城区办事处”之类的中间管理层次,导致管理体制的混乱,降低了行政效率。二是由于体制的限制,县政府难以更多、更直接地介入县城的规划、建设,难以提高县城的建设水平。目前经济发展快的县已经将工作重心向城镇建设和二、三产业转移,由于城关镇是一级政府,县政府与城关镇的事权划分矛盾较难处理,县政府的作用难以充分发挥。三是镇的体制难以适应社区建设的需要,城市管理和居民服务难以得到加强。概括地讲就是县镇两级政府,该管的镇政府管不起来,管得起来的县政府不便于越过镇政府直接管。

    针对县城镇管理体制的问题,近年来东中部地区一些省区开始进行县城镇撤镇建街道办事处试点,撤销县城驻地的政权建制,由县政府直接负责县城的建设、管理和服务。从近年来地方试点的情况看,县城镇政权建制改为派出机构的改革总体上是成功的,是县城适应城市化新形势的体制创新,收到了比较好的效果:一是有利培育县域经济中心,有利于吸引乡镇企业向县城集中,从而提高了全县经济的规模效益;二是有利于提高城区市政建设、管理和服务水平,提高城市质量;三是有利于统筹城乡经济社会发展,县政府可以更大范围调整配置中心城区与其它乡镇的经济建设事项。四是优化了投资环境,改善了人居环境和社区服务,为发展二、三产业提供了更大的平台。五是适应了县域经济从农村经济向城市经济、农业经济向工业经济的重点转移,为农村型的县体制向城镇型的市体制转化奠定了基础。从2001年的调查统计数据看,全国已有近三分之一的县GDP中二三产业比重超过了70%,这些县的政府工作重点必然要转移到城镇建设和二、三产业发展上来。县城镇区划体制改革,正是为这种转移提供了条件。今年我们要在总结试点经验的基础上,引导条件具备的地方扩大改革创新范围。在操作中则要注意把握好以下原则:(1)从实际出发,先在条件成熟的地方抓好试点,稳步推进,不搞一阵风。我国县的自然条件和经济社会发展水平差异极大,进行任何改革都不能一拥而上,盲目刮风。(2)坚持精简、效能的原则,严格控制机构和行政人员编制的增加。镇改街不能增加机构编制,街道办事处的规模一般应控制在5-10万人之间,不能太小。(3)在体制转变中高度重视政府职能转变,在科学定位、明确职能、理顺关系、合理分权上加强研究探索,并逐步形成制度,规范政府的工作运转。(4)贯彻城乡统筹的发展观,打破城乡二元分割的传统观念,在体制转换中重视维护农民利益,探索城乡一体化的行政管理模式。

    3、精简市区内部管理层次和机构设置。目前我国地级以上城市不论规模大小都有四个管理层次,即市政府→区政府→街道办事处→居委会,称为两级政府、三级管理、四级落实。这种体制在直辖市等特大城市基本可行,但在一些规模较小的大中城市则显得管理层次过多。有的市区人口只有五六十万人,却设了六七个市辖区,数十个街道办事处,几百个居委会。针对这种情况,应以减少管理层次为目的,鼓励推动大中城市进行行政区划建制和机构设置改革,从各市实际出发探索管理模式,在严格控制增设市辖区的前提下,引导市政府按照精简、效率原则调整和重组市内各级各类机构的管理职能。为加强基层社会管理和服务,可以撤销街道办事处,市辖区政府直接管理社区居委会,加强社区居委会建设,调整社区居委会职能,扩大社区规模。如,从我国城市管理的实际情况看,市辖区规模一般以50万人左右比较适中,如果一个社区规模为5万人,区政府完全有能力管理10个社区。这是一种设想,还可以探索其它模式。

(摘自2004年2月出版的《红旗》文稿第四期)
只看该作者 1 发表于: 2004-03-05
以下是引用luoge在2004-3-5 2:06:46的发言:
鉴于此,我们要积极推动有关省区进行撤并县市区的试点,取得经验后逐步实施。
为加强基层社会管理和服务,可以撤销街道办事处,市辖区政府直接管理社区居委会,加强社区居委会建设,调整社区居委会职能,扩大社区规模。如,从我国城市管理的实际情况看,市辖区规模一般以50万人左右比较适中,如果一个社区规模为5万人,区政府完全有能力管理10个社区。这是一种设想,还可以探索其它模式。

最近这类文章貌似多起来了
他是不是搞不动分省想搞并县了?
缩省并县,省县直辖,县下设市,市镇平等
地域平等,市镇平等,设市平等(见头像)
省—县—适域市(5万起)、小广域镇,B、C。。。市
省—县域市(城市几乎充满县域,100万起)A市
欢迎关注微博http://weibo.com/qqmexh
只看该作者 2 发表于: 2004-03-05
以下是引用QQme在2004-3-5 11:09:08的发言:
最近这类文章貌似多起来了
他是不是搞不动分省想搞并县了?

很有可能。分不了省就并县?但地这最不应该存在的一级却大行其道。
吾之所愿——复我汉唐 兴我华夏!
大中华帝国——万世长存!
自由—民主—我可以为此奋斗终生!
只看该作者 3 发表于: 2004-03-05
既应该并县,也应该去地。(不过这两者的难度不在一个数量级上)

并县的时候不能光考虑人口,应该以平衡面积为主,兼顾人口。
南汇 中甸 延庆 宝安 仙女
只看该作者 4 发表于: 2004-03-08
对头!并县的时候不能光考虑人口,应该以平衡面积为主,兼顾人口。
另外,要吸取1958年并大县时的一轰而上又一轰而下的做法,要充分调研,广泛论证,防止长官意志。
惟天有汉 鉴亦有光
实司群望 表我华阳

只看该作者 5 发表于: 2004-03-14
撤市复县,县下设市
撤镇复乡,乡下设镇
中央—州(都)—县(府)—乡(市)—村(镇)。更多文章详见http://inkred.i.sohu.com/blog

只看该作者 6 发表于: 2004-03-15
以下是引用小老虎在2004-3-15 12:30:34的发言:
地级市不除,精简行政人员,提高行政效率就只是一句空话!从中央到省到县市一级的政令由于地级的存在浪费了多少国力民资??
省级、地级、县级、乡级、村级不除,精简行政人员,提高行政效率就只是一句空话!从中央到个人一级的政令由于省级、地级、县级、乡级、村级的存在浪费了多少国力民资??
综合规模=人口(百万)*3+面积(万km2)
面积包括陆地、内水、基线之内的内海以及12海里领海的面积。
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