[村居]论乡村治理 [复制链接]

本人现收集关于乡村治理的主流论著，请大家，参加讨论。谢谢。

一问：乡镇干部在干什么

在前几年，乡镇干部的主要精力是抓计划生育，这几年随着农民思想的解放和抚养成本的提高，计划生育再也不是乡镇工作中最难办的事了，也不是乡镇干部的主要工作了。当前乡镇干部的主要工作就是收提留。在农民中一句流传得很广的顺口溜很形象的描叙的乡镇干部在干什么，"平时不再人，收费就上门"，这个顺口溜说明了两个方面的问题：一是乡镇干部平时没有事干，因此平时没有看见人，并且农民迫切需要的农业生产经营服务，乡镇都没有及时满足；二是干事主要就是收提留。没有事干表明乡镇已经没有多少职能了，或者乡镇干部本身的职责不到位，收费就上门表明乡镇干部的主要工作就是收提留，就是收自己的"口粮"、收自己的工资（当然这并不能否定乡镇干部在维持农村稳定方面的独特作用）。

二问：村级经济组织上交乡镇的税费从哪里来

由于农民的负担太重，生产经营成本太高，再加上农产品价格一路下滑，这一上一下的互动，导致了农民的纯收入并不太多，如果考虑农民的劳动力成本，从事传统的农业生产经营，农民还要亏损。因此农民交不起提留。此外，负担重，从事农业生产经营的比较收益太低，抛荒弃田地的势必增多，这又导致了一部分提留没有着落。特别是为了维持乡镇的正常运转，每年春季搞春征，此时农民没有收成。无奈之际，村级经济组织只好举债上交提留。既使到了夏秋季节，农民有了收成以后，也因农产品的价格不高收入并不多，从这几年农村尾欠款增多，就可以管中窥豹（当然这里并不排除有些"盯子户拒交税费"），但是对于村级经济组织来说，上交是不可避免的（因为乡镇的支出刚性），又会再次迫使村级经济组织举债交纳税费。所以说当前乡镇之所以能够得以运转，可以说是举债混日子。

三问：农民能否承受乡镇庞大机构运转费用和人头经费

从理论上讲，政府的运转来源于区域内的各项税费或者政府资产收入。但是由于以下原因使得农民难以承受巨大的乡镇机构运转的各种需要：一是乡镇本身运转成本巨大。乡级政府与上级政府"一线牵"，七站八所一应俱全，机构林立，人员臃肿，少的乡镇70-80人，多的达200多人。由于乡镇的非农产业并不太发达，这些人的吃饭问题只能来源于农民。农民根本难以承受。二是因为乡镇的存在，使得上级政府和部门转嫁的负担得以实现，所以从这个角度来讲，乡镇也是上级政府和部门转嫁负担的中转站。而目前我国的农民并不太富裕，人均纯收入中有相当大部分属于实物收入。因此，农民难以维持乡镇巨大的机构运转费用和人头费。

四问：乡镇财力可否允许建立一级完全政府

我国农村共有2.38亿户、9.22亿人，设立近4.5万个乡级政府，平均每一个乡级政府仅5320户，2万人，特别是中西部大多数乡镇财政收入只有一百多万元，有的乡镇甚至不足一百万元，年年入不敷出，依靠吃上级财政补贴才能勉强度日，根本没有财力支撑一级完全政府的运行。现在有许多乡镇完全是靠借钱混日子。有些地方看到了这个问题，大力消赤减债，但是消债减赤的奖资金来源不是经济发展的收入，而是通过拍卖乡镇资源，如集体的田土山水拍卖３０年，或者提前预收取农民的提留，这种寅吃卯粮虽然可以解决当前的财政危机和债务危机，但是以后机构和人员的经费又从哪里来呢？目前这种靠农业财政来支撑的乡镇政府和寅吃卯粮的预支收入法不是维持乡镇的根本出路，这也从一个侧面说明了目前的乡镇不具备建立一级完全政府的条件。

五问：乡镇的职能还有哪些

职能是确定一级政府或者一个单位存在的依据，只要还有职能存在，这个单位或者这一级政府就有存在的必要。当前一说到乡镇，就讲乡镇工作难做，乡镇干部忙，到底乡镇干部忙些什么呢。主要有以下几个方面：一是收税和收费，前者是为国家干事，后者是为自己捞工资；二是维持社会治安；三是帮助农民搞服务；四是计划生育。目前第一项工作基本占了乡级政府和干部的大部分精力。而这几项工作从实质上说，却并不是乡级政府的真正职能，收费和收税是税务部门和工商部门的职能，维持社会治安是政法部门的职能，帮助农民搞服务是社会中介组织的，计划生育也是执法部门的职责。用一句不好听的话或者从经济学的角度来讲，乡级政府现在已经不务正业了。乡级政府能够存在是因为抢了别人的事来做。现在就形成了这样一种格局，自己的职能干不了，别人的事情又干不好，而且今后随着农民素质的逐步提高，这种不合法的职能错位，可能会被农民告上法庭。乡级政府运作的空间将越来越小，收费收税的难度会越来越大，与农民的关系将越来越紧张，累积的问题和矛盾将会越来越多，而且更加难以解决。

六问；能不能在既定的行政框架下解决乡镇内生的问题

对于乡镇问题，当前有两种解决方法：一是农村税费改革；二是撤并乡镇。笔者认为这两个方法都不是治本之策，不能有效的解决乡镇诸多问题。

农村税费改革与简单的机构撤并和人员分流是无法解决目前乡镇的问题的。一是只要乡镇还是一级政府，在"海绵定律"的作用下，人员和机构反弹是必然的，因此税费改革和人员分流也只是权宜之计。二是只要乡镇作为一级政府存在，乡镇自然是一个利益主体，总是要谋一些区域利益，而乡镇财力有限，要谋区域利益，只能向农民打主意，因引农民负担反弹也是迟早的事。三是在目前我国政治体制既定的前提下，追求政绩是不可避免的。要追求政绩就要办各种看得见、便于考核的政绩工程，因此农民负担必然反弹、人员也必然会逐步增加。

撤并乡镇虽然可以减少一些机构和人员，但是乡镇依然是一级完全政府，原有乡镇所具有的各种问题都存在，乡镇债务产生的根源依然没有根治。所以目前寄予很大希望的农村税费改革和撤并乡镇都不能从根本上解决计划经济体制下的种种问题。只有从行政体制上根本性的撤销乡级政府，才可能根治这一问题。

七问：土地所有权收入就该作为乡镇的"口粮"吗

如果说农业税．农业特产税是国家作为行政管理者的收入，村级的提留是作为所有者的收入，即村级经济组织为农地的所有权主体。既然村级经济组织为农地的所有权主体，乡镇就不可能是所有权主体（除非原有就是乡镇所有）。从这个角度看，乡镇的统筹收入是以什么理由来行政征收的呢？乡镇既不国家行政管理者，也不是土地所有权主体，所以乡镇的统筹收入从农业收入分配的理论上看没有来源。如果假定乡镇也是土地的所有者，统筹是所有权主体的收入，但是既使是统筹是所有权主体的收入，也是整个集体的，乡镇的每一个成员都有份，这不能给并没有为农民服务，也没有任何行政管理职能的庞大的乡镇机构和人员来全部作为"口粮"。一方面是乡镇的统筹没有合法的理论依据，只是国家政策强行要求的。另一方面既使统筹是所有权主体的收入，也不能完全用于并没有多少职能，也没有为农民从事多少服务的乡镇机构和人员。

八问：乡镇到底还能维持多久

乡镇究竞能够维持多久是大家比较关心的问题。这要从两个方面分析:一是从不进行农村税费改革和进行税费改革来看。如果不进行农村税费改革，中西部许多乡镇由于统筹提留难以收上来，举债过日子，要想这样的局面长期维持，显然是不现实的，只要把老本吃光，把以后的收入提前预支到一定的程度，乡村再也借不到债后，乡镇就再也不能维持了。如果进行农村税费改革，并同时进行乡镇机构的不完全性改革和人员分流，虽然可以在一定的程度上缓解乡镇的财政、财务危机，但是由于农村各种问题产生的根源，并没有从改革中完全清除，随着乡镇财政的相对好转，农民的负担、乡镇人员又会反弹。更可能的就是，农村税费改革流于形式。由于乡镇政府依然存在，我国的既存的政治体制决定的乡镇的行政权利可以凌架在村民自治的民主之上，"一事一议"又有可能变成农民负担新的"调蓄池"。如果是这样就与第一种情形一样，维持不了几年。

由于地区自主权利的扩大、中央制度安排的权利下放和多种可能选择的制度组合的客观存在，就为地方政府在制度选择上，提供了多种可能性。各个地方政府为了促进本地社会经济利益最大化，在制度的选择上，总是会选择能够促进本地社会经济发展和使本地与其他地区的竞争能处于优势的制度，其他地区也按照这个逻辑来设计和安排制度，势必导致地区之间在制度选择和安排上的竞争。就像商品竞争一样，地区之间的制度竞争可以优化制度体系，加速制度变迁，降低制度设计安排成本，提高制度效益，增强区域竞争能力。但是地区制度竞争也不可避免的会导致许多负面影响，如加剧地方保护主义等。因此，有必要研究地区制度竞争的一般性规律，以便有针对性的对地区制度竞争进行适当引导和规范，趋利避害。

一、地区制度竞争的一般分析

（一）地区制度竞争的内涵

所谓地区制度竞争就是各地区之间为了占领市场、抢夺资源、吸引人才或者地区领导为了获取最优政绩，而竞相出台各种优惠性制度，以保护本地资源和人才、市场，地区制度竞争也可简称制度竞争。地区制度竞争的主体是各级地方政府，竞争的客体是各项制度，竞争的方式是供给新制度，或者完善某些制度、或者优化制度中的某些规定。竞争的根本目的是获取预期制度的潜在收益，促进本地社会经济的快速发展，并在地区竞争中处于优势地位。制度竞争一般在制度转型期竞争比较激烈，在制度成熟期相对比较稳定。

地区之间的制度竞争分为两个方面，一是各个地区向中央政府索要制度的竞争。因为我国处在新旧制度的转换时期，国家的制度安排一般要进行试点，为了能够成为国家制度试点地区，各个地区要进行竞争。另一方面是地方政府在自己的权限内进行制度安排的竞争。本文主要讨论地方政府在自己的权限内进行制度安排的竞争。

（二）地区制度竞争的条件

1、地方具有制度供给权。地区制度竞争首先是地方必须具有制度供给的权利。虽然这个权利受制于中央制度规定，或者只能在中央允许的范围内供给，但是只要具备了这个条件，地区之间就会在制度供给和制度优化上相互竞争。因此地方具有制度供给权利是制度竞争的基本前提条件。如在计划经济时期，地方政府几乎没有自主权利，也就不能有地区之间的制度竞争。改革开放以后，随着地方自主权利的扩大，地方有了制度安排和创新的权利，地区制度竞争也就相伴而产。

2、预期制度或者说需求的制度有较大的潜在利润。制度变迁是一个制度不均衡时追求潜在获利机会的自发交替过程（D.C.North,1990）。林毅夫则认为制度变迁是人们在制度不均衡时追求潜在获利机会的自发变迁（诱致性变迁）与国家在追求租金最大化和产出最大化目标下，通过政策法令实施强制性变迁（林毅夫，1989）。可见不管是诺斯教授还是林毅夫教授的制度变迁定义都表明，是先有潜在的获利机会，才有制度供给。因此地区之间的制度竞争，也是为了获取潜在的制度收益。如果没有潜在的制度收益，地方政府就不会出台新的制度或者优化原有的制度结构。我国中西部地区纷纷出台如深圳、珠海等特区的类似制度，甚至出台比特区更超前、思想更解放的制度，就是看到了预期制度的潜在利润，或者说为了在制度方面不输给其他地区，而深圳．珠海不断推出新制度、不断进行新的改革，也就是迫于制度竞争的压力，为了保持在制度上的先进性，以吸引更多的资源，促进本地经济持续发展。

3、地方政府是独立的利益主体。地方政府通过制度供给所得到的利益能够为地方政府所有。而利益要为地方政府所有，地方政府必须是独立的利益主体。因为只有独立的利益主体才能获得制度供给的收益，也只有获得制度创新的收益，地方政府才会不遗余力的地方利益最大化来优化、创新制度，供给能够获得较大边际收益的预期制度。如果地方不是独立的利益主体，制度安排的收益不能为地区所有，地方政府就没有制度供给的动力，只会吃中央制度供给的"大锅饭"。所以地方政府为独立的利益主体是制度竞争的重要条件。

4、有多种制度选择空间。竞争只有在多种选择上才能进行。制度选择的竞争也不例外，必须要有多种可供选择的制度存在，就是说可供选择的对象要多元化。而可供选择的对象要多元化，必须是中央政府要在该制度上为地方政府预留出一定的制度创新空间，否则不可能会形成制度选择的竞争。如在计划经济时期，中央政府没有给地方制度选择的空间，从下自下，制度都是一样的，没有地区之间的差异。地方政府没有制度选择的空间，当然就不会形成地区之间的制度竞争局面。

（三）地区间制度竞争的特点

1、共享性或者说非排他性。地区之间制度供给竞争与一般商品的竞争不同，一般商品的竞争是抢占市场，甲企业抢了以后，乙企业就抢不到了，或者只能抢占剩余的市场了，没有共享性，只有互斥性。而地区之间的制度供给则与此不同。因为制度具有公共品性质。甲地供给后，乙地也可以供给，甲地的供给不排斥乙地，乙地的供给也不能排斥甲地。地区之间只存在制度安排的时间先后问题。

2、追赶性。竞争一个最大的表现就是追赶特点。制度竞争中具有这个特点，对于制度效益较低的地区，制度效益相对较低的地区学习、模仿和创新的制度效益较高的地区，其直接诱因是看到了其他地区制度变迁的成效，这又可分为区域性区域追赶和时期性的追赶。对于制度效益较高的地区，为了能够保持制度上的优势，最大可能的获取潜在的制度收益，也会尽力优化现有的制度或者出台边际效益更高的新制度。如改革开放以来，中西部地区在制度上追赶东部地区，城市学习农村，等等。

3、有限性。由于地方政府的各种制度要在中央制度规定的范围内选择，不能突破中央制度规定的边界，不能无限制的安排本地区所需求的制度，因此地方政府之间的制度竞争是一种有限的竞争。

（四）地区之间制度竞争与商品竞争的区别

1、竞争的主体不同。地区之间制度竞争的主体是各级地方政府，即各级方政府之间在制度供给上的竞争；而商品竞争的主体是市场经济的各种主体－－企业、居民和政府，既有三者之间的竞争，也有各个主体内部之间的竞争。

2、竞争的客体不同。地区之间制度竞争的客体是各种制度，制度在这里就象商品一样。而商品竞争的客体是各种商品。

3、竞争的目的不同。地区之间制度竞争是为了获得潜在的制度收益并且在与其他地区竞争中有较优势的条件，促进地区社会经济的发展；而商品竞争是为实现商品的价值并获得剩余价值。

4、竞争的方式不同。地区之间制度竞争是通过制度的安排或者废除来优化制度，满足制度需求主体的需求；而商品竞争是通过价格和品种多样化来吸引顾客，更多的销售商品。

（五）地区制度竞争均衡

地区之间制度竞争的均衡也有局部制度竞争均衡和一般制度竞争均衡，局部制度均衡是一个地区内制度供给与制度的需求相一致，而一般制度竞争均衡就是所有的地区制度供给与制度需求相一致，地区之间不存在互相再学习、模仿的趋势。不管是局部制度竞争均衡，还是一般制度竞争均衡，都是比较少见的，只是极个别现象。地区制度竞争的常态是制度的非均衡，在局部，供给滞后于需求，在地区之间，存在不断学习、模仿、赶超和进一步创新的趋势。

二、地区制度竞争的原因

地区制度竞争是地区经济竞争和政治竞争具体反映和重要手段。只要是市场经济国家，只要地方政府存在独立的经济利益和经济职能，就会产生地区之间的制度竞争，这是地区制度竞争的一般原因。在我国除了上述一般原因外，还存在不少特殊原因。

（一）地区制度竞争的一般原因

1、地方政府追求利益最大化的必然。地方政府是一个独立的行为主体，它有自己的利益。从政府经济学的观点来看，每一个地方政府就是一个理性的"经济人"，在与其他地方博弈中，必定要追求本地区社会经济利益的最大化。也就是说地方政府是一个独立的利益主体，每一个地方政府总是会本能地安排制度，保护、推销本地的产品，使资源配置向有利于本地区发展的方向倾斜。只要地方存在独立的利益就会有制度竞争存在。

2、资源配置规律决定的。经济学产生的直接原因就是资源的稀缺性，研究资源的稀缺性是经济学的根本任务。因为资源数量是有限的，在甲地使用了就不能在乙地使用。而资源是决定地方经济发展的重要因素。从经济学的基本原理来看，各个地区都会自觉不自觉利用各种制度限制本地的资金、人才外流，同时尽可能的把外地的资金、人才引进来。因此，可以这么说，如果资源稀缺客观存在，地方政府又有自己独特的利益，就会有地区制度竞争的基因存在。

3、市场供求规律决定的。由于在一定时期，产品的需求是一个定量，而生产和供给从整体上来看，具有无限扩大之势。为了尽可能多的占有定量市场份额，每一个地区都会采取各种各样的措施（主要是制度安排），首先让本地产品占领本地市场，然后尽可能抢占外地市场，同时阻扰外地产品进入本地市场。这是任何一个具有独特利益主体的基本战略，地方政府既然是一个利益主体，也不能例外于这个原则。

4、市场竞争规律决定的。从政府经济学来看，每一个地方政府或者说每一个地区就是一个市场的特殊经济主体，地区之间为争夺资源和市场会展开激烈的竞争，为了在竞争中占有优势，各个地区会通过制度创新和优化来吸引更多的资源，抢占更多的市场。

5、政治竞争规律决定的。地方政府的官员要想进一步在政治上谋得前途，或者想进一步被提拔或者任用或者被选民所认可，就必须在地方任期内取得一定的政绩，以体现自己治理国家的能力。而这些能力只能通过制度选择来体现。因此各个官员为了取得较好的成绩，获得较多的政治选票，都会千方百计的在制度安排上想办法。如果每个地区都这样想，势必形成地区间制度竞争。

（二）我国地区制度竞争的特殊原因

1、地区自主权的扩大。改革开放以来，我国一个很明显的结构变化因素便是区域经济自主性的增强和区域经济的独特性的出现，即区域在经济决策、组织培育、财政收支、剩余占有与分配、要素报酬、资源配置等制度变迁与制度安排方面有了相当的、显著的独立支配权，如果说在计划经济时代，中央政府以其强大的集权手段将区际间制度竞争牢牢压制住了，那么在市场化改革以后，区际间制度竞争便显现了。

2、制度转型期创新的空间。我国当前处在计划经济体制向市场经济体制的转换时期，许多制度还没有完全到位，许多制度还有待于进一步完善，制度的可选择空间巨大。因此，许多地区在社会主义市场经济的大原则下，不断探索适合于我国的新的经济制度，竞相出台有利于本地经济发展，但又不违背中央精神的各项制度。

3、预期制度的潜在租金大。由于在计划经济条件下，制度需求长期得不到满足，满足制度需求其实就是地方政府获取潜在的制度收益。而且谁把制度安排前面，谁就能够取得主动，取得较高的制度收益回报。因此，在潜在租金诱导下，各地抢先出台各种潜在租金大的制度，而制度供给的时间递减定律就决定了各个地区都想跑在前面供给预期制度。这也形成了地区制度供给的竞争。

4、过多的经济社会职能是地区制度竞争的经济压力。虽然我国是集权制国家，中央的制度安排拥有不可挑战的权威。但是在这种金字塔型的体制中，中央的责任是通过向下级层层分解而构成的。因此，地方也承担不少本应由中央政府或者社会来承担的职能和责任。如地区经济增长、地区就业、地区企业的发展、地区农民的增加收入，等等。由于地方政府承担了过多的社会和经济职能，为了完成任务，地方政府势必利用各种制度安排来保证这些任务的实现。这也不可避免的形成地区制度竞争。

5、干部政绩考核任用体制是地方制度竞争的政治动力。现在对于机关干部来说，唯一的激励机制就是被提拔。而提拔的依据就是地方是否得到了发展，如财政是否增收，经济是否增长、城乡居民收入是否提高、失业率是否降低。这些考核指标本身无可厚非，是一种正确的激励导向。但是这种导向也有不利的一面，即加剧了地区之间的竞争，特别是各个省之间，或者在同一省的各个地区，或者同一个地区的各个县之间，在提拔干部时，总有一个名额限制，为了在政治竞争中击败对手，地方政府会采取一切手段，包括通过制度竞争来达到上述目的。因此，干部政绩考核任用体制加剧了地区制度竞争。

三、地区之间制度竞争的影响

（一）地区之间的制度竞争推动制度升级和完善

1、为中央制度安排提供知识积累。地方政府的主动制度创新成功与否都能为中央政府制度全国性具有普遍意义的制度具有先导作用。能够为中央政府的制度供给摸索方向。为中央政府在相关制度的安排上提供知识积累。

2、部分缓解制度需求的压力，并填补了一些制度安排空白。由于中央政府在制度设计安排上，受诸多限制，如制度要考虑地区之间的平衡性、要照顾各方面、各个利益集团的利益。因此，其制度只能满足一部分制度需求。而不能满足所有的制度需求。这就使全国制度效率并不是达到最高，是以牺牲部分潜在利润为条件的。因此，中央允许地方政府创新或者地方政府主动创新，可以使尽可能的满足各方面的制度需求，能及时满足制度需求超前地方的制度需求，能够有效的缓解制度需求相对超前地区的制度供给滞后问题，使制度效率极值最大化。而且地方政府率先创新的制度，可以讲都是在全国范围内没有的制度，特别是对处于计划经济向市场经济转型的国家来讲，地方政府的主动制度创新还有更深层的意义，即填补制度安排的空白。

3、为中央制度变迁培养内生需求。地方的制度供给相对中央来讲是一种内生制度需求。如果该制度能够取得成功，区域内的制度消费主体就会支持该制度。而同时该制度的成功也对其他地区，产生了一种示范效应，其他地区的制度消费主体就会强烈要求政府制定相应的制度（笔者把这种制度安排称之为跟进型制度安排，处于强制性制度变迁与诱导性制度变迁之间的一种制度安排形式），从而就为中央政府出台该制度提供了广泛的民意支持，累计了大量的制度需求。如果中央政府在需求累计达到一定程度后，再出台该制度就会以较小的成本，较大的支持度和拥护度顺利出台新制度。

4、能够及时的安排与需求相一致的制度。地方政府与制度需求主体相距较近，了解制度需求主体需求，并且通过自身制度创新的实践检验了该制度的适应程度，中央政府根据地方政府所安排的制度就与制度需求有较高的一致程度，可以较好的满足制度消费主体的制度需要。

5、地方政府的主动制度供给加快了制度供给的速度，缩小了制度供需缺口。一方面地方政府的制度供给，为中央政府的制度变迁积累了经验，摸清了制度变迁的方向，减少了中央政府制度设计制度的时间，这有助于加速制度供给。另一方面，地方政府的制度创新也给中央政府一定的制度供给压力，因为地方政府的制度创新的示范效应，使其他地区也产生了较强的制度需求，从而能够从新制度获利的主体和地方政府就会能够各种方式影响中央政府，从而加快制度供给的速度。

（二）加剧了地方保护主义

制度竞争会出台一些创新性的制度，但是也会出台一些具有地方保护主义性质的制度。因为地方政府是一个独立的利益主体，而各种资源和市场的有限性决定了地方政府会自觉或者不自学自觉的利用制度供给的自主权来安排有利于地方利益最大化（同时也是使社会或者国家整体利益的制度）。其他的地方也会跟进，也就说在出台保护性的制度安排上，也存在竞争。这种类型的制度竞争就会加剧地方保护主义。

四、适当引导和规范地区制度竞争

（一）当前我国地区之间的主要制度竞争

我国地区制度竞争主要有两个阶段，一个阶段是1978年以前，全国实行统制性经济，制度安排是强制性，各个地区只能遵守，没有选择的空间，这时基本上没有地区之间的制度竞争。第二个阶段是1978年以后，我国经济体制由计划向市场转型，中央为保证改革的成功率，采取先试点，后推广和允许地区创新的制度变迁方式，这就为地区之间制度竞争提供了条件。首先是几个特区之间的竞争，再就是东部几个省之间的竞争，而后就发展成为中西部地区学习、模仿、赶超东部制度的竞争，从而在全国形成了地区制度竞争的格局。

特别是我国目前已经进入计划经济向市场经济的转型的关键时期，是制度竞争比较激烈的时期。一是市场经济还没有完全建立，还需要通过地区之间制度的竞争，为完善市场经济制度积累经验和摸索方向。二是许多制度安排，从全国整体上来看，还很不均衡，特别是有些制度原来只允许东部地区安排，禁止中西部使用。三是许多制度虽然已经安排，但是由于缺少制度竞争，还不太完善，有些在执行上还存在不少失范和扭曲行为。四是许多资源正在从国家计划配置走向市场配置，为了争取和吸引更多的资源，不可避免的会出现制度竞争。五是经济发展由资源约束型转换为资源和市场双重约束型，由短缺经济转为供需求基本平衡，大宗产品过剩型经济，为了争夺资源和市场，制度竞争更加激烈。

从目前来看主要有，争取国家资源的制度竞争，争夺市场的制度竞争，招商引资的制度竞争，争夺人才的制度竞争，结构调整的制度竞争，促进地方企业扩张的制度竞争。

（二）确定我国地方制度竞争的原则

1、帕累托改进的原则。地区之间的制度竞争有利也有弊，但是在总体上要坚持帕累托改进的原则来进行，就是说制度竞争要不以损害社会总体利益为代价，而是要促进国家总体利益的增长，只有这样的竞争才是一种走上良性循环的制度竞争。

2、非歧视性原则。地区之间制度的竞争虽然是以提高本地制度效益为目的，但是提高本地制度效益，不能损害其他地区，制度对本地和其他地区的市场主体必须有同样的约束力，在保护和支持上对本地市场主体和其他地区的市场一视同仁。

3、公平的原则。国家在地区之间的制度上，要坚持公平的原则，各个地区要有平等的制定制度的权利和安排制度的义务。否则将会形成地区制度差距，从而导致地区发展的差距。公平的原则不反对国家在某些地区进行制度安排的试点。

4、需求的原则。地区制度供给的安排一定要遵循需求的原则。也就是说地区在制度的供给上不能想当然，一定要有制度的需求，根据需求来安排制度。虽然有些跟进式制度竞争，可以模仿和创新，但是在制度安排时也必须进行制度需求预测，就是说看看是否存在潜在的制度需求、

5、与中央制度安排的总体原则保持一致的原则。地区制度竞争不能为了竞争而随意出台与中央制度安排总体原则相悖的制度。任何制度都要与中央的制度安排保持一致性，在中央制度安排的总体原则下进行，符合中央制度安排的总体要求。当然，中央对地方创新性的制度安排也不能一棍子打死，要总结吸收地方制度竞争中的优点，以便更好设计安排全国性的制度。

（三）适当引导和规范地区制度竞争

1、严格规定制度竞争的范围。在制度竞争上要具体分析，并不是所有的制度都能进行竞争，如果把不能竞争的制度允许其竞争，就会损害全国性制度的严肃性和权威性，引起社会经济的混乱。对于基础性的制度，如市场经济基本制度、现代企业制度、农村土地制度、粮食流通制度、财政税收制度，等等，不应进行地区之间的制度竞争。而能够进行地区竞争的就是地方能够决定和安排的制度，主要是一些非基础性制度，如地方有权决定的地方税费制度、地方土地使用制度、地方的各种法规，等等。对于可以竞争的制度要鼓励地区之间竞争。

2、严格规定制度竞争的范围。对可以竞争的制度要尽量留出一定的竞争空间，但是地方政府只能在中央制度所规定的空间内竞争，不能超过或者无视中央制度的规定，越权、越界进行制度安排。在中央制度规定范围内的制度竞争是受保护的制度竞争，否则属于非法竞争。

3、严格限制地方保护性的制度竞争。地方制度竞争不能互设樊篱，搞地区封锁。如果各地搞地方保护性的制度竞争就有失制度竞争的初衷，达不到优化制度结构，提高全国制度效益的目的。因此，在地区制度竞争上，对地方保护性的制度安排要严厉打击。主要方法就是提高地方保护性制度安排的成本，使地方不出台这类制度。

随着"发展基层民主，依法治国，建设社会主义法治国家"治国方略的逐步落实，中国城乡基层治理发生了深刻变革。这种变革，不仅表现在直接选举使治理结构的权力配置与运行更具民主性，而且还表现在村务公开、政务公开使治理方式实现了群众参与的最大化。更重要的是这些发生在基层的变革，由于是人民群众最广泛的民主实践，已经变成公众舆论的焦点和价值判断的原则，并且形成巨大的冲击波，冲击着体制性的障碍，推动了政府改革。

　　城乡基层治理结构的差异

　　治理结构取决于公共权力的配置格局。中国城乡基层公共权力的配置格局不尽相同，所以，城市与乡村的治理结构也各具特点。

　　1、农村的治理结构

　　自从实行村民自治制度以来，农村基层公共权力的配置，便形成二元混合结构。即农村基层有两个权力合法性来源不同的权力主体。一个是依据中国共产党党章组织起来的村党支部；一个是按照《中华人民共和国村民委员会组织法》由村民直接选举产生的村民委员会。在实践中，这两个权力主体的组成人员往往交插任职。所以，我把这种权力配置形态称作"二元混合结构"。〔参见白钢、赵寿星：《选举与治理--中国村民自治研究》第253页，中国社会科学出版社2001年10月版〕二元混合结构同时又是农村基层治理结构的基本属性。

　　自从1998年修订后的《村民委员会组织法》正式颁布实施和1999年《中国共产党农村基层组织工作条例》贯彻执行以后，农村基层治理结构自身的一些矛盾逐步显性化。具体地表现为"两委"关系紧张，即"村党支部委员会"与"村民委员会"关系不协调、矛盾激化，甚至引发出一些恶性案件或群体性事件，影响了农村社会的稳定。各地在实践中力图用制度创新来解决这个矛盾。诞生于山西省河曲县的"两票制"，即村民投信任票推荐候选人，党员投选举票选举党支部成员，创造性地解决了党支部与村委会在代表性和权威性上的反差问题，为理顺"两委"关系提供了思路。不少地方在此基础上将之规范为"双推一选"或者叫作"公推直选"。这是一种被普遍认可的办法。另一种办法叫"一肩挑"，即村党支部书记兼村委会主任。这是山东的做法。具体操作方式有两种：一种是"鼓励党支部书记和党支部其他成员经过法定选举程序兼任村委会主任、村民委员会成员"；一种是"村民委员会主任和村民委员会其他成员是党员且具备条件的，要按照党内选举的有关规定和程序，及时充实进党支部班子"（山东省委、省政府：《关于进一步加强和改进以党支部为核心的村级组织建设的意见》，1999年11月9日）。这两种操作方式在2001年村民委员会换届选举中都被推广使用。然而，有的地方却出现村支部包办代替村民委员会，甚至村支部书记一人掌握村里的经济大权，帐目不公开，搞暗箱操作，导致栖霞市57名村委会主任、委员集体辞职事件。因此，如何协调、理顺农村基层"两委"关系，改善农村基层治理结构，就成为发展基层民主不容回避的问题。

　　2002年7月14日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布《关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》，针对各地农村"两委"关系存在的问题，专门作出了如下规定：

　　"党在农村的基层组织要充分发挥领导核心作用。选举前要做好宣传动员工作；选举中要把握正确的方向，充分发挥党员的先锋模范作用，带领广大村民正确行使权利，自觉抵制各种违法行为；选举后主动支持、保障新一届村民委员会依法开展工作。要保证妇女在村委员会选举中的合法权益，使妇女在村民委员会成员中占有适当名额。提倡把村党支部领导班子成员按规定程序推选为村民委员会成员候选人，通过选举兼任村民委员会成员。提倡党员通过法定程序当选村民小组长、村民代表。提倡拟推荐的村党支部书记人选，先参加村委会的选举，获得群众承认以后，再推荐为党支部书记人选。提倡村民委员会中的党员成员通过党内选举，兼任村党支部委员成员。要注重在优秀村民委员会成员和村民小组长、村民代表中吸收发展党员，不断为农村基层党组织注入新生力量。

　　不言而喻，这个通知对促进农村基层治理结构的变革是最具创新意义的规范文件。通过四个"提倡"，改进"两委"成员的构成，实现交插任职；通过四个"提倡"，扩大党支部书记及支部委员的群众基础，增强其管理村务的合法性；通过四个"提倡"，改革农村基层治理结构，实现坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的辩证统一。可以预料，随着2002年新一轮村民委员会换届选举过程中全面贯彻这个规范文件，中国农村基层的治理结构必将沿着有利于权力集中的方向变革。

　　2、城市社区的治理结构

　　按照中国法律的规定，城市居民与农村村民一样，都建立群众性自治组织，实行自治。1989年全国人大常委会就通过了《中华人民共和国城市居民委员会组织法》。但是，在计划经济时代，城市居民基本上都是"单位人"，他们的实际利益与社区关联不大，普遍对社区事务不关心，因此，城市基层居民自治一直徒有虚名。城市基层治理结构是市(区)政府的派出机构--街道办事处，通过职能科室直接领导居民委员会。由于居民自治的体制环境不健全，政府与自治组织的关系没有界定，导致居民委员会实际上只是"街道办事处的一条腿"。

　　1999年民政部制定了《全国社区建设实验区工作方案》，明确提出了社区自治概念，强调城市基层管理体制要由行政化管理体制向法制保障下的社区自治体制转变。先后在沈阳、南京、武汉等城市的26个城区，建立了国家级社区实验区，从而启动了城市基层治理结构向"以人为本，社区自治"的方向变革。

　　需要说明的是，各地在推进社区体制改革过程中的做法不尽一致。上海是一个街道为一个社区。沈阳等地将社区定位于"大于居委会，小于街道"，一般由2-3个原居委会合并而成一个新社区，成立"社区居民委员会"。

　　社区公共权力的配置由直接选举产生，但不少地方仍然由间接选举产生，实行"议行分设"和"自治权利相互制衡"的原则，在社区内建立两种组织：一是社区党组织；二是社区自治组织，包括社区成员代表大会(含居民代表和辖区单位代表)、社区居民委员会、社区协商议事委员会(由社区内人大代表、政协委员、其他知名人士和单位代表组成)。这两种社区组织合作运用社区公共权力，成为城市基层治理结构的载体。

　　城市基层治理结构的这种变革的根本目的在于："着力建立以居住地为特征，以居民认同感和归属感为纽带，以居委会为依托，以社区成员的自我教育、自我服务、自我管理、自我约束为目的，有党和政府领导、社会各方面参与、群众自治管理的区域性小社会，形成共居一地、共同管理、共促繁荣、共建文明、共保平安的社会自治管理运行机制" (《中共沈阳市委沈阳市人民政府关于加强社区建设的意见》，1999年)。这也可以说是当前中国城市基层治理结构变革的基本方向。当然，距离这个目标的实现，还有很长的路要走。

　　城乡治理方式的特点

　　治理方式受制于治理结构，治理结构上的差异赋予治理方式以不同特点。

　　1、农村基层治理方式的发展

　　首先，农村基层治理方式的法律体系日臻完备，前揭《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步做好村民委员换届选举工作的通知》，作为规范性文件，可以视作《村民委员会组织法》的实施细则，起到了完善农村基层治理法律体系的作用。它不仅明确了坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的辩证统一关系，而且把"充分尊重农民群众的意愿"作为推动农村基层治理方式变革的前提，保证村民在直接选举中的"五权"落到实处。即保证村民对村选举委员会的推选权、保证村民的选举权、保证村民对候选人的直接提名权、保证村民的投票权、保证村民对不称职的村民委员会成员的罢免权、该《通知》还强调县(市)党委组织部门对搞好村委会换届选举担负重要责任："尚未开展选举的地方，要精心部署，做好选举前的宣传教育、骨干培训、村级财务清理审计等准备工作，加强对撤并村村民委员会选举工作的指导。已经完成村民委员会换届选举的地方，要认真检查验收，监督新老班子及时进行公章、财务等交接，及时建立人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，保证新班子依法履行职责，巩固选举成果"。这样，就保证了选前的村级财务清理审计不再走过场，落选的老班子拒不办交接、不交公章、不交帐薄事件的再度发生，使农村基层治理方式得以健康地向前发展。

　　其次，自主性自治因素的增加使农村基层治理方式更具民主性。1999年以前，大陆地区的云南、广东两省农村实行"村公所"或"管理区"体制，行政管制是两个省农村基层治理的基本方式。1999年底到2000年上半年，这两个省分别撤销村公所、管理区，通过直接选举实行村民自治制度，实现了农村基层治理方式的根本性转变。至此，大陆地区农村基层治理方式基本上朝着一个方向--"自主性自治"发展。从近几年全国农村的变化上看，自主性自治因素的增长，主要表现在以下两个方面：一是随着村务公开制度的推行，绝大多数农村普遍建立了"村民理财小组"、"村务公开监督小组"、"村民监事会"之类自治组织。根据村民会议或村民代表会的授权开展工作；二是农村各类专业合作组织如雨后春笋般地建立起来。就中，80％以上属于经济合作组织，主要提供技术、信息咨询、农产品营销服务。他们自主选举社长、制定章程、决定社内事务，与村委会保持良好的合作关系。

　　第三，在村务决策与村务管理中，实现了村民参与最大化。尽管《村民委员会组织法》明文规定村务决策权归村民会议，但是在现代经济社会条件下，凡事都要召开村民会议决策，是根本不可能的。即使由村民代表会决策，有些地方也办不到。因此，过去各地在实际运作中，往往是党支部和村委会少数人参与决策，使治理方式的民主性大打折扣。近几年来，在推动村民自治规范化、法制化的过程中，各省市出台的村民委员会组织法的"实施办法"中，都对村民会议和村民代表会议的定期召开作了硬性规定，有的还为民主决策、民主管理设定了具体程序，从而保证了村民参与不被排斥。

2、城市基层治理方式的变革

　　实行社区自治以后，如何理顺政府与社区的关系，是改革城市基层治理方式的关键。对此，各地都在摸索经验。武汉市江汉区将优化政府管理体制与培育社区居民自治直接结合起来，探索政府依法行政与社区依法自治相结合的运作机制，取得了较大的进展。他们在明确区政府、街道办事处与社区居委会的关系、划分职责的前提下，界定了社区居委会的自治权，要求区政府各职能部门和街道办事处要依法支持社区"行使社区工作者选免权、内部事务决定权、财务自主权、民主监督管理权和不合理摊派拒绝权，指导、协助社区自主开展便民利民服务，自主开展社区教育和管理，自主开展社区治安防范、自主开展社区环境保洁"。 同时明令"严禁任何单位、部门和个人以任何理山侵占、挪用、截留社区居委会的经费和财务，或强行上收、分成社区居委会通过社区服务所得用于社区公共事务投入的经费；严禁干预社区居委会开展各项自治活动；严禁擅自向居委会下达不应由社区承担的各种任务和摊派。违者，将追究责任。"（参见民政部基层政权和社区建设司编《基层政权和社区建设工作简报》，2000年第34、37期转发的江汉区相关文件）

　　非但如此，江汉区政府还着力从推动政府与社区合作运用公共权力的角度，来改进城市基层治理方式。如在社区治安领域，力图建立警、民合作治理公共事务的机制，取得了明显的效果。为了扩大社区居民的政治参与，江汉区还建立了三个层面的民主考核机制：一是居民代表对社区组织及社区工作者的考评机制；二是社区组织、居民代表对政府工作人员的考评监督机制；三是社区组织、居民代表对区政府有关职能部门和街道办事处及其相关科室的考评监督机制。这三种民主考评机制的建立，体现了合作运用公共权力的原则，使城市基层治理方式挣脱了"行政管理"的束缚，向社区自治方向转轨。

　　江汉区的经验受到民政部和有关专家的肯定，自2000年底以来，沈阳、上海、南京、湖北黄石等市竞相效尤，并在实践中结合本地特点作了进一步地改革。

　　其次，在社区自治体制内部，由于实行"议行分设"的原则，所以社区决策与社区事务管理方面的变化，最能反映城市基层治理方式的变革。浙江省宁波市海曙区创造了社区党组织与社区自治组织合作共同决策的制度，并且根据决策过程，设计了相应的制度程序：(1)建立议事委员提案制度；(2)决策项目的选定制度；(3)决策项目的通告制度；(4)议事委员会全体会议决策制度(含会议5个议程)；(5)分工负责制。按照"共同决策，共同解决问题"的原则，明确社区党组织、议事委员、主席、副主席、居委会成员在执行过程中的职责任务。（参见宁波市海曙关于深化社区建设，居民自治规范化建设的相关文件，2000、2001年）。

　　显而易言，海曙区社区决策制度的设计，是刻意防止出现农村党支部与村委会关系不协调现象，防止社区党组织包办代替，削弱社区自治组织的自治功能，有助于增强城市基层治理方式的民主化程度。在社区公共事务管理上，武汉市江汉区、湖北省黄石市石灰窑区、沈阳市沈河区和东陵区、广西柳州市的一些社区，都实践过利用居民公决的形式，来解决社区内部公共问题或开展公益事业建设（李雪萍、陈伟东：《近年来城市社区民主建设发展报告》，刊于《中国基层民主发展报告》2000-2001，东方出版社，2002年4月版），收到非常好的效果，表明城市基层治理方式的变革起点高，民主化程度高、自主性自治程度高。当然，从这点的说来，城市基层治理方式的变革，还仅仅局限在为数不多的社区建设实验区内，尚不足以反映中国城市基层治理的总体面貌。但是，它却预示了一个明确的方向。随着中国政治体制改革的逐步深入和城市社区自治体制建设的加快，城市基层治理方式的变革必将日新月异。

　　影响进程的体制性障碍

　　中国基层治理变革的直接动力来自以市场为取向的改革和农村基层直接选举所导入的现代民主机制。作为一种制度安排的村民自治，经过15-16年的强力推进，已经在中华大地上扎根、发芽、成长。在社会主义民主政治建设中，"村民自治"一枝独秀，令世人刮目相看。然而，随着市场经济体制的逐步确立和农民民主意识、权利意识的增强，村民自治每前进一步，都会遇到强大的体制性障碍的拦截而变得步履蹒跚。

　　例如，村委会直接选举中选民资格的认证与现行户籍制度的矛盾问题，变得越来越突出。不仅经济较发达的沿海地区，而且城市化进程比较快的内地，都有大量长期居住在本村的外来经商、打工人员，总量在一亿上下。他(她)们在那里经商、打工、纳税、生活、育子，履行村民义务，有的已购置了房产，实际上已经溶入当地社区社会，但囿于户籍制度的限制，他们却不能成为"村民"而参加村委会选举，被迫游离于基层民主政治之外。外来人口为此，即使是本村居民，也出现了土地被征用后成了"农转非"人员但仍居住本村，或者农转非后离开本村，退休后又回到本村，以及挂靠户口人员、小城镇综合体制改革中的蓝印户口人员，等等，也都有这个问题。村委会选举中选民资格认证问题涉及到经济利益。这是一个深层次的体制性问题。村民自治是以农村土地集体所有制为依托的。村民的自治权与一定的集体经济利益联系在一起，集体经济利益有自身严格的边界，不是什么人都可以分享的。户籍制度的背后也隐藏着许多与之相连的社会权益和社会福利。户籍上的差异与不平等，导致了户籍的权益化和身份化。因此，户籍制度与村委会选举中选民资格认证的矛盾，说到底，是体制性障碍造成的。

　　在近几年基层选举中，有一个词变得十分敏感，成了推动选举的部门或干部唯恐避之不及而怕引火烧身的东西，那就是"竞选"。就是在这几年，"竞选"变成姓"资"不姓"社"了。其实，"竞选"不过是一项反映民主真实性的政治技术，本身并没有阶级性。害怕"竞选"，甚至连这个词都不准用，恐怕用"思想保守"是解释不通的。应该说它是传统体制的价值取向使然。

　　又如，农村基层的"两委"关系问题，近年来一再成为影响农村发展和稳定的焦点问题，其原因在于制度错位。按照《村民委员会组织法》的相关规定，村委会主任应当是农村中的法人；但是有关规范性文件却又明文规定村党支部书记要兼任村经济合作组织负责人，掌管村经济大权。于是"两委"关系失衡，变成"主任"与"支书"个人之间的权力之争。有些村党支部书记说"村民自治了，支部没权了!"片面地把村民自治与村党支部的领导核心作用对立起来，甚至指责村委会依法办理属于自治范围之内的事务，"是不要党的领导"。更严重的是已经发生多起为保村支书的职位，居然雇用凶手杀死新当选的村委会主任、副主任的恶性案件。前揭中办2002年第14号文件的第6条从程序上规定：如何通过村委会选举实现村党支部成员与村委会成员交插任职或"一肩挑"，以从形式上实现坚持党的领导与人民当家作主的统一，消除"两委"矛盾。在现实条件下，这种制度安排不失其为是一种较好的选择，但是，这种选择却要承担很大的政治风险。那就是如何防止"一肩挑"的人搞家长制、独断专横；如何有效地对这个"一把手"实施监督，保证其不搞腐败?其实农村基层"两委"关系问题涉及到邓小平所说的"党政分开"、"政企分开"、"政社分开"的问题，涉及到执政党的领导方式转变问题，涉及到江泽民所说的要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国三者有机结合起来，实现辩证统一的问题。一言以蔽之，农村基层"两委"关系的真正解决，只能寄希望于"体制性障碍"彻底被消除。

　　再如，乡、村关系问题。自从人民公社解体、乡镇政府恢复重建以及宪法确立村民委员会的地位以来，乡、村关系始终是农村基层治理过程中面临的一个难题。一个是群众性自治组织；一个是基层政权，二者之间的关系实际上是社会与国家之间关系的一个缩影《村民委员会组织法》规定乡镇政府对村委会的工作给予指导、支持和帮助。村委会协助乡镇政府开展工作。然而实行起来非常难。原因在于中国是一个单一制国家，乡镇政府不过是县→市→省→中央政府在基层的代理人，实行的是中央集权体制，讲究"政令畅通"，强调"统一指挥、统一行动"。现在实行村民自治，乡镇政府要把过去的"领导"与"被领导"的关系转换成"指导"关系，谈何容易？！当上级下达的国家任务完不成的时候，乡镇领导往往变得不那么温良恭俭让了！乡村矛盾便会激化。更深层一点的原因，是财政方面的。自从财政管理体制的改革，实行"分灶吃饭"和"财政包干"以后，乡镇政府向上级伸手要钱以缓解财政压力的可能性变小了，而在乡村范围内可动员的经济资源总量极其有限的情况下，为了使乡镇政权能够运转，只能把手伸向农民，况月《村委会组织法》并没有规定村民有权拒绝那些假借国家名义征收的不合理的钱和物，于是各种名目的摊派、费税层出不穷，弄得老百姓怨声载道，导致各种群体性事件频繁发生。乡镇政府与村委会的关系问题，实质上是国家与社会的管理体制与治理方式的问题。这一对矛盾的解决，有赖于突破一系列的体制性障碍。

　　除此而外，城市基层治理的变革也存在着同样的问题。首先是缺少一个好的法制环境。1989年底颁行的《居民委员会组织法》，主要是比照《村民委员会组织法(试行)》而制定的，没有充分考虑到农村村民自治与城市居民自治的差异性，许多条款已不能适应城市变化的新情况，亟待修订。这是问题的一个方面。另一方面是一些地方性法规和政策，与2000年12月中办23号文件《关于在全国推进城市社区建设的意见》的精神相矛盾（参见《人民日报》2000年12月13日），尤其是关于物业管理的地方性法规与这个文件的精神相悖，导致社区居民委员会与物业管理公司的关系难以理顺。其次，社区自治有赖于"社会人"的大量出现，而"社会人"的大量出现，又取决于到位的产权改革和彻底的"政社分开"。它涉及到市民社会的兴起与构建。传统的城乡二元结构，赋予城市居民对社区自治的冷漠态度，不可能像农村村民那样充满关心村民自治的热情。只有当社会自主性空前提高，"社会人"超过"单位人"，而成为社会人口的主体以后，社区自治才可能成为绝大多数城市居民的关注对象。更何况户籍制度这道屏障，阻隔了成千上万的外来人口对社区居民自治的认同与归属。至于现行的那些限制非政府组织，非营利性组织发展的法规、规定，也不利于市民社会的成长，从根本上说，都可视作是影响城市基层治理变革的体制性障碍。

　　值得庆幸的是，城乡基层治理的变革，有力地推动了政府职能转变和行政许可制度改革。近年来，各级政府在大量削减行政审批项目的同时，纷纷成立了诸如"行政服务中心"、"政务超市"之类服务机构，通过"政务公开"，启动了政府治理方式改革的过程。

政务公开：乡镇政府治道的变迁
村民自治制度的实行，不仅对农民的政治生活、村委会的决策过程以及农村治理结构产生了深刻地影响，而且有效地改善了乡镇政府决策和政府行为，促进了政府治道的变迁。

乡镇政府治道变迁的原因有二：一方面，是乡镇政府的财政来源，取自农民缴纳的"乡统筹"和各种税金。农村实行村务公开以后，村级治理结构的变革必然辐射、影响到乡镇政府，要求乡镇政府实行政务公开。这是理所当然的事。另一方面，实行村民自治制度以后，作为农民群众性自治组织的村民委员会不再是一级政权机关，因此，它与乡镇政府的关系不应是领导与被领导的关系，而是政权机关与自治组织之间的关系。《村民委员会组织法》第4条明文规定：

乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。"这样一来，乡镇政府的决策过程和政府行为，就不得不作相应的变革，以适应农村变革的新形势。


村民自治导致乡镇政府治道变迁，首先表现在政府决策过程的改善。在相当长的一段时间里，有些乡镇政府的干部还习惯于人民公?quot;政社合一"时代的一切靠行政命令的方式工作。乡镇重大事务的决定，往往是主要领导人靠"拍脑瓜"的办法解决，群众观念淡薄，随意性很大。一些乡镇领导人客居县城，上下班车接车送。坐好车，配"手机"，很少深入村里调查研究，群众称之为"住在城里，吃在乡里，坐大车里，就是不到老百姓家里"。随着农村经济体制、政治体制改革的逐步深入，迫使乡镇政府不得不改进决策方式，规范决策程序。有的乡镇规定，实行"民主决策"，凡涉及本乡镇经济、社会发展和精神文明建设的决策、规划；重大建设项目和财政开支；涉及群众自身利益的重大问题和公益事业的兴办等等?quot;必须提交党政联席会议讨论决定，有关重大事项依法提交人代会审议通过"。乡镇政府决策过程的改善，提供了群众进行规则性参与的可能性。人民群众可以通过自己选 出的人大代表参与决策，也可以通过自治组织对乡镇政府的"决策预案"发表意见。例如，河南省许昌县曹陈乡，地处偏僻，交通不便是制约当地经济发展的首要问题，乡党委、政府提出修两条贯通全乡的柏油路，并把这一涉及群众利益的"决策预案"公布于众，交给各村村民代表会议讨论，得到了全乡广大农民的支持，五天时间筹资300万元。开工头一天，该乡四万多农民，自发地到25公里长的工地冒雨筑路。乡镇政府作为最基层的政权机关，直接面向广大农民群众。农民群众通过规则性参与，不仅增强了决策的科学性，而且扩大了决策实施的群众基础，从而使乡村社会沿着良性轨道发展。

其次，村民自治促使乡镇政府强化服务功能，从传统的计划经济时代的"统治"型政府，向现代的市场经济时代的"服务"型政府转变。这既是市场经济发展的客观要求，又是村民自治实践的必然结果。尽管这一变化在全国范围内来说，还只是刚刚开始，但是它们作为现代治道的萌芽，必将随着市场经济的逐步建立、随着村民自治的巩固与发展而不断壮大。

第三，在农村实行"村务公开"的推动下，少数乡镇政府开始实行"政务公开"或"财务公开"，这是乡镇政府治道变迁的又一生长点。目前全面推行乡镇政务公开的是上海市和河北省，不过与其他省份的一些推行乡镇政务公开的乡镇一样，主要还限于制度层面。乡镇政府的政务公开和财务公开的推行，迫使司空见惯的乡镇政府"门难进、脸难看、话难听"的衙门式管理方式不得不改变。一些先进的乡镇还配合政务公开，推行了以"交帐、查帐、结帐"为主要内容的限期为民办事制度。领导交办的、群众反映的问题，都由乡镇办公室建立台帐交给具体经办人，经办人必须在规定期限内办理完毕，然后向乡镇办公?quot;交帐"。这一措施把乡镇政府为民服务落到了实处。乡镇政府推行政务公开，是村民自治实行村务公开这一变革的逻辑结果。乡镇政府赖以生存的物质基础是各村村民缴纳的"乡统筹"和各种税费，因此，乡镇政府理应为纳税人服务，并且有责任向纳税人说清楚拿了他们的钱都干了些什么？"是纳税人'养活'政府，不是政府'养活'纳税人的观念逐步在乡村社会生成，这就是乡镇政府推行政务公开、改革公共权力的运用方式的最重要的原因。

以上，我们只是速写了村民自治与治道变迁的一个轮廓。在从计划经济体制向市场经济体制转轨的过程中，从传统?quot;统治"型管理方式向现代合作型治道转变，是一个渐进的过程。在这个过程中，公民的参与也要相应实现从传统的政策性参与向现代的规则性参与的转换。由于中国村民自治自身的特点，决定了治道变迁的艰巨性和复杂性，因此，现代新治道的确立，切不可以为能够一蹴而就。目前主要还只体现在制度层面，即治理结构的变革，距离理想的治道境界还有较大的差距，这是不能不予以说明的，此其一。

其二，村民自治对治道变迁所产生的影响，远不止于乡镇政府这一层级。个别县一级政府也开始推行政务公开；并对政务公开的主要内容和项目、政务公开的方法、步骤和时间作出详细规定。这虽然属于凤毛麟角，但却预示着治道变迁有着宽广的前景和希望。随着改革的逐步深化和社会自治的逐步扩大政府的政策过程和政府行为、公民参与和政府治道，必将会得到有效的改善。

其三，村民自治形成和发展的过程，也就是乡村社会从"人治"走向"法治"的过程。关于村民自治的一整套规则的制定、实施和推广，有效地推动了乡镇政府向依法行政的方向转变。《村规民约》和《村民自治章程》的建立，不仅对村民、对村委会干部是一种约束机制，而且也向乡镇政府提出了必须在法律范围内活动的要求。各地乡镇政府的工作"条例"、"简则"、"规定"的制定，就是一个明显的进步。而依法行政的过程，也就是政府治道变迁的过程，尽管目前还不尽如人意，但毕竟已经提到政府的日程上来了。

[内容提要] 本文从治理的理论视野，分析了中国农村基层治理的历史演变和现实结构。本文认为，治理就是多元主体的协同公共管理过程，其基本特征就是“多元共治”，中国乡村公共管理具有“多元共治”的特征。中国乡村治理结构经历了四个发展阶段，形成了“乡政村治”模式。这种治理模式，既是对原有全能主义政治的否定，也是我国乡村治理结构不断完善的结果。

关键词： 治理 多元共治 乡政村治

[Abstract] This paper analyses the historical stages and current structure of
governance of basic level in rural China from the perspective of governance. It is
argued that the governance is the coordinating public management by multi-subjects
cooperatively，which is characteristic of “pluralist cooperative governance ”.
The structure of governance of township and village in rural China shares the
character of “pluralist cooperative governance ”. After four stages of development
from 1950, the structure
of township governance become the mode of “township politics and village
governance”, which is not only the decline of totalism politics, but also the
achievement of political reform in rural China since 1980s.

[Key words] governance pluralist cooperative governance township politics and village governance


从中央到地方，中国的政权组织共有五个治理层次，它们是中央、省（直辖市）、市（地区）、县和乡镇。乡镇是国家在乡村地方设立的基层治理单位。所谓治理（governance），就是多元主体的协同公共管理过程。 治理结构的基本特征就是“多元共治”。 乡镇治理的组织结构，包括乡镇党委、乡镇人大与政府、上级政府在乡镇的职能派出机关（所谓七所八站）、各类协会及社团组织等等。乡镇的“多元共治”，就是以乡镇党委为治理中心的，政府组织与社会组织的协同运作，在保障国家职能实现的同时，促进乡村社会的全面发展和进步。

一、乡村治理结构的历史演变

乡镇政权是国家在乡村基层设立的政权组织，是整个国家政权行使政治与行政管理的基础。乡镇政权组织机关，既是乡村社情民意向上表达的基本渠道，也党的方针政策和政府法律法规的输出终端。国家的各项农村政策、工作任务必须通过乡镇党政组织才能得以贯彻落实。毫无疑问，建立乡镇的良好的治理结构（good governance），是国家政权建设的基础，也是巩固党的执政地位和国家长治久安的战略工程。

建国以来，中国的乡镇政权设置多有变动，乡镇基层治理结构也随之变化。我国的乡镇政权制度大致经历了乡-村政权并存、乡政权制、人民公社制和乡政村治这四个发展阶段。就国家政权组织结构来看，中国的政权组织设置到乡为止，其下的“村委会”或“生产大队”、“生产队”等组织形式，都不属于国家政权组织的范围。乡镇人员一般是国家干部，其工资及福利待遇由国家财政负担；而村级干部保持农民身份，一般不脱产，其办公经费、工作补贴和有关待遇主要由村提留负担。这是区别乡-村两级干部从而区分乡政与村政的一个重要标志。同时也表明，现代的乡镇治理结构也具有传统的“官民共治”特征。

1．乡-村政权并存：1950-1953年

按照1950年12月政务院颁布的《乡（行政村）人民代表会议组织通则》和《乡（行政村）人民政府组织通则》的规定，（1）乡与行政村并存，同为农村基层行政区划，其规模由一村或数村构成，户数在100-500户之间，人口在500 -3000人不等。这种乡建制可以视为“小乡制”。（2）乡、行政村的人民代表大会一般由直接选举的乡村人民代表构成，任期一年，可连选连任；一月开会一次，不设常设机关，只由会议选举主席1人，正、副乡长当选后可兼任，其职务主要是主持会议，联系代表，并协助乡人民政府筹备下届会议。人民代表会议的职权为听取、审查政府工作报告，向政府反映人民群众的意见和要求，建议和议决本乡兴革事宜。审议本乡人民负担及财粮收支事项。（3）乡、行政村政府是本行政区域行使政府职权的机构，它由同级人民代表会议选举的正、副乡（村）长和若干名委员，任期一年，可连选连任。选举产生的正、副乡长须经县政府批准，乡长主持每十天或半月召开的一次乡政府委员会会议，领导全乡工作。乡政府设文书一人，承乡长之命办理文书事宜。乡政府还可视工作需要设立各种经常的及临时的工作委员会，其主任委员由乡政府委员兼任。乡政府的职权主要有：执行上级政府的决议和命令，实施乡人民政府会议通过的决议，领导和检查乡政府各部门的工作。（4）在这一过渡阶段，县以下大多置区，区为政权实体或为县的派出机构，由它们领导乡（村）政府的工作。 这种乡政体制有助于政府集中管理和对乡村社会的政治控制。

2. 乡政权制：1954-1958年

1954年，新中国颁布了第一部《宪法》。这部《宪法》对中国的乡村基层政权建制作了原则规定：乡、民族乡是农村基层行政区划，乡政权是农村基层政权，是国家政权的有机组成部分。这样以宪法形式确立乡建制的法律地位，在中国宪政史上还是第一次。1954年初，国家民政部门（当时的“内务部”）为适应农业合作化和集体化的需要，发布了《关于健全乡政权组织的指示》，对调整、加强乡政权作了新的规定，即乡人民政府一般应按生产合作、文教卫生、治安保卫、人民武装、民政、财粮、调解等方面的工作，分设各种经常的工作委员会。各地可依据具体情况合并或调整，但最多不能超过7个。居住集中而无必要设立工作委员会的乡，亦可以不设，由乡人民政府委员会分工进行工作。宪法和地方组织法，肯定了内务部指示的精神，更全面地规定了乡人大和乡人委（即政府）的职权、组织结构和工作制度。

从互助合作到人民公社，这一时期乡政权的基本特征是：（1）撤消原有的“行政村”建制，乡、行政村统一为乡建制，设立乡政权。（2）在少数民族聚居地区按一定条件设置民族乡。（3）乡、民族乡的权力机关是乡人民代表大会；行政机关是乡人民委员会，它既是本级人民代表大会的执行机构，又是上一级人民委员会的下级机构，需要同时对两者负责并报告工作。（4）具体规定乡人民委员会组成人员为3-13人。（5）原则规定了乡人民委员会职能部门的设置、构成、工作制度和11项职权。（6）规定乡人民代表和乡人民委员会每届任期为两年。

乡政权以下的治理单位是自然村，治理的组织包括村党支部、合作社、青年团、妇女会等。村庄社区治理的公共权力主要由村党支部和上级下派的工作组来行使。这种治理结构乡-村政权“共治”结构的发展。然而这种比较合理的结构只运行短短5年就被人民公社的新治理结构所取代了。

3. 人民公社制：1958-1983年

人民公社的治理是全能主义的治理结构。按照“一大二公”和“党、政、军、民、学统一”原则建立的人民公社，是一个集政治、经济、文化和社会管理事务为一体全能主义治理模式。人民公社下设生产大队和生产队两个治理层次，从而形成“公社-生产大队-生产队”三级治理组织体系。这个组织体系建立在“三级所有、队为基础”之上。公社是农村各项工作的领导和管理机关；大队是公社的执行机关，也是一个上传下达的中介组织；生产队是社员集体经济生活和政治活动的基本场所，是农民集体劳动、集体分配的基本单位。

公社管理委员会履行乡政府职权。从理论上说，公社的权力机关是公社社员代表大会，大队的社员代表大会和生产队的社员大会分别是大队和生产队的权力机关。公社的管理机关是分别是公社、生产大队和生产队的管理委员会（管委会），这些“管委会”在1967-1978年称为“革命委员会”。各管委会分别由主任、副主任和委员，大队长、副大队长和委员，生产队长、副队长和委员组成。按人民公社的条例规定，这些成员都应该由社员代表大会或社员大会选举产生，任期2年，连选连任。而在实际上，大多数公社以及生产（大）队干部，由公社党委领导培养、任命而来。尽管当时也强调“民主办社”，试图建立健全“社员代表大会”、“社员大会”等农民政治参与制度， 但受“一元化”领导体制和“以阶级斗争为纲”政治路线的支配，“民主办社”一般流于形式。农民的政治参与一般是被发动参加各种“斗私批修会”或“政治大批判会”等。这种治理结构下的管理体制，强化了国家对农村的政治、经济、文化和社会控制。

4．乡政村治

1983年10月，中共中央和国务院作出了政社分开，建立乡政府的决定，由此建立了“乡政村治”的治理结构。

80年代的中国乡村治理结构的改革，归纳起来大致有三种形式：（1）一社一乡制，即把原来的一个公社改变成一个乡建制，设立乡政权，采取这种形式的乡政权占全国建乡总数的55.33%。（2）大区中乡制，即把一些较大规模的公社撤分为二三个乡，然后在县乡之间设立若干个区公所，区公所为县政府的派出机构，领导、协调各乡政府的工作，这种形式占13.84%。（3）大区小乡制，即把原来的公社改为区，大队改为乡。区设区政府或区公所，名为县政府的派出机关，实为一级政权实体。由区政府领导与协调各乡政府及各下派机构的工作，采取这种方式占32.83%。

作为当代中国乡村的基础性治理结构，“乡政村治”模式就是“乡镇政权+村委会制”。 其特征，一是乡（镇）为国家的一级政权机关，其组织设置与县（或县级市）级组织相一致，采取上下对口、条块结合的组织原则。二是在乡镇以下的村庄，国家不设政权组织，而是依法设立“村委会”，由村民直选村委会组成人员。当然，村委会成员不吃“皇粮”，其活动经费和工作报酬和由村集体经济收入供给。村委会不是一般的群众性自治组织，而是一个综合性的社会治理单位。

二、乡村治理结构：条条与块块

目前，中国的乡镇治理结构是“条条”（branches or lines）与块块(areas or blocks))的结合。就“块块”来看，中国的乡镇政权是乡镇党委-人大-政府的“三位一体”的结构。乡镇党委事实上是乡镇政治、经济和各项事业的主要决策者和制裁者。乡镇人大是乡镇政权的权力机关，由它选举产生的乡镇政府是乡镇的行政中枢组织。乡镇政府既是乡镇人大决议的执行机关，也是落实乡镇党委决策的办事机构。

如果说人民公社时期实行的是“党的一元化领导”，那么现行的乡镇组织运作仍然深受其影响。乡镇的实际工作，在强调党的领导的同时，也以新的形式强化了党的“一元化”领导体制，使乡镇政府和经济组织成了乡镇党委的从属机构。特别是现行乡镇政府的组织机构和职能权限，基本上还是五十年代的框架，其运行机制在相当程度上没有摆脱旧体制的惯性。而且，乡镇组织的条块分割严重肢解了乡镇政府的职能，使其处于有责无权并受制于“七所八站”。 如何协调条条与块块的关系，建立一个好的治理框架，是乡镇治理结构改革的重要任务。

好的治理结构要求乡镇的各治理单位有明确的权力划分、合理的职能配置、规范的运行机制、网络化的沟通渠道以及制度化的责任机制。在我国现行政治制度框架下，建构好的乡村治理的结构，需要处理好乡镇的党政关系、条块关系和乡政村治这三重关系（参

1. 以乡镇党委为核心的权力中枢系统

在现行的乡政治理结构中，乡镇党委是治理的权力中心、决策中心、指挥中心和控制中心，这是坚持“党的核心领导”的必然要求和结果。乡镇单位是党的农村基层组织，是党领导农村的基本战斗堡垒。乡镇党委直接受县（或县级市）党委领导，实行集体决策和书记分工负责相结合的领导制度。作为乡镇领导“班子”的乡镇党委，是乡镇各重要部门的负责人员，包括乡镇党委书记、副书记，纪委书记，乡镇长，人武部长等重要成员，人数一般为7-11人。这些成员分工负责乡镇实际工作，形成“书记挂帅、分兵把口”的工作格局。

按照中共党章规定，乡镇党委一般由乡（镇）党代会直接选举产生，任期2-3年。“党代表”一般由乡镇各基层党组织选举产生，党委书记及其他主要候选人，一般由上级组织部门考察推荐。在一般情况下，这些候选人要通过党代会选举才能正式产生。在上级党委认为必要时，也可以直接任命乡镇党委的主要成员，以保证上级党委决策在本辖区的贯彻落实。

为强化党的农村基层组织建设，把农村基层党组织建设成团结带领群众建设有中国特色社会主义新农村的坚强战斗堡垒，中共中央在1999年3月制定和发布了《中国共产党农村基层组织工作条例》，对乡镇党委组织设置、职责任务、干部队伍和领导班子建设等重大事项作出了更加明确的规定。按照这个《工作条例》，乡镇党委的主要职责包括六大方面：1）贯彻执行党的路线方针政策和上级党组织和本乡镇党员代表大会（党员大会）的决议。2）讨论决定本乡镇经济建设和社会发展中的重大问题。需由乡镇政权机关或集体经济组织决定的问题，由乡镇政权机关或集体经济组织依照法律或有关规定作出决定。3）领导乡镇政权机关和群众组织，支持和保证这些机关和组织依照国家法律法规及各自的章程充分行使职权。4）加强乡镇党委自身建设和以党支部为核心的村级组织建设。5）按照干部管理权限，负责对干部的教育、培养、选拔和监督工作。协助管理上级有关部门驻乡镇党委的干部。6）领导本乡镇的社会主义民主法制建设和精神文明建设，做好社会治安综合治理及计划生育工作。

2.以乡镇人大为主体的乡镇权力系统

乡镇人大是中国人民代表大会制度的重要组成部分，是最基层的国家权力机关。乡镇人大最基本的功能就是赋予乡镇政权的治理结构的合法性。显然，合法的治理结构，是治理的政治基础和有效权威的保障。我国《地方组织法》规定了乡镇人大的12项基本职权，其中最重要的是由它选举产生乡镇政府，听取和审查乡镇政府的工作报告，决定本行政区域内的重大事项。乡镇人大与县及县以上人大的主要区别，一是乡镇人大代表由直接选举产生，每届任期三年；二是乡镇人大不设常设机构，由乡镇的党政主要负责人（党委书记、乡镇长和人大主席）领导乡镇人大的经常性工作。

目前，乡镇人大的权力地位和职权都有待提高。在乡镇人大闭会期间，由于乡镇人大缺乏常设机关，人大主席团难以有效履行法律所赋予的决定权、监督权和任免权。 而且在党政不分的情况下，人大作为乡镇政权的最高权力地位不突出，乡镇人大的许多职权实际上由乡镇党委或者乡镇政府所代行，人大“橡皮图章”或“挂名机关”的形象难以根本改变。 提高乡镇人大的权力地位，切实发挥乡镇人大的决定权、监督权和人事任免权的功能作用，完善乡镇治理结构的重要任务。

3.以乡镇政府为主渠道的行政体系

乡镇政府是中国最基层的国家行政机关，是国家政策输出的终端，也是整个国家治理系统的基础设施。“上面千条线，下面一根针”的说法，生动地表明了乡镇政府在国家行政体系中的基础性和重要性。

按照《宪法》和《地方组织法》，乡（镇）人民政府由乡镇人大选举产生，由乡（镇）长、副乡（镇）长构成，实行乡（镇）长负责制。为便于乡镇党政协调一致地工作，许多乡镇长由乡镇党委书记或副书记兼任。在副乡（镇）长当中，有一些是无党派人士。

乡镇工作一般分经常性工作和非经常性工作，乡镇政府的大量“中心工作”是非经常性工作。而乡镇工作的特点是以完成上级布置的“中心工作”为重头戏。为了高效率地完成上级布置的工作任务，乡镇一般实行“书记挂帅、乡长动手、人大主席协作”的三位一体的分工合作的领导方式。由于乡镇政府一直存在人员编制少与上级布置的任务多的矛盾，要求乡镇政府严格按照职能分工、各负其责的行政原则运行，在目前的条件下是不现实的。

4. 驻乡机构与乡镇政府的职能部门

乡镇党委、政府和人大及其下属的工作部门属于乡镇的领导、管理与工作机关，它们构成乡镇政权机构的“主块”。而乡镇的许多具体职能管理部门是各种驻乡机构，即平常所谓的“七所八站”。驻乡机构的性质是上级政府职能部门在乡镇的派出机构，主要有乡镇税务所、工商所、粮站、农机站、供销社等“七所八站”。这些派出单位的组织人事分别隶属于各自的主管部门，其工作人员的人事档案、工资关系和工作安排、职务晋升等均由上级主管部门负责。乡镇政府对这些驻乡机构没有直接的管理权，存在所谓“看得见的管不着，管得着的看不见”的实际问题。

人们一般把乡镇党政的职能部门形容为“块块”机关，而那些驻乡机构就是所谓“条条”单位。尽管从理论上说，乡镇的党政领导机关对驻乡条条单位有协调管理的权力，但由于这些单位的人事权掌握在各自的上级主管部门，因此乡镇领导实际上难以协调驻乡的各“条条”之间以及条块组织之间的职权关系，这表明乡镇政权组织内部的职权是分散的，乡镇“块块”的权力也是有限的。乡镇政府职能部门一般是综合协调性的办事机关，乡镇机关人员的工资待遇由主要乡镇财政负担。在那些乡镇财政收入少的地方，乡镇政府自身掌握的资源比驻乡机构拥有的要少，因此乡镇政府反而要向驻乡机构寻求财政支援，甚至要看一些有实权的驻乡单位的“脸色”办事，这对加强乡镇政权建设是不利的。

乡镇条块关系的实质上是利益关系问题，理顺条块之间的利益关系是完善乡镇治理结构的关键。为此，乡镇机构改革要按照精干、统一、高效原则，进一步下放权力，把驻乡机构改组为由乡镇党政部门统一管理的乡镇职能部门，并可实行双重领导的体制。从而在健全乡镇政府体制的同时，加强县乡两级政府的行政联系。山东莱芜市在1987-1988进行简政放权、解决条块分割体制的做法是，把市直部门的26个驻乡机构中的20个（法庭、邮电、银行三部门不宜下放，税务所、供电站、信用社无权下放）单位下放给乡镇政府领导和管理，在不增加编制的前提下，各乡镇都组建了“五委、一办、一站”，乡镇政府正是通过它们实行对下放单位的领导和协调指挥的。

三、乡镇与村庄的关系

1. “官民共治”的传统与变迁

乡镇政权的治理属于国家行政的范畴，村民自治具有社区自治的特征。在乡村治理的综合体系中，乡政与村政是密不可分，乡政包含村政的内容，村政渗透着乡政的要素。乡政与村政的相互渗透，决定了乡村治理的行为与制度具有“官民共治”混合性质。中国乡村的“官民共治”的治理结构具有悠久的历史传统。在明清之前，中国乡村社区政治结构，主要是国家支配力量与地方自治力量之间的互动与借重关系。

中国共产党执政以后，在广大乡村地区迅速建立了人民政权。在土地改革中翻身的农民，成为农村建党与建政的阶级基础。经过一系列暴风骤雨的群众政治运动，由地主阶级把持的保甲组织废除了，传统的绅权、族权和神权被打倒了，“农会”、“党支部”、“合作社”、“生产队”、“妇女会”等现代组织形式建立起来了，农民被重新组织起来。人民公社化后的乡村基层，农村社区日益走向国家化和政治化，乡村治理演变成“强官治-弱自治”的单轨政治，乡村自治缺乏制度空间。

人民公社时期的中国乡村是社会主义的农村，社会自治能力弱化了。 乡村社会中的自治传统随着乡绅势力的瓦解、宗族社会的隐退而烟消云散。集体化后的农民，由于失去了经济自主权，成了依附于农村集体的一分子，而农村集体组织进一步成了依附于国家的一单位。因此，农民最终成了依附于国家的社会阶级，这就是农村社会“国家化”的实质。农村社会的国家化必然导致农村治理模式的自上而下的单轨政治性质。

这种单轨政治具有三个基本特征：（1）自上而下地建立了共产党的组织领导体系，强调上下之间的领导与被领导关系，排斥同级之间的纵向联系（这种关系一般被冠以“宗派主义”、“地方主义”等帽子而受到排斥或打击）。（2）建立了一个严密的科层体制（bureaucracy），政府的计划、指令等通过这个官僚体制而直接贯通于村村寨寨。（3）建立了一套严密的组织纪律，保证下级服从上级，地方服从中央。在这种单轨政治下，可以说乡政兼并了村政，村级组织缺乏自治性，成为依附单位。

村民自治制度的实行，促进了乡村自治政治的发展，导致了乡村与村政的分化，并在一定程度上恢复了“官民共治”的某些特征。在村民自治的新制度背景下，乡政与村政的关系具有新的特征。这种关系必须从两个方面进行考察，一是上下党组织的关系；二是乡镇政府与村委会的关系。

2.乡镇党委与村党支部的关系

从上下党组织关系来看，乡镇党委与村党支部是领导与被领导的关系。这种领导体制一直是维系国家与乡村社会政治联系的主轴。党支部建在村庄是中国基层政治体制的特色，也是党领导农村工作原则的制度保障。村党支部是农村各项事业和各种组织的领导核心，实质上是共产党执政权在农村社会的贯彻或延伸。村党支部主要由村民党员、返村定居的城市退休党员组成。党支部支委成员一般3-5人。支委成员一般由支部全体党员民主选举产生，但上级党委认为有必要时也可以任命村支书及其他支委人员。

上级党委对村党支部的领导主要体现在三个方面：

1）政治领导。乡镇党委的一个基本职责就是保障党的路线、方针、政策在本辖区的贯彻执行。这就是“政治领导”的基本要求，也是坚持党的领导的实质意义。村党支部有权利向上级党组织反映不同的意见、要求和批评，但必须无条件的执行上级党组织的决议，必须与党中央保持政治上的一致。

2）组织领导。乡镇党委在组织上是村党支部的直接领导机构，乡镇党组织的另一个基本职责就是选拔、培养和任命村支委的主要成员。乡镇党委有权撤消由村党支部所作出的与党章党规、国家法律、政府法规不相适合的决定。

3）思想领导。为保证党的政治领导和组织领导，乡镇党委还有职责加强村支部的思想政治建设，通过持续不断的思想政治教育，提高全体党员的党性观念、政治素质和先锋模范作用。保证全体党员与党的意识形态保持一致。

乡镇党委对村党支部直接全面的领导，目的是保证党对乡村社会的领导权，通过发挥村民党员的模范带头作用，促进农村经济社会的全面进步。为此，乡村两级基层党组织结成了类科层制（quasi-bureaucracy）的组织结构，这种结构使得农村基层党组织具有“准政府”（quasi- government）的功能特征。同时，乡镇政府处于乡镇党委的直接领导之下，因此乡村党组织系统是中国乡村政治的实际整合中心或政治核心，这种治理结构决定着乡-村政治关系的基本特征。

3. 乡镇政府与村委会的关系

就乡镇政府与村委会的关系来看，它类似于上下级政府关系在乡村社会的延伸。所谓“类似”是指，从《村委会组织法》的明文规定来看，乡镇政府与村委会是指导与被指导的关系，不是科层制意义上的上下级政府组织关系。乡镇政府对村委会的权力，不能像乡镇党委对村党支部的那样直接领导，而是要通过指导、协商、合作等行政措施来实现国家的农村行政管理。显然，这种制度设计的着眼点之一是为了减少政府对村委会的行政干预，增强村委会的自治能力，拓展农村社会的自由度。

在现实生活中，乡镇政府与村委会的关系并不总是指导与被指导的关系。乡镇政府干部习惯于把村委会看作自己的下级机构或“腿”，习惯于采取行政命令的方式，这就难免与村委会的自治性质产生冲突和矛盾。而且，国家下达给乡镇政府的硬性任务越多，乡镇政府就越倾向于行政命令的工作方式。因此，乡镇政府与村委会的关系，在形式上是“指导与被指导”的制度，而在实际运作上往往表现为“指挥-执行”的领导与被领导关系。

4. 两个纽带：党与政的上下关系

如何理顺乡政权与村自治的政治关系，这个问题仍是困扰基层组织建设的一个大问题。在现实的制度框架下，乡政与村政之间依赖两个纽带而连接起来，一是以党组织系统为载体的“党的纽带”；二是以政府系统为组织载体的“行政纽带”。上级强调加强农村基层党组织的核心领导地位和战斗力，目的是通过强化“党的纽带”，来保障村庄不脱离国家政治控制范围，使“村民自治”不至于演变成不受制约的“村堡政治”。而把乡镇政府与村委会的关系规定为“指导与被指导”的关系，是为了在现行的制度框架内提高村民自治的程度，推进基层民主政治的发展。

在乡村社区，一般情况下发挥更大权力影响的应该说是基层党组织。无论是人民公社时期的公社党委与大队党支部，还是现在的乡党委与村党支部，都是乡村政治的核心。如果说村庄存在一个“二元权力结构”（党支部与村委会）， 那么这个二元权力结构是“党的纽带”和“行政纽带”自上而下地在村庄社区的交织。村庄二元权力决策之间的矛盾以及调节，在很大程度上取决于上级党政关系及其变化。在许多农村，村民自治制度的实施，使基层党政关系复杂化了，并使农村党政之间的权力关系趋于紧张。在实施村民自治的过程中，如何保持和加强农村党组织的核心领导地位，又避免以党代政的弊端，确实是村政制度建设所面临的一个亟待解决的大问题。一些地方对这一问题进行了有益的探索，例如，山西河曲县为提高农村基层党组织的权威，从扩大党内民主着手，实行“两票制”选村支书，把选举村党支部的提名权交给了村民群众。又例如深圳大鹏镇“两票制”选镇长的制度创新，改变过去镇长由党委组织考察推荐的做法，把推荐镇长的权利交给全镇有选举权的公民。这些都是在村民自治新形势下，完善党内民主制度，理顺党政关系的有益尝试。

四、结论

中国乡镇政权建设经历了四个发展阶段，即乡-村政权并村的乡（行政村）体制、乡政权制、人民公社制和乡政村治模式。分析表明，原有的建立在单一集体经济体制之上的乡镇治理结构已经不适应农村社会发展的新形势。80年代以来，经过撤社建乡、政社分离、改队为村等体制改革，形成了“乡政村治”的乡村治理格局。这种新型政治关系是对传统的全能主义政治的否定，是我国乡村治理结构不断完善的体现。

在乡镇治理结构中，权力中心是乡镇党委。而作为乡镇的权力机关，乡镇人大的基本作用就是组织政府，赋予乡镇政府行使公共权力的合法性。乡镇政府则是国家基层行政的主渠道，其工作的效率直接制约着国家政令在农村基层贯彻落实的实际效果。现行的乡政制度建设仍然滞后于形势发展的需要，乡镇党政关系的不顺，必然导致以党代政的积弊的重现；乡镇组织的条块分割，必然制约着乡镇政府整体施政能力和行政效率的提高；乡镇人员的超编、机构膨胀，必然加重国家财政以及农民负担；乡-村关系的不顺、党群干群关系的紧张，既削弱乡镇政府能力和行政效能，也不利于村民自治制度的完善。提高乡镇的施政能力和行政效率是完善我国农村基层治理体制的目标。

[关键词] 当代中国农村政治研究方法

20世纪80年代中国农村兴起的非集体化改革，吸引了国内外各领域学者的广泛关注。接踵而至的农村直接选举和村民自治的制度变迁，激发了学者们广泛深入地对农村经济改革和政治发展的研究兴趣。国内外出版的学术论文、调研报告、学术专著层出不穷，好一派百花齐放、百家争鸣的繁荣景象。

国外有关中国农村政治的研究成果，主要发表在The China Quarterly, The China Journal, Modern China, The Journal of Contemporary China等有关中国研究的专门学刊上面。政治学的综合性学刊如American Political Science Review, World Politics, Journal of Democracy以及 Asian Survey 等也经常发表这类研究文章。在国际学术会议、学术论文集中发表的相关论文也占有相当数量。在研究当代中国农村基层民主与治理等问题的学者当中，具有广泛学术影响的国外学者主要有欧博文（Kevin O’Brien）、李连江(Lianjiang Li)、白思鼎（Thomas P. Bernstein）、戴慕珍(Jean Oi)、柯丹青（Daniel Kelliher）、 史天健（Shi Tianjian）、墨宁（Melanie Manion）、罗伦丝（Susan Lawrence）、郑永年、何包钢等。随着中国的对外开放，这些学者大多获得了与国内学者进行合作研究的机会，获准进入中国农村进行田野调查。

近20年来，国内学者的研究劲头持续不减，成果颇丰，出现了像王振耀、白纲、张厚安、徐勇、项继权、贺雪峰、肖唐镖、王铭铭、党国英、于建嵘、史卫民、李凡等一批有影响的学者。国内的《中国农村观察》、《社会学研究》、《社会主义研究》、《华中师范大学学报》、《调研世界》、《北京行政学院学报》等学术刊物上经常发表有关调研报告和理论论文。研究村民选举、村民自治的学术专著、系列丛书也大批出版。毫不夸张地说，农村政治研究成了当今中国学术界的显学之一。

综合起来，国内外学术界对中国农村政治及其变迁研究的理论视野或概念框架，主要有国家与社会关系、政治经济学、新制度主义等理论框架。这些理论框架的学科背景、分析切入点及关注的焦点问题各有不同，但相互渗透、相互借鉴。

一、二分法：国家与社会关系的理论视界

从国家与社会关系来看地方政治的变迁，是西方学术的方法论传统。公民社会、法团主义、权力与权利、官治与民治、地方政府与基层社会的冲突与调适，等等都是这一理论框架的基本概念，并由这些概念构成了国家-社会关系理论的“语义场”（semantic field）。研究者一旦进入这个语义场，就会自觉或不自觉地受国家-社会二分法（the state-society dichotomy）的视界及语境所支配或影响。

“二分法”指导下的农村政治研究，提出了一些有价值的分析概念，如黄宗智（Philip Huang）的“第三领域”、舒绣文(Vivienne Shue)的“蜂窝结构”、萧凤霞（Helen F. Sui）的“细胞化社区”、杜赞奇(Prasenjit Duara)的“权力的文化网络”，张厚安、徐勇概括的“乡政村治”等等。

黄宗智在分析华北和长江三角洲农村社会政治变迁的过程中，运用国家-社会关系的框架，提出了“过密化”和“第三领域”等分析性概念。他的两本广有影响的著作——《华北的小农经济与社会变迁》（《华北》）、《长江三角洲小农家庭与乡村发展》，借助第二手资料（满铁惯调）和自己的实地考察，对村庄社会变迁的国家政治环境进行了独到的解析。例如，在《华北》的结论部分，黄宗智指出，民国时期的政府，有能力把权力延伸入村，但它缺乏直接派任领薪人员入村的机器，而必须通过村庄内的人来控制自然村。民国后期，村庄与国家的关系处于紧张状态之中，充满了滥用权力的事例和可能（黄宗智，2000a:314）。在分析了社会主义农村发展后，黄宗智提出了一系列悖论式的命题，如没有增长的发展；没有民主发展的市场化；没有民主政治发展的市民团体兴起等等。那么，中国农村的现代化道路，是不是一条既非社会主义也非资本主义单一模式的“第三条道路”（黄宗智，2000b:444-6）？这样的提问方式，是对套用西方理论（包括马克思的古典理论）于中国农村问题研究的方法论质疑。例如，套用哈贝马斯（Jurgen Habermas）的“公共领域”于中国农村政治发展的分析，是无意义的结论先行和简缩化，因为中国并没有独立国家政权的公民权力的发展（黄宗智，2000b:432-3）。国内一些学者在运用西方概念于中国农村政治研究时，却缺乏黄宗智式的质疑。

当然，黄宗智的一些论断和解释令人费解。例如，他在《国家和社会之间的第三领域》一文中认为，中国社会政治转变的动力，决非来自社会自主权的逐步加强，而是来自国家和社会互动的“第三领域”（黄宗智，1995:94）。照他的解释，“第三领域”是国家与社会的混合物，农村集体经济是第三经济，村级组织是第三组织（或他所说的制度化了的“第三领域”），那么在国家相对强势的局面下（邹谠用“全能主义”来概括这种状况），不依靠社会自主权的加强，又如何生长出能够推动中国政治发展的“第三领域”？黄宗智强调国家与社会在互动中合作是睿智的，但如果把这种互动合作同社会自主权割裂开来，其理论解释的力度也就被稀释了。

杜赞奇（Prasenjit Duara）以其博士论文《文化、权力与国家——1900-1942的华北农村》而扬名，其基本理论也是国家与社会关系的语义场。他与黄宗智的共同之处，就是接受施坚雅(William Skinner)的区域主义，摈弃人类学主流学派只注重村庄社区的学术传统，而把农村社会政治经济的变迁放在国家政权与村庄权力的互动或搏弈之中来考察。不难看到，杜赞奇浓墨重彩于国家与乡村社会相互对抗及制度扭曲的社会根源，他得意地发现，在国家权力试图将乡村社会纳入其势力范围的过程中，由于国家的财力无力支撑一个直接控制乡村社会的官僚队伍，因此国家必须在乡土社会寻求廉价的代理人。然而，国家代理人的权力异化（利用国家权力盘剥农民）导致农民的反抗，农民所凭借的力量是由“权力的文化网络”所编织起来的跨村民间组织。因此，看起来强大的国家，却会因自身的弱化（国势衰败、财政短缺、制度松弛等）而控制不了乡村社会的抵制甚至反叛。

应该注意的是，杜赞奇对分析对象是20世纪30年代的华北农村，许多分析结论及概念并不适合当代中国农村政治的分析。如果说“权力的文化网络”得以建立的社会基础是跨越村落的民间组织，如庙会、族会、帮会以其他形形色色的民团，那么这些民间组织早已瓦解并缺乏再生资源。因此，以此为基础的所谓“赢利型经纪人”的权力基础也就不复存在了。因此，不加分析批判地套用杜赞奇“赢利型经纪人”概念于当代中国农村政治关系的分析是肤浅的。

萧凤霞对广东新会的人类学研究，生动具体地解释了国家权力如何下沉乡村社会并建立行政控制的过程。她在1989年出版的《华南的代理人与受害者》，通过剖析20世纪40年代的广东新会县环城乡，发现传统乡村的确是“天高皇帝远”，皇权难下县，乡村有较大的政治自主性。但近代以来的国家政权，通过培植和拉拢地方精英，并把这些地方精英吸呐到国家势力控制范围，利用他们的关系网络来控制乡村社会，从而使得国家行政权力不断延伸下去，村庄也就成了被国家控制的政治单位或“细胞组织”，从而造成了农村社区国家化的倾向（Sui, 1989）。然而，普通的农民会不会总是跟着精英跑？如果存在“不”的可能性，那么国家对农村社会的政治就有可能出现失控，结局仍然会回到“皇权难下县”的原点。

《中国乡村，社会主义国家》是美国学者弗里曼、毕克伟、塞尔登合著的一部力作。在这部给作者带来声誉的著作中，他们揭示了集体化时期农村干部的权力基础，得出了同萧凤霞基本一致的结论。他们的分析焦点或主线，就是一个小村庄如何同大国家串联起来。他们发现，“革命”、“战争”、“运动”破坏了农村，也打破了村落社会的封闭。共产党以土地改革运动赢得了农民的拥护，这是共产党战胜国民党的社会基础。50年代初的土地改革，加上风调雨顺的农业收成，使中共与农民建立起“蜜月关系”。然而，正是农业集体化加速了国家对乡村社会的控制，始料不及的后果就是断送了党与农民的密切关系。在他们的分析结论中，最有启发的观点是：表面上农村和农民是被国家控制了，实质上却被农村干部所控制。因为国家没有致力于村庄政治文化的转变，也没有摧毁地方上牢固的关系网络。政治文化、国家控制和地方关系网络结合得如此之深，以至于不能通过特殊的政策来摧毁它（弗里曼等，2002：373）。他们发现，传统的文化观念、亲戚与个人关系网、宗族等地方因素构成了农村权力的基础。社会主义并没有消除家长制、性别歧视、暴力等负面的因素，反而强化了新权力体制中的负面。可以说，他们对农村集体化及其政治经济后果的批评是深刻的，他们主张农村经济的市场化改革，但对“如何改革”并没有提供建设性意见。

国内学者从国家社会关系来研究中国农村政治的学术研究，取得了一批成果，例如徐勇的《中国农村村民自治》、王铭铭的《村落视野中的文化与权力》、于建嵘的《岳村政治》、吴毅的《村治变迁中的权威与秩序》、何包钢、朗友兴合著的《寻找民主与权威的平衡》、彭勃的《乡村治理：国家介入与体制选择》等等。徐勇提出的理论框架很有代表性：一是城市与乡村的二元政治结构理论，二是国家与社会的互动论。在一篇回应性的文章中他说到，村民自治是一个小问题，却能够折射出国家与社会的重大关系，能够透视国家与社会的互动过程。这或许是村民自治能够引起更多学者关注的重要原因（徐勇，1999:189）。

王铭铭在闽南农村的个案研究，运用吉登斯的政治社会学理论，以国家与社会关系转型框架下的地方性制度变迁为分析的主线，认为村落地方制度的变迁可以折射出国家-社会互动史。不错，人类学方法的长处是长驻一个村庄进行深入观察和访谈，也能够折射国家与社会的关系。但有关这种关系的认识只能是特殊的，其普遍化程度并没有得到证实。王铭铭对一个村庄近百年政治变迁的考察是细致和严谨的，而且他的研究改变了过去国内农村研究自我封闭的狭隘视觉和术语贫乏状况。然而，他试图用中国的经验验证西方社会人类学的理论，结果使中国农村观察成了吉登斯、吉尔纳、施坚雅、杜赞奇等理论的“注脚”。而且，他几乎套用吉登斯的民族-国家理论来划分中国近百年的国家形态变化，如他把明清以前的国家划为“传统国家”、明清为“绝对主义国家”、民国以来称为“现代民族国家”（王铭铭，1997:8）。在方法论上，他的个案观察即所谓小地方的民族志研究能印证的正是他所预假的假定，其大社会-小地方分析框架明显带有先入为主和循环论证的痕迹。

于建嵘的《岳村政治》，吴毅的《村治变迁中的权威与秩序》也是从国家与社会关系的理论框架来研究20世纪中国乡村政治结构及秩序的变迁。于建嵘试图把国家-社会二分法框架拓展到国家、基层政府、社区组织和村民多方利益交互作用的视野，并从经济、制度和社区三个角度进行历史与逻辑、抽象与具体相结合的分析研究（于建嵘，2001:24-5）。这种多方互动的理论视野支持和接受了崔大伟（David Zweig）于1997年提出的这么一个论点：中国农村非集体化改革的动力，既不是单纯决定于国家(如安戈（Unger）的观点)，也不是单纯决定于农民（如周晓（Kate Xiao Zhou）的观点），而是国家、地方、基层干部和农民多方互动和作用的结果（Zweig, 1997:12-19）。吴毅借助“村庄场域”（village fields or arena）的概念将国家与社会的关系界定为国家权威与社区权威的互动，由此塑造的村庄秩序是包括村庄政治、经济、社会和文化生活的结构和状态（吴毅，2002:25）。应该说，他们的方法论具有“宏观把握微观着手”的特点，其长处是没有把对中国农村的历史观照和现实观察有意或无意地变成西方理论的注脚，而是试图从本土经验中提炼出一般性的理论解释。然而，仅仅凭借一两个个案研究是不足于支撑中国农村政治学的理论体系建构的，而他们的研究有这种企图。

我们看到，采取国家与社会关系两分法的学者，有着不同的专业背景如政治学、社会学、人类学和历史学等等，说明这一分析框架具有广泛的学术影响。也许是因为它提供了分析中国农村社会与国家政治互动的基本概念和途径。有学者认为，国家与社会分析框架的核心假定是权利、边界和交换问题。由于中国的权利分化不显著，主张“合为贵”的传统秩序论仍然有相当影响，因此如何运用国家与社会框架来处理中国案例，学者的意见分歧是明显的（张静，1998:3-4）。

在笔者看来，上述学术分歧的关键在于如何判断国家对农村社会的控制程度，凭什么标准来进行这种判断是十分重要的。也就是说，农村社会是国家的附属物还是农村社会并没有真正被国家控制？如果我们脱离对农村社会经济结构及实际的政治环境来考察，只是抽象地从权利分化、国家进入或退出、国家经纪人、文化等进行概念化分析或推理，那么围绕这种学术分歧而展开的争论意义并不大，甚至有促长学术泡沫的危险。

二、农村政治研究中的政治经济学

以资源配置、产权制度、市场-政府、个人选择与集体行动等为研究重心的新政治经济学，成了中外农村政治研究的一个重要理论来源。美国学者黄宗智、戴幕珍、周晓等，中国学者项继权、党国英等的相关研究，采取了政治经济学的分析途径或概念框架。
黄宗智试图解释中国农民贫困的根源。他发现，导致农民贫困的客观原因是以“人多地少”为资源约束的“过密化”以及阶级分化；而制度根源则是深受帝国主义压迫的国家，为变法图强而不顾农村过密化的现实，不断地从乡村社会榨取更多的税赋或经济资源。黄宗智看到，被政府利用的乡村绅士，为上面的摊派和国家税项而奔走。然而，在国家威信日益下降的时局下，那些洁身自好的乡绅的退避导致了村级恶棍的横行，由此加剧了国家与村庄的紧张关系（黄宗智，2000a:314）。在共产党执政下的中国，农村经济仍然没能摆脱过密化的困境，只不过是集体制下的过密化罢了。

新政权带来了农村社会的新气象：迅速确立了计划经济和集体生产的制度，把粮食和棉布纳入“统购统销”的政策范围，并不断地将控制扩大到农村生产，先是定产定购，然后把所有农户集体化。在这个基础上，生产队接管了家庭的经济决策权，而国家政权又通过极其详细的生产和征购指令来指挥生产队（黄宗智，2000b,315-6）。因此，农民成了被动的劳动者，最终导致农村经济效率的缺乏。1978年开始的农村改革是以效率为取向的非集体化改革：一方面是国家权力上移和横向收缩，另一方面则形成了分散化的小农经济。结果，站在国家政权面前的，不再是集体，而是一个个单独的农民家庭。国家如何处理同分散农户的政治经济关系，前景并不明朗（黄宗智，2000b,322）。这是笔者所看到的对改革前后农村政治经济关系最为透彻的分析。

如果说黄宗智从经济史的角度解释了村庄与国家、农村与城市的张力，那么戴幕珍则从粮食征购制度这一关键因素，解释了集体化时期农民对国家的依附关系。在《当代中国的国家与农民》一书中，戴幕珍揭示出：国家、生产队和农民之间的权力关系及其利益斗争，是围绕剩余农产品的支配权而展开的。失去土地的农民，在农业生产、流通都高度集体化的体制中是不可能支配农业剩余的，根本是原因是他们不能自由支配自己。由此导致了农民对代表国家权力的地方干部的制度性依附。随后，戴幕珍和华尔德将他们对庇护-依附关系的研究进行理论化，认为在共产主义体制下，1）地方干部和农民之间的庇护-依附关系之所以形成，不是寻求双方风险的最小化而是利益的最大化（Oi, 1989:9）。2）由于缺乏真实的民主参与途径和利益表达机制，个人一般要利用非正式的关系网来谋求自身的利益，而这种追寻利益的方式是农民及地方干部应付国家约束的理性战略；而且，国家权威也利用这种非正式的关系来达到政策目标(Oi, 1989:8)。3）地方掌权者对这种庇护关系网的作用和影响十分清醒并有意编织(Oi, 1989:231)。4）抵制国家政策的行动一般采取非正式的形式来捍卫个人利益（Oi, 1989,229）。当农村的这种个人关系网妨碍国家目标实现的时候，政府就会派遣工作队直接行使国家权力。我们看到，非集体化、市场化以及民主化瓦解了这种制度性依附关系的社会基础，但这并意味着农村社会中的个人关系网就零落了。贺雪峰所揭示的农村派性及派系（贺雪峰，2003：20-24），就是这种个人关系网的外显。

不少学者注意到，农村经济的非集体化改革削弱了乡村干部的正式组织权力，但以关系网络为基础的个人权力在乡镇企业经济中获得了新的权力资源（Oi, 1992; 卢迈，1994；Edin, 2000；项继权，2002；刘世定，2003）。戴幕珍根据其对苏南乡镇企业发展的考察，认为乡镇企业的迅速发展，主要归功于乡村基层干部基于自身政治和经济利益的考虑而寻找新的权力资源的结果，地方政府大力发展乡镇企业的动机是获得可支配的财政收入（Oi, 1992:238, 1998:114；1999:49）。卢迈根据其对珠江三角洲乡镇企业的调查，发现乡村政府在兴办企业时能够用他的行政、人力和财力资源，为企业直接提供土地和资本等投入品或提供信息交换、信誉担保、安全保障等多方面的服务（卢迈，1998:75）。 瑞典学者金山爱（Maria Edin）认为，比经济刺激更重要的是乡镇干部责任制所发挥的激励作用（Edin, 2000:122），由此推动着党去寻求更有效的乡镇干部管理体制。刘世定则从经济社会学的角度，对乡镇企业发展对非正式社会关系资源的利用进行了分析，这些非正式资源包括同乡、血亲、姻亲、朋友、同学以及因某种特殊经历和生活情节而建立的联系（刘世定，2003:34）。这样一来，乡镇政府以及村级组织的正式权力就存在被非正式运用的可能甚至必要。而一旦权力的非正式运用偏离了公共利益，也就导致权力腐败。

尽管中国的农村经济改革以非集体化为基本特征，但非集体化并不等于私有化。因为农村最重要的生产资料——耕地仍然为集体所有制。而且，在“抓大放小”的改革之前，大多数由社队企业转化而来的乡镇企业，也是乡镇政府或村集体所有制而非农民私人所有（Oi & Walder, 1999:4）。项继权基于理性农民和理性国家的理论假设，通过对集体经济背景下乡村治理结构的研究，发现乡村治理的每一次根本性的变革都与乡村基本经济制度，尤其是产权结构及经营方式的变革密切相关，认为乡村的集体化和集体经济的发展对公共权力的组成、配置、功能、运作及效能等有着多方面的影响。社区产权结构及中国乡村的合作化和集体化不仅是一种经济制度安排，也是一种社会组织方式（项继权，2002:366-9）。然而，无论是戴幕珍还是项继权，都没有正面回答这样的问题，即面临民营化、市场化和民主化冲击的中国农村，未来发展的道路是不是必须重走集体化的道路？因为，改革开放前30年中国农民就是生活在集体化的体制之中，这种集体化的制度使农民变成了集权政治的“囚徒”。如果说乡村集体化难以成为民主化治理的社会经济基础，那么乡村民主治理的制度基础又是什么？对这个问题研究有待深入。

三、制度主义的视野

制度主义的基本假定是：制度的创新、程序的设置将改变人的行为，并潜移默化于人的认知结构，从而导致观念文化的变迁。传统的制度分析以正式结构的、制度文本的静态分析为主而遭到了行为主义政治学的抨击。新制度主义在吸取行为主义政治学长处的基础上，重新把关注的焦点放在制度、结构、集体行动、公共选择等主题上面，更加强调国家、制度的自主角色（autonomous role），并批评那种将国家、制度、集体行动还原成个人动机与选择的还原主义（reductionism）。作为新制度主义的先锋，马奇和奥尔森提醒人们注意，政治组织是有着自身利益和要求的集体行动者。他们论证到，官僚机构、立法委员会、上诉法庭都是竞争社会势力的舞台，是标准的操作程序的聚合及利益的结构化（March and Olsen, 1984:738）。在中国，由于村民直选、村民自治等制度都是建构性的政治制度，对这种制度建构过程及其社会效应的分析研究，制度主义的理论框架展现了它的理论优势。

实际上，这种理论框架被研究村民选举和自治制度的学者广泛采取。白钢、辛秋水、白益华、王振耀、詹成付、张厚安、徐勇、袁达毅、史卫民、黄卫平、郭正林等国内学者，史天健、墨宁（Melanie Manion）、帕斯特（Robert Pastor）、王海（Thomas Heberer）、阿魄曼（Bjorn Alpermann）、金山爱（Maria Edin）等国外学者都采纳了制度主义的分析框架。制度主义分析框架所关注的焦点问题是：直接选举、村民自治等制度建立与发展的动力和根源是什么？这种民主制度的导入究竟给中国的农村、农民和基层干部带来了什么利益或损失？在此，笔者简要述评一些主要的学术观点。

不少学者同意，村民选举、村民自治制度的建立和发展，使中国乡村政治结构发生了重大变化。白纲、徐勇等注意到，1982年宪法第111条规定，为农村实行村民自治提供了法律依据，全国人大常委会在1987年制定的试行性质的《村委会组织法》和1998年颁布的正式《村委会组织法》是全国农村开展村民自治的基本法律制度。村民自治法律的制定和推行，有力地推动了中国农村政治结构转型和发展（徐勇，1997；白纲，1998；王振耀，1998；詹成付，2001）。王振耀说到，1978年以后，中国进入法制性民主建设时期，突出了程序性民主的重要性。人们的任期意识、选票意识日益强化，各类具体的政治程序显得十分重要，怎样制定各种政治规则？怎样学习和掌握各类新的政治技术？怎样熟练地运用法制手段调节各类政治和社会矛盾？都是要在制度建设中才能解决的问题（王振耀，1998:320-21）。史天健则把村委会选举看成中国实行民主的制度化策略（institutional tactics），村民选举是民主技能的培训过程，有了这样的程序民主经历，中国的民主才有真实的基础（Shi, 1999a:386）。即使是国内那些对村民选举与自治持悲观及怀疑态度的人，也不否定直接选举制度的民主启蒙及民主技能培养的作用。
学者、政府官员大都接受这样的观点：村民自治制度的规范体系，不仅包括国家的法律、省级法规、地方规章，也包括由村民会议制定的村民自治章程、村规民约等等。由此，村民自治制度本身就是一个多层次、多文本的规范体系。这种规范体系的内在结构也成了学者们的研究领域。

毫无疑问，各地制定的有关村民选举与自治的地方法规，其质量高低直接影响当地村民选举、村民自治以及建章立制工作的好坏，也就成了制度研究的重点之一。例如，刘喜堂从制度分析的角度，比较研究了省级村委会选举法规。他发现，正是由于地方法规比较好地体现了村委会组织法的立法精神，从尽可能公正、公开、公平的角度去规范程序，才使得实践中的村委会选举不断向前发展（刘喜堂，2001：426）。虞列东在比较分析各省在制定1998年的《村委会组织法》实施办法和选举办法的基础上发现，各省所制定的《选举办法》所规定的基本内容大体一致，在确定村委会选举的基本原则和选举程序上达成了共识，地方立法在选举等重大环节的总体把握上的差异趋于缩小（虞列东，2002:195）。这是一个很有意义的发现，说明各省对民主选举程序和制度的认识在比较高的水平上开始形成共识。而袁达毅在实证研究的基础上提出，《村委会组织法》还不能满足农村政治发展的需要，倡议在这部法律的基础上制定《村民自治法》（袁达毅，2001：116）。

德国学者阿魄曼对村民自治法律制度的研究，所关注的一是村委会与乡镇政府的关系；二是村委会与党支部的关系。他发现在法律中规定乡镇政府与村委会的关系为指导与被指导的关系，带来了政策执行的困难和矛盾。同样，规定党支部是领导核心而村委会是村民自治权的行使主体，也导致了村级权力组织之间的内部紧张。由此，他认为要解决实践中的矛盾，就要调整现行的法律关系（Alpermann,2001）。笔者的制度分析也揭示，作为村委会制度规范的《村委会组织法》及相关的地方性法规，同规范党支部的党章、方针政策及工作制度之间的不协调，是影响村委会与党支部关系的制度性原因。为此，笔者认为要对村委会与党支部的关系进行制度性调整（郭正林，2001）。

乡村关系的调整也面临制度创新。徐勇曾提出“县政、乡派和村治”方案，改变了华中师范大学中国农村问题研究中心一贯坚持的“乡政村治”的主张。问题是， “乡派”能否解决因乡镇财政困境而导致的一系列实际问题呢？这个问题还需要深入的论证。显然，李凡（2000）、黄卫平（2003）等是倾向于乡镇长直接选举的，这种直选方案的制度预期是也许能够建立墨宁（Melanie Manion）所谓的选举性联接（electoral connection），即平常所说的密切干群关系。当然，无论是主张乡镇长直接选举的改革，还是改乡镇政府为县政府派出机构的治理结构变革，都缺乏宪法及法律依据，由此突显了制度建设对民主实践的前导性质。而在理论研究上，学术界对这些制度改革所关联的程序、技术等等还缺乏系统的研究，制度设计也就成了下一步研究的主题。

五、 简单小结

近20年来，国内外学者对中国农村政治的研究势头不减，成果不断涌现。侧重在理论检验和建构的研究，主要由那些有机会来中国进行田野调查的国外学者来进行。他们的分析框架主要是国家与社会关系理论及政治经济学分析。国内学者投入了大量的时间研究村民自治的制度及其制度导入及其引起的直接效果，因此有关村委会选举、村民自治的制度成了他们主要的研究对象。在这篇不完全的研究述评中，笔者综合分析了国家-社会两分法、新政治经济学以及新制度主义这三种广有影响的理论框架，并对运用这些理论框架所得出的一些重要结论进行了必要的评论。

这些研究的潜在提问就是，从农村基层做起的直接选举，对国家与社会的关系、党与农民的关系、国家政治制度的变革究竟会带来什么影响？综合来看，自下而上的农村民主发展是农村生产关系变革的延续。农业生产经营的非集体化同农村民主化存在内在的关联。同时，也应该看到，自下而上的民主得宜于自上而下的改革，中央和地方政府同样能够成为基层民主的推动力量。广大农村实行的民主化改革，显示了民主制度建设本身也在塑造民主的人。而参与这种制度建构的行动者，上至中央，下至地方，领导人、官员、学者、农民等等都被从基层掀起的民主浪潮卷了进来。因此，心急的人要善于等待，悲观的人要看到民主的心脏仍然在跳动。

本文初稿曾在华中师范大学中国农村问题研究中心召开的“村民自治进程中的乡村关系学术研讨会”（2001年12月22-24日）交流。修改稿在《北京行政学院学报》2002年第2期发表。


论中国乡村三重关系*

郭正林



[内容提要] 乡镇与村庄之间具有三重关系，一是乡镇党委与村党支部的领导与被领导关系；二是乡镇政府与村委会在村民自治事务范围内的指导与被指导关系；三是乡镇政府与农民在政府依法行政事务上的管理和被管理关系。第一重关系体现党的领导原则；第二重关系体现村民自治原则；第三重关系体现依法行政原则。乡村三重关系是一个有机的整体，以其中任何一个关系、一个原则来否定其他两个关系、两个原则，都会造成乡村关系的失调。


[关键词] 乡镇政府 村委会 乡村关系


中国农村村民自治制度的建立和发展，使我国的乡村关系发生了根本的变化。这就是，从过去单一的政府行政管理与被管理的关系，向多重关系并存的结构转型。那么，这种结构性的多重关系，究竟包括那些内容？如何从实践和理论两个层面来认识和把握这些关系及其内在的联系，就是本文所要探索的基本问题。

2001年10-12月， “中国农村权力结构研究”课题组在广东部分市县（区）就农村基层民主建设中存在的突出问题进行了调研，调研的主要问题包括镇村关系、村支两委关系、村级经济与村级组织的关系等。[1]在为期2个月的调查中，课题组共调查了8个镇，12个村。在调查中，课题组成员广泛接触了市县（区）有关领导、乡镇干部、村党支部书记及其支委成员，村委会主任及其村委成员、村民等。本文的经验材料，主要来自这次调查，同时笔者也参考了相关部门的调查研究报告。本文所提出的实际问题均来自基层特别是镇村两级干部，这些问题亟待理论工作者和党政有关部门进行深入的研究。


一、 国家制度建设过程中的乡村关系


乡村关系有丰富的内涵。本文所要分析的“乡村关系”，是指乡镇政府和村庄组织在地方公共事务管理上所形成的制度关系。乡村关系的建构是国家制度建设或国家现代化的基础性制度建设。因此，对中国乡村关系的历时性考察，应从民族国家建设的制度目标来关照；对乡村关系的现实性分析，应结合国家制度现代化的经验教训来考察。

国家制度建设有五个基本政治任务，即建立和巩固国家的认同性(identity)、合法性(legitimacy)、渗透性(penetration)、参与性(participation)和分配性(distribution)的制度机制。[2]对于一个谋求政治现代化的国家来说，上述政治任务的完成是一个比较漫长的过程，不可能毕其功于一役。就中国的制度建设经验来看，国家在不同的政治发展阶段，面临的客观形势不同，国家制度建设任务的轻重缓急（priority）也就必然随之调整，这就决定了国家制度建设方式的转变。

乡村关系建构历程，本质上是国家在农村建政的政治过程。从1950到现在，国家的农村建政经历了四个发展阶段。在每一个历史阶段，尽管国家制度建设的五项基本任务都包含其中，但任务重点不同，方式不同，各项制度建设的实际效果也有差异。

农村建政的第一阶段（1950-1953年），是执政的共产党在旧制度的废墟上创建新政权的阶段。中国共产党以农村包围城市、最后夺取城市的革命道路取得政权，农村建政或者乡村关系的重新构造因而显得尤为根本。在这个时期，执政党的统治合法性自然来自于新民主主义革命的成功，即所谓“枪杆子里面出政权”。因而，国家制度建设的首要任务是解决社会对新政权的政治认同问题。然而，中国是一个农业人口大国，解决国家的政治认问题，最关键的是解决占全国人口90%以上的农民的政治认同问题。为此，党在农村迅速开展了土地改革运动，并通过土地的重新分配来进行社会动员，从而把农民大众动员到国家现代化建设的历史洪流中来。结果，农民不仅在经济上获得了梦寐以求的土地等生产资料，而且在政治上翻了身。农民对党和政府发自内心的拥戴，使得农民与党结成了“蜜月关系”。最终，党和政府在农村社会中树立了崇高的道德威望，这种道德权威不仅摧毁了农村传统的礼俗权威，而且为农村建政积累新的道德文化资源。 在农村建政的第二阶段（1954-1958年），是依照新中国首部《宪法》（五四宪法）而建构农村政权的时期。五四宪法对我国的乡村基层政权建制作了原则规定：乡、民族乡是农村基层行政区划，乡政权是农村基层政权，是国家政权的有机组成部分。这样以宪法形式确立乡建制的法律地位，在我国宪政史上是第一次。这一时期，国家在农村社会的制度建设的主要任务是加强国家政权对农村社会的渗透性。为此，国家除了把乡政权的地位写入宪法外，还加快了农村党建工作步伐，把“支部建在连队”的经验移植过来，实现了“支部建在村庄”的制度建设。于是，党和国家可以通过农村党支部而把党的方针政策和国家的法律意志贯彻到千家万户，大大强化了国家政权对农村社会的渗透性。有了这样的乡-村制度关系，农村的社会主义运动也就有了组织保障。于是，我国的农业社会主义改造得以迅速完成。

在农村建政的第三阶段（1958-1983年），进入了人民公社的历史时期。人民公社体制的主要特征就是“三级所有，队为基础”的经济管理体制，“党的一元化领导”的政治管理体制，“政社合一”的行政管理体制；“社员大会”、“社员代表大会”的社员参与机制等。客观地看，人民公社体制试图全面地推进国家制度建设，包括解决认同性、合法性、渗透性、参与性和分配性问题。然而，这种建立在指令性计划经济基础之上的高度集权的人民公社体制不可能从根本上解决这些问题。特别是在人民公社的晚期，除了渗透性不断加强外，其他方面所潜伏的制度性危机有一触即发之势。分别来看，认同性危机主要表现在，农民以窝工等的形式抵制国家的集体化政策；合法性危机主要表现在农民对代表国家的基层干部以假意的屈从来掩盖不服从；参与性危机表现在农民的政治参与变成了以“挣政治工分”为目的的被动式参与，使得社员大会及社员代表大会等民主参与的制度名存实亡；分配性危机主要表现在“大锅饭”式的平均主义使按劳分配原则有名无实。

人民公社制度的深刻危机，是80年代以来农村改革的内在根源，也是农村改革要解决的根本问题。回过头来看，我国的农村改革以解决分配性危机为突破口，“包产到户”使按劳分配问题部分得以解决，随后的“两权分离”及“地权均分”改革使原来的“按劳分配”原则成为多余，分配性问题也就转变为“勤劳致富”的问题。一旦村级组织不再是控制土地没有必要再去组织农民“按劳分配”。那么，村级组织（生产大队和生产队）的原有计划管理功能也就基本上完结了。这就是农村改革初期，村级组织普遍处于涣散状态的原因。于是，中国的乡村关系开始进入以村民自治为制度创新的“乡政村治”阶段，即农村建政的第四个阶段。

考察中国农村建政与农村改革的历程，不难发现，某一制度性问题的解决，并不等于其他制度性问题的迎刃而解，有时还会导致其他制度性危机的突现。例如在80年代，土地使用权的人均分配着眼点是解决的分配性危机，但随之而来的问题就是国家的渗透性出现了危机，表现为乡村组织的断层，国家政策执行的梗阻等。而村民选举无疑激活了农民的政治参与，这种政治参与的激活又激活了另一个制度性问题，即农村治理权的合法性问题。那么，当下的农村建政或乡村关系的建构，面临哪些制度性危机呢？


二、乡村关系面临的问题及分析

关于乡村关系，基层干部结合自己的实际工作经历，提出了许多的疑问或“怎么办”。归纳起来，主要有如下几点：

第一，政令不通、政府权能削弱，怎么办？一些乡镇领导毫不犹豫地说：“现在搞的这种村民自治，令我们基层政府左右犯难。‘左’就是积极，积极过了头，就有可能违反《组织法》中的‘指导-被指导’的规定。‘右’就是消极，而消极过了头，农民就有可能上告你政府不作为。‘左’与‘右’的边界难把握，束缚了基层干部的手脚。一些工作就耽搁起来了。”基层干部从如何加强党的领导，如何实现国家行政管理的实际工作的角度出发，产生的这些疑虑，提出的这些问题，并不仅仅是辩护乡镇自身利益的托词，是真问题。

看全国的村民自治发展状况，主要是村民直选取得了长足的进步。而村庄里的民主决策、民主管理和民主监督这些工作做得还很不到位，笔者调查的广东农村大多也是如此。地方官员对村民自治的牢骚，大多就是村委会选举之后不知怎么办的问题。对他们来说，不管面对是过去的生产大队，还是现在的村委会，他们都得把党的政策、国家的法律贯彻执行下去，都得把该收的收上来，该管住的就得管住。乡村基层干部最关心的问题，是如何完成他们手头上的工作，“一票否决权”、“岗位责任制”、“包村包组”等就像压在他们头上的“三座大山”。然而，在农民收入难见增长，在干群关系有待舒缓的状况下，身处风尖浪口的就是这些直接同农民打交道的乡镇干部。举凡国家的、集体的、个人的，大小事情都在等着他们快快处理。否则，“三座大山”就有可能把他们压扁了。而在“老办法受质疑，新办法在分娩”的困境下，基层干部办事难。

第二，村委会不作为，政府难介入，怎么办？鹤岗村是广州白云区的一个纯农业村。全村1365人，选民900多人。1999年本村实行第一次村民直选，村民们兴高采烈地把本村首富选为村主任。村主任是个“三板斧”，三招一完，不见成效就走人了。两层楼的村委会办公室，仅由妇女主任和女会计留守，村里人戏说村委会成了“尼姑庵”。这个村的村支书是小姓人家（该姓占全村人口的20%），看到大姓人多势众（占80%）左右选举局势，也就不图在村里发展了。选举之前这个村园林绿化搞得好，被评为全国园林绿化百强村。现在，由于村委会不作为，加上村支两委关系没搞好，昔日园林化农村变成了现在的脏乱差。本村第一届直选出来的村委会主任，令村民群众失望，镇里头也只有干着急的份。 对这种不作为的村主任，镇里似乎只有等待村主任自动辞职，等待村民有空座下来开个罢免会。然而，谁来召集村民会议行使罢免权呢？《村委会组织法》规定是村委会。问题是，有召集权的村委会连主任都不见了，即使村主任在村里，由他主持的村委会召集村民会议来罢免自己，这不是一件令人愉快的事情，所以村主任去留的问题整整花了二年时间才解决。这两年，村庄处于无政府状态，村容村貌反差极大。

第三，对于党的政策和国家法律，村委会不是积极宣传贯彻，而是消极抵制，怎么办？客观地说，在那些干群关系紧张的农村，村民们对政府有怨气。冰冻三尺，非一日之寒。这种怨气，一是来自于计划生育工作中的强制，二是来自年年不见减的“三提五统”，三是来自看不惯一些基层干部的衙门作风及贪污腐败行经。当这些怨气得不到有效舒缓而累积成“活火山”的地步，村委会干部往往以为父老乡亲“请命”的姿态由而采取同乡镇政府不合作甚至对抗的行为。当然，如果乡镇政府推行的是假借党的政策、国家法律之名，而谋小集团利益之实的“土政策”，那么村委会主任及其成员的对抗行为就具有正当性，否则，就属于没有合法性的行为了。问题是，对那些不分青红皂白地抵制政府的村委会，乡镇政府究竟有没有处置权？《村委会组织法》缺乏明确的规定，乡镇政府也就只能“责令”村委会遵纪守法了。

第四，村委会不服从党支部的领导，借故停发支部成员及支部选拔任用的干部的工资补贴，怎么办？按照《村委会组织法》，村委会掌管村集体经济，村里财务开支实行村主任“一支笔”。一些村委会主任，由于同村支书的关系在选前选后都搞不好，于是公开不买村支部的帐，有的村甚至停止支部人员的工资补贴。遇到这样的情况，党支部要么另起炉炕，要么奋力反击，要么撂挡子走人。对于这种明显不要“党的领导”的做法，乡镇政府也不能给村委会下命令纠正，这又是一个“怎么办”。

有些村规民约字面上不违法，但明显侵犯部分村民的利益，怎么办？例如，广州一些农村制定的村规民约规定，即使户口在本村，外嫁女也无资格享受集体分红。这个规定明显损害了这一部分村民的利益。过去遇到这样的情况，乡镇政府及有关部门（如妇联）可以及时纠正这种明显歧视妇女的做法。现在难办了。村里有了个由村民代表会议或村民会议通过的“村规民约”，村级组织可以凭借“不能违背村民群众的民主意志”这个法宝，直截了当地拒绝维护外嫁女合法权益的种种要求。因此，这些外嫁女对村里的这种“村民自治”意见大得狠。

二、 我国乡村关系的发展历程及存在的问题

上面只是基层遇到的一部分“怎么办”。即使挂一漏万，也暴露了乡村关系存在的实际问题。这些问题的根源不少，最主要的是没有理清乡村之间的三重关系，持其一端，否定其余。


宏观把握微观看，中国的乡村之间其实存在三重关系：一是乡镇党委与农村党支部之间的领导和被领导关系，体现的是党的领导原则；二是乡镇政府与村委会在村民自治事务范围内的指导与被指导关系，体现的是村民自治原则；三是乡镇党政机关与村级组织之间在贯彻执行党的方针政策、国家法律、政府公共政策等事务方面的行政管理与被管理的关系，体现的是依法行政原则。这三种关系及原则是一个相互渗透在一起的整体，不能分割，也不能以其中任何一种关系或原则，来否定其他两种关系或原则，简单地说就是不能“持其一，否其余”。

然而 ，在处理乡村关系问题上，“持其一，否其余”的事情是经常发生的。归纳起来，主要有三种情形。

第一种情形，以乡村上下党组织之间的领导和被领导的关系，来怀疑和否定“指导与被指导”关系及“依法行政的管理与被管理关系”。这种情形就是人们常常批评的那种“以党代政”、“党包办一切”的状况。应该说，这就是“党的一元化领导”的传统模式。这种模式运行了30多年，弊大于利，无需论证。

如果实行这样的“以一否二”，那么村委会可以取消，保留一个党支部就够了；乡镇政府也可合并到党委中去，党政一班人马、两块牌子，大事小事一锅煮，大权小权一股绳。问题是，这样一来，乡村关系就变成了纯粹的上下党组织关系。这个设想荒唐吗？在一些基层干部那里，不仅一点也不荒唐，而且正是他们那里的实际运作方式。 第二种情形，即以乡镇政府与村委会在村民自治事务内的指导和被指导关系，来否定乡镇基层党委的领导、否定乡镇政府对农村社会、对村委会依法行政的管理关系。这种情况走向极端，就会使村庄变成一个“独立王国”，实质上是一种无政府主义。之所以会出现这种情况，关键在于没有搞清楚村民自治的前提。这个前提是什么呢？就是村民自治范围内的事务，村民才享有自治权。离开这个前提范围，就不存在村民自治了。

一国宪政下的任何地方自治权都是有限的。不然的话，“自治状态”就成了“主权状态”，这就是地方割据或分裂主义。因此，无论是地方自治，还是社区自治，都是统一宪政制度下的一种地方治理模式。村民自治是农村社会的治理模式，其组织形式、职责范围、运行规则、权利义务等都是由国家法律来规定的。尽管村委会在处理属于本村事务上拥有自治权，但这种权力的行使必须在国家宪法、法律和政府法规的范围活动。村民自治本身就是依法自治的活动，否则，村委会的合法性就不存在了。对于这样的村委会，乡镇政府当然可以立即停止其职权，不受“指导-被指导”关系原则的约束。

第三种情形，以乡村之间的行政管理与管理的关系，来否定“指导-被指导”关系，来替代基层党组织之间的领导与被领导关系。这种情形就是经常挨批评的村委会行政化的倾向。 这种情况之所以发生的根源，在于乡镇政府混淆了村民自治事务同国家政治及行政事务的界限，直接或间接地干预属于村民自治范围内的事务。主要表现不外三个方面：一是干涉村委会依法选举和村委会人员变动。如左右村委会选举、刁难乡里不中意的候选人、无故停止村委会的职权、强行调整村委会领导职位、强行把自己信得过的人安插到村委会班子。二是干预村集体财务收支。有些乡镇借“村财镇管”的机会，搞“一平二调”，刮变种的“共产风”，从而损害农民的利益。三是干预农民的生产经营自主权，为“逼农致富”，强迫农民种这种那，又无力帮助农民承担市场风险，结果加剧了政府与农民的紧张关系。 以上分析，说的是一个道理，即乡村之间存在三种性质不同的关系，混淆之，或者“持其一、否其余”，都会造成这样或那样的矛盾、紧张甚至对抗。因此，我们要在区分不同关系性质的同时，理清三者之间的联系，才能从理论上回答基层提出的“怎么办”。

三、 乡村三重关系的理论分析

党的领导原则、村民自治原则、依法行政原则，犹如处理乡村关系的三架马车，合则奋进，离则互伤。

先说党的领导原则。坚持党的领导是一个不可动摇的政治原则。在中国搞村民自治，排斥、否定、脱离党的领导，都将一事无成。因此，要把坚持和完善党的领导作为推动村民自治的一股制度力量。然而，一些人自觉或不自觉地认为，乡镇基层领导和干部，强调党的领导，就是为了一党之私而压制村民自治，压制民主。这是一种偏见。笔者在调查中，看到许许多多农村，他们的两个文明搞得好，确实与当地党的基层干部的勤奋有为分不开来。我们不否定，基层党组织内部确有一些横行乡里、鱼肉百姓的坏人，但这些蜕化变质的土霸王毕竟是少数。因此，对于不服从党支部领导的情形，要具体分析村支两委的实际情况。如果村委会所排斥的还是一个合格的党支部，那么，这样的村委会不换思想就换人。如果党支部确实变质了，就不能代表“党的领导”，乡镇党委就要及时把有问题的村支书或支委成员撤换掉。

再说村民自治中的指导与被指导原则。《村委会组织法》所表达的乡村之间的指导与被指导关系，其实在这部法律中也有明确的规定，就是限于本村自治范围内的事务。主要包括办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，发展本村经济，管理本村集体土地和公共财产，发展文化教育等等。村委会所担负的工作，有许多是要配合乡镇政府的行政管理和社会服务。例如，合理利用自然资源、保护和改善生态环境、文化教育、公民教育、普法宣传、社会主义精神文明建设等等，不能完全当成村委会的事情，而是一个地方的各级党政部门的共同责任。

究竟如何界定什么是村民自治范围内的事务呢？这个问题需要深入讨论。笔者以为，最基本的尺度，就是看兴办这项事务的财力主要来源如何。如果财力主要来源于村集体经济收入或者村民集资兴办，那么所兴办的事项就是村民自治范围内的事项。因此，指导与被指导关系的一个重要原则，就是防止乡镇政府滥用职权侵犯属于村民或村集体的财产权利。然而，乡镇政府有责任指导村委会如何开展村民自治工作，有权力监督村委会是否依法开展工作。对于那些不及时、不真实实行村务公开的村委会，乡镇政府等“有关政府机关应当负责调查核实，责令公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承当责任”。

第三说依法行政的原则。依法行政是乡镇政府的基本行为准则和要求。乡镇政府对其所管辖的所有村庄，都有法定的管辖权和行政权，村民、村委会、村民代表会议、党支部等村庄内的任何组织和个人，都不能以任何理由拒绝或不服从国家的基层政权机关的依法行政行为。对于公开抵制乡镇政府依法行政的村委会，乡镇政府应当可以停止其职权，改选村委会。否则，国家法治统一的原则就得不到制度保障，村委会也就有可能变成游离于政府依法行政之外的“法不入之领土”。

要建设一个法治社会，乡镇政府必须依法行政。而作为公民，村民不仅能够以权利制约权力，而且有遵守国家的法规、完成法定国家任务的义务。公民权利和义务的统一，既是公民权利得以保护的前提条件，也是政府依法行使国家管理权的社会基础。


四、结论

乡镇与村庄之间具有三重关系，一是乡镇党委与村党支部的关系；二是乡镇政府与村委会在自治事务范围内的指导与被指导关系；三是乡镇政府与村级组织在行政事务上的管理和被管理的关系。第一重关系体现党的领导原则；第二重关系体现村民自治原则；第三重关系体现依法行政的原则。这三重关系是一个有机的整体，以其中任何一个关系、一个原则来否定其他两个关系、两个原则，都会造成乡村关系的失调，加剧乡-村关系的紧张局面。

在乡村关系的调节和处理中，存在三种不当的取向，一是以上下党组织的领导关系来否定或取代另外两重关系，这就导致以党代政，党包办一切的老弊端；二是以村民自治中的指导-被指导关系来否定和替代另两个关系，这就容易导致政令不通，政府该管而不敢管的问题；三是以政府依法行政中的管理和被管理关系来否定村民自治的原则，或者取代党的领导原则，从而容易导致村级组织行政化的倾向。

就中国乡村社会的政治经济现实而言，理顺乡村关系的根本，在于融上述三重关系为一体，互为补充，互为促进。

摘要：

近几年乡镇政务公开由点到面、在全国各地得到不同程度的推广，已经成为乡镇政府提高行政管理水平、改善公共服务的重要举措。在目前乡村关系、干群关系较为紧张的背景下，政务公开对于乡镇治理有着特殊的意义。本文主要涉及乡镇政府政务公开的有关背景、主要制度内容、功能定位、现实治理成效、实施问题以及应对策略等方面，以有助于建构高效、公平、廉洁和开放的乡镇公共治理系统。

关键词： 政务公开 乡镇政府 公共治理


Governmental Openness and Township Governance
PENG Zong-chao, ZHONG Kai-bin

(School of Public Policy & Management, Tsinghua University, Beijing 100084, China)

Abstract: Government openness is one of the efficient means toward good governance at the township level in China. On the basis of institution innovation and policy orientation, this paper analyses the background, forms, functions, position, achievements and distinguishing characteristics of governmental openness at China’s township level, and then discusses the importance of its system setting and the problems of its actual operation, finally makes some policy suggestion with regard to administrative ideas, technical support, available resources, management system and other relevant regulations of governmental openness, in order to construct and develop an efficient, equal, open and clean public governance system for the rural governments in China.

Key words: Governmental openness; Township government; Public governance

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乡镇政府居于国家政权体系中的基础和末梢地位，既承载上级政府政策输出和传递，又要与农民打交道，直接处理和向上级反映农民的政策输入问题。因此，随着村务公开的全面开展，近几年在全国范围内逐渐推广的乡镇政府政务公开工作更引起人们越来越多的关注。

一、乡镇政务公开的背景分析

我国乡镇政务公开的源头首先是农村村务公开。村务公开，在很大程度上促进了乡镇政务公开。一方面，乡镇政府的财政，源之于农民，农村实行村务公开以后，村级治理结构的变革必然辐射、影响到乡镇政府，要求乡镇政府也实行政务公开；另一方面，实行村民自治制度以后，作为农民群众性自治组织的村民委员会与乡镇政府的关系不再是领导与被领导的关系，而是政权机关与自治组织之间的关系。 [2]因此，2000年12月，中央下发《中办、国办关于在全国乡镇政权机关全面推行政务公开制度的通知》（文中简称《通知》），各地随即逐步地开展了乡镇政务公开的试点和推广工作。目前，全国乡镇政务公开正全面展开，已实行的乡镇有41534个，占全国乡镇总数的93.5%， [3] 湖北、广西、吉林、广东等地都已经或即将在全省（自治区）范围内全面实行乡镇政务公开。

其次，乡镇政务公开源自于当前乡村干群关系的紧张状况。过去，国家通过强大的行政组织力量推动农村经济发展，使得农村社会自主空间极其有限，政治与社会的稳定面临挑战。特别是干群关系不够密切，有的甚至出现矛盾激化的情况，从而更直接地影响到社会的稳定。一些地方上访连连，甚至暴力冲突事件也时有发生。基层干群关系一旦处理不好，就会使基层矛盾尖锐化，甚至引发整个基层社会的动荡。这些问题又都是过去乡镇管理体制排斥自下而上的民众参与、流行“暗箱操作”所致。因此，为了让基层老百姓参与乡镇公共事务的管理和监督、以维系基层社会稳定，政务公开——把政府的施政过程向广大群众公开，让群众知情和监督，维护和扩大广大人民群众的利益，便成为中央在推进乡镇基层政权改革方面的必要选择。

第三，乡镇政务公开，还是加入WTO后充分借鉴国外政府运作原则和经验的必然要求。我国已经加入WTO，政府的行政职能、行政观念、行政措施、行政管理方式以及行政制度等都会受到很大的挑战，因此我们的政府运作必须遵循WTO所要求的透明原则。实行政务公开，就是为了切实转变政府职能与运作方式，切实适应WTO对政府提出的透明要求。在政府透明方面，许多国家早有一些成功的尝试。例如运行较早的美国行政公开制度，其行政公开原则，主要体现在信息公开、会议公开、行政听证和隐私权保护这四项制度之中。 [4] 对于乡镇而言，它们虽然只处在我国政权体系的最低层，但与基层民众有更直接的联系，也深受经济全球化的影响，的确应该率先公开透明化，以更好地服务于乡镇公民的正常社会生活，同时也为吸引外资和人才、促进乡镇经济发展提供一个良好的政治空间。

二、乡镇政务公开制度的主要内容

目前我国各地乡镇政务公开的制度建设自然是纷繁多样，但主要体现在财政公开、人事公开和执法公开等三个方面：

1、乡镇财政公开

正如尉健行2000年7月25日在全国政务公开经验交流电视电话会议上的讲话（《推行乡镇政务公开 促进廉政勤政建设》，以下简称《讲话》）中所说：“乡镇财务是干部群众普遍关心的问题，也是容易滋生腐败的一个重要方面”，“就多数乡镇来说，开展乡镇政务公开要把财务公开作为一个重点”。目前，我国乡镇收入中预算外资金和自筹资金的来源和管理缺乏相应的制度约束和有效的民众监督，从而助长了乡镇政府财政行为的随意性。

各地在开展政务公开实践活动中，一般都把财政公开作为重中之重。从现实运作情况来看，乡镇财务公开主要有以下几项关键性的制度设计：

（1）财务公开制

财务公开就是将财务管理制度执行情况和资金使用情况定期公开。如天津市宝坻县制定了《宝坻县乡镇财政管理若干问题的规定》，对乡镇的资金管理、收支管理、财政管理进行严格规范和约束，接受全乡干部群众的监督。特别是对于公开中的难点也是群众关心的热点——公务招待费，规定了县直单位、部门工作人员下乡执行公务活动的用餐标准，同时取消村级招待费，收到较好的成效。

（2）财务审计制

乡镇财务审计，一般由乡镇农经站配合财务审计小组，对财务收支严格实行专项审计、定期审计。财务审计小组一般由上级党委办、政府办组织、督查室和基层办牵头，召集组织、宣传、纪检、监察、民政、审计、物价等部门的干部组成，负责对下级财务收支情况进行审核清算。如天津市宝坻县由县纪委会同审计局牵头，抽调县审计局、财政局、农业局等部门的专业人员组成审计小组，制定审计方案，下达《审计通知书》。

（3）单帐户制

单帐户制即乡镇财政部门有一个统一的会计结算核算中心，在指定的代理银行开设一个统一帐户，各单位的预算资金统一在该帐户下设立分类帐户予以集中管理；预算资金不再拨付给各单位分散保存；各单位决定购买商品和劳务的资金一般通过财政直接支付给商品和劳务供应者。如苏州市全市乡镇实行预算外资金的“收支两条线”管理，乡镇有预算外资金收入的部门和单位全部纳入财政管理，所有预算外资金也纳入财政专户，有效地刹住私设“小金库”等不正之风 [5]。

（4）会计委派制

会计委派制度的实行，使会计人事管理与单位实现了分离，委派会计的财务监督权与单位负责人的行政管理权实现了分权制衡，能有效地堵塞了财务管理上的漏洞。如苏州市乡镇在对集体企业和集体控股企业实行会计委派制的同时，着重对“七站八所”的会计人员管理制度进行改革，组建“会计管理服务站”、“结算中心”等，进行代理记帐。2000年全市开展会计委派或代理记帐的乡镇已达到100%，乡镇所属行政事业单位已全部纳入管理。 [6]

（5）人大财政监督制

政务公开，不仅要对广大民众公开，也要对乡镇人大公开。对乡镇财政运作及资金使用情况的监督，是人大监督权中最为重要的内容。人大缺乏财政监督权，乡镇财政所就很容易成为乡镇政府的“小金库”。因此要变乡镇财政向政府负责为向乡镇人大负责，除年度预决算要由人大讨论通过后方可执行外，日常重大开支，如新上项目、增加人头费等，凡是预算或对预算的修正都要由人大通过后方可执行，而不能仅在事后向人大报告一下了事。 [7]

2、乡镇人事公开

目前全国各地乡镇开展的人事公开活动，主要包括以下三方面做法：

（1）人员公开选拔制

人员选拔公开化，即把用人职位及该职位的任职资格、拟任干部的基本情况、公示结果等内容公开，它是在制度允许的条件下，尽可能地让民众参与对干部的选拔，同时全面真实地反馈群众参与的结果，以利于接受群众的监督。如山西省朔州市选用乡镇领导干部实施“阳光作业”，变“伯乐相马”为“赛场选马”，全市239名通过竞争上岗的干部，出现了选上的顺气、“下岗”的服气的良好局面。 [8]

（2）乡镇公务员信息公开制

行政机关工作人员即公务员的个人基本信息资料公开，包括职务、简历、收入、工作情况以及属于公务员的职能范畴、工作目标、任务完成情况等内容。个人信息公开，有助于民众对乡镇政府机关工作人员的德、能、勤、绩以及廉洁自律等情况有所了解，有助于民众对工作人员在提供服务时的任何违法违纪违背承诺等行为进行有针对性的申诉，要求政府机关对这些人员追究责任。但是，现实中的人事公开，由于涉及方方面面的利益关系，在挂牌服务、亮牌明示等方面做得还很不充分。

（3）民主公开评议制

公开民主评议制，即民主评议乡镇领导干部，每半年至少举行一次，由村民代表和下属单位领导参加评议。如江西赣州地区的会昌、龙南等县实施“民主选举和民主评议制”和“干部廉政制”，天津市实施以评选优秀公务员和评议干部作风为内容的问卷调查制度。

3、乡镇执法公开

行政执法是乡镇政务公开的主要内容之一，它涉及社会中的各个领域，关系到法人、社会组织和公民个人的切身利益。从现实情况来看，目前中国乡村民众，除了对乡镇干部经济问题的不满之外，最大的抱怨之处就是有关行政执法没有统一而公开的标准。因此，在政务公开的工作中，应该建立健全有关的法制规范，贯彻执法公开、公平、公正的精神，执行行政执法责任制度。

目前全国各地乡镇开展的执法公开活动，主要内容包括：

（1）执法听证制

执法听证是行政机关在作出行政处罚决定前，由行政机关内部人员主持，公开举行有关各方利害关系人参加的借以广泛听取意见的活动。我国《行政处罚法》规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利，当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。在听证过程中，行政相对方可以就行政机关的处罚从事实上和法理上提出异议，行政机关可以向有关各方公开据以处罚的事实、证据以及法律依据，当事人双方还可以进行辩论。

（2）执法公开制

乡镇政权机关执法公开，包括程序公开、事实公开和法律依据公开，同时包括对权力的监督和制约机制，即办事纪律、监督投诉渠道和社会服务承诺等也要公开。如榆树市乡镇将城市占道审批及收费标准、管内违法违纪处罚程序等公开，给群众实施有效监督提供武器。 [9] 特别是，乡镇政府执法机关开展执法活动时，在采取行政执法行为之前（如实施行政处罚行为），或者在实施行政执法行为之前（如实施扣留封存财物的行政强制行为）,应当按照法律、法规和规章的规定，向执法相对人明示自己的执法要件。

（3）执法责任追究制

执法责任追究制，要求乡镇各个行政执法部门和单位都必须以职位为单元，按照权责一致的原则，制定出完整的责任制度体系，即按照法律法规的规定，将本单位行政执法的责任细化、量化到单位内部的每个行政管理和行政执法岗位，并实施相应的考核、监督和奖惩机制。如天津市宝坻县通过落实党风廉政建设责任制、效能监察、内部监督制度以及行风评议等方法进行责任追究。

三、乡镇政务公开的功能定位

乡镇政务公开，究竟要解决乡村政治生活中的哪些实际问题？中办、国办提出推行政务公开制度的四条基本要求， [10] 本文拟从治理理论的视角，从乡镇公共事务治理主体的多元化、治理方式的规范化、治理过程的廉洁化、治理效应的最大化等几个方面来对乡镇政务公开的功能定位进行初步的描述。

1、扩大政治参与——乡镇公共事务治理主体的多元化

作为社会管理的一个重要理念和价值追求的治理理论，实质在于建立在市场原则、公共利益和相互认同之上的合作，它所拥有的管理机制是合作网络的权威；其权力向度是多元的、相互的；它通过相互合作、协商式的伙伴关系来确立彼此认同和各方共同的目标等方式实施对公共事物的管理。 [11] 具体到乡镇政务公开，其最重要的命题并不局限于如何为民办事，而应是如何扩大乡镇公共事务治理的主体范围，尽可能地吸引广大群众参与民主决策和公共管理，真正行使管理乡村的权力。

美国政治学家奥罗姆说过，“政治参与要求接收一般的特殊的信息，那些获得这种信息的人，即在效应和心理上更多介入的人，就更有可能参与政治。反之，那些没有得到这种信息的人，则无动于衷，缺乏心理上的介入。因此，也就很少有可能参与政治生活。” [12] 政务公开，作为公民获取政务信息的重要前提条件，其最重要的意义就是，通过制度化的方式，搭建公众信息平台，让老百姓真正了解政府运作的过程，并身体力行参与政府决策，进而建立真正意义上的民间参与网络和互惠信任机制，这对于乡镇公共事务的治理有着极为深远的影响。

经济改革后的农村社会，农民个体利益逐渐凸显，再加上多年的普法教育，让作为经济利益主体的农民有动机和能力以政治主体的身份参与乡镇公共事务的治理。政务公开的种种做法，其主要目的就是调动民众对政治参与的积极性，让老百姓真正参与政府政策的制定和执行，这实际上跟治理理论所强调的政府与公民社会的合作、自上而下的管理和自下而上的参与相结合以及管理主体的多样性显然是不谋而合的。

2、规范政府运作——乡镇公共事务治理方式的规范化

目前我国广大的乡镇政府在施政过程中的一个客观现实是他们在操作和运行中存在一定程度的无序和混乱，比如民愤很大的“三乱”问题就是突出的例证。乡镇政权内部的机构，受种种条件的限制，对于乡镇政府的监督也很难真正到位，从而使作为权力集团的乡镇政府的行为得不到有效的控制和约束。

政务公开，实际上就是要改变传统的因行政自由裁量权过大导致的随意行政现象，以完善的工作制度和运行程序为支撑，做到乡镇治理的规范化、程序化和制度化。在乡镇基层权力运行方式方面，政务公开应有助于改革旧有的没有明确管理规则的做法，全面推行权力行为规范化规则，建立权力制衡机制，将那些与群众利益密切相关、权力相对集中的职位实行分解，实行各个工作环节的相互制约，打破少数人对权力的垄断，防止乡镇公务人员滥用权力。

3、遏制政府腐败——乡镇公共事务治理过程的廉洁化

腐败亦即公共权力的非公共运作，它已经成为转型期的“社会之癌”，“中国社会的最大污染”。 [13] 具体到作为中国政权末梢的乡镇政府，乡村基层干部的腐败问题更为突出，滥用职权、权钱交易、违法行政、以权谋私、官僚主义、漠视农民权益等行为经常发生，这也是近几年来乡村干群关系紧张的重要原因之一。

作为公权的行政权力并不意味着必定为公共利益服务，它有可能为权力行使者谋取私利。腐败产生的根源就在于权力的垄断和行政管理过程的“暗箱操作”，导致其运行缺乏制约和监督。而监督的根本前提，就是全面实行政府政务公开制度。一方面，公开是监督的条件，只有公务的内容、程序、职权范围和办事结果做到公开化，监督才能真正进行；另一方面，阳光是最好的防腐剂，在透明性之下，许多通过权力为私利而进行的幕后交易将无法实现。

“政务公开的核心问题是国家公共行政权力的归属及其实际运用，包括行政幅度、方式、时效、行政裁量权的大小及其经常程度等的社会知晓度，以及增加公共管理的公开性和透明度。” [14] 政府部门的监督主要应来自于权责明确、监督者和被监督者关系明确、监督组织（如审计部门、管制机构和监督部门）健全，并有正式渠道使得监督者能够获得实施监督的信息。但长期以来，我国对政务的监督存在着“上级监督不到，同级监督不了，下级监督无效”的问题，“政府权力部门化、部门权力个人化、个人权力私有化”的权力异化现象时有发生。政务公开，保证乡村公民的参政和监督权，其首要目的是通过系列制度化的机制，约束行政权力的作用界限，保证乡镇政府官员的责任性和自律性，增强老百姓对他们的信任度，实现廉洁廉价的乡镇政府。

4、提高政府效率——乡镇公共事务治理效应的最大化

乡镇政府处于与普通老百姓直接打交道的第一线，工作完成的好坏以及效率的高低对基层乡镇政府的形象就显得格外重要，但在很长一段时间里，一些乡镇政府呈现无过即功、官本位和关系本位等官僚制组织文化特征。

影响现代政府效率的内在因素很多，但最重要的恐怕是如下两点：首先应是公共权力的垄断性。政府组织产出的公共物品和公共服务具有一定的垄断性。这种垄断性虽然在一定的范围内和一定的条件下是合理的和有效的，如在市场失灵条件下就是如此，但是从根本上说，这种垄断性权力运行在缺乏有效监督的条件下极易构成政府效率的障碍。其次是在封闭的行政系统内政府弹性产出难于度量。政府部门的产出属于非市场产出，许多没有硬性的、可量化的指标，“同市场产出的效益——成本描述相比，非市场产出总的说来没有一个评价成绩的标准”， [15] 因而，检验和传递质量信息的机制和渠道就显得格外重要了。

政府管理在决策和执行过程中，引入公开透明机制，会对效率的作用发生深刻的影响。首先是垄断，新公共管理倡导在政府管理中引入企业管理的方法，但这并不能抑制政府权力的运用和行政行为的随意性和垄断性，因为具有管制性的政务是必须由政府行使的职能，实现非垄断化的途径只能是限制行政权以及行政权的自由裁量权，这就要求必须实行政务公开。其次，在封闭的行政系统内，由于公众对行政规定和程序的无知，导致低效的重复劳动。政务公开，有助于增加行政过程的透明度，减少公众办事的盲目性，增加政府服务的针对性，进而提高行政效率。当然，实现对政府运作的监督会直接有助于行政的高效化。

四、乡镇政务公开的治理效应

传统的乡镇行政管理方式，排斥基层百姓的参与，从而带来基层干群关系的隔阂和公共权力的失控，导致干群关系日益紧张。实际上，“如果对大众参与加以有效利用，它不仅不会造成政治不稳定，而且有可能成为政治稳定的重要资源” [16]。乡镇政务公开，就是要将那些与老百姓利益密切相关的公共事务及其处理结果及时告知老百姓，同时为老百姓参与乡镇公共事务的管理和监督敞开制度化的渠道。

从全国各地的实践来看，广西、海南、湖南等地的乡镇政务公开，取得了初步成效，给我们的乡村治理带来的新鲜感觉，可以归纳为如下几个方面：

首先是加强了干部和群众的沟通，密切了干群关系。很长一段时间，由于老百姓无法知道由乡镇政权掌握的集资、摊派、收费和审批的标准和规划，政务的“暗箱操作”使政府部门和老百姓之间的信息严重不对称，从而为基层乡镇政权工作人员处理政务的随意性和滥用公共权力留下了很大空间。政务公开，涉及老百姓利益的乡镇公共事务及时公布，干部对公共事务的处理结果群众清楚，群众不清楚的地方还可向乡镇相应机关询问，增加了公共事务处理的透明度。由此消除了政务“暗箱操作”造成的干部与群众之间的隔阂，正所谓“干部清白、群众明白”。如湖北省去年全省实行乡镇政务公开后，乡镇群众越级上访次数较上年下降68%，因干群矛盾引发的立案案件下降了76%。 [17]

其次是促进了民众对乡镇公共事务的积极参与。在追求自身利益最大化的过程中，农民对政治组织的诉求越来越明显，对由其支付费用的乡村公共事务建设更为关心。此时农民对乡镇公共事务治理活动的参与不再是动员式而是参与式的，所以广大农民对村务公开抱有极大的热情，当然，仅仅依靠以村民委员会为载体的村级民主的发展远远不能满足农民的政治需求。不仅是分税制后的乡镇政权财政支持来源于乡村经济组织，包括农户和乡镇集体企业；而且，乡镇政权工作人员由上级直接或变相任命，向上级而不是农民负责，这一矛盾使得侵害农民权益的事件随时都有可能发生，农民与乡镇政权之间的紧张关系不可避免地加大，在这种背景下，农民的切身利益和乡镇政府的运作就密不可分，农民自然有动力要求参与乡镇的公共事务治理活动，以维护其合法权益。

第三是以制度治理乡镇，保证乡镇政府运作的质量和效率。用合理化的制度规范乡镇政府部门的工作，将涉及老百姓利益的政务处理标准和规则加以统一，使群众知晓公共事务处理准则，并根据制度监督乡镇公共事务的处理，有利于保证公共事物治理的公平和公正性。政府信息是一种资源，过去获得这种资源通常是通过内部渠道和上层的关系，其中容易滋生腐败。政务公开，实际上是向社会展示一个资源共享的环境。 通过乡镇政府政务公开，塑造一个开放、透明的政府形象，在把政府和广大基层单位和群众拉得更近的同时，也有利于改善投资环境，促进当地经济发展。

第四是强化了对公共权力的约束和监督，促进了干部为人民服务的责任感和廉洁自律意识。从目前的效果来看，乡镇政府政务公开的成绩在这一点体现的最为明显。如财务收支情况及时公开，乡镇集体企业通过公开招投标制度进行处理，使得干部公款吃喝和受贿腐败问题大为减少，塑造了良好的政府形象，增强了乡镇政府在基层民众中的公信力。山东省昌邑市各乡镇政府、街办机关及所属部门以公开栏集中公开财务、政务等群众关心和与群众关系密切的内容，让政务公开真正成为群众的“监视器”和参政议政的“表决器”。 [18]

五、乡镇政务公开存在的问题及对策分析

尽管乡镇政务公开实践活动已经取得了不错的成绩，乡镇政府机关的工作人员和农村老百姓普遍的反应都是良好的，但由于开展的时间较短，经验也不多，还处于摸索阶段，在实际的活动中仍存在这样或那样的问题，有待于在以后的实践中进一步完善和提高。

首先，政务公开的内容有待制度化和完善化，公开的层次也有待提高。

作为加强廉政建设的新举措，现在的乡镇政务公开带有浓厚的政策性，缺乏相应的制度保障，实践中表现出极强的随意性、零散性、形式主义和报喜不报优等问题。许多地方和部门都是围绕着办事制度的改革启动各自的政务公开制度，实际上只是政府自己的事情，是政府机关的一种“社会承诺”，公众只是办事制度改革的被动受益者。如果政府机关不公开应该公开的制度或文件，公众本身并没有任何渠道能够加以改变。同时，目前的乡镇政务公开还没有在各个领域普遍的建立起来，公开的有效形式没有规范化和强制性的法律依据和指导，因而对行政机关而言只不过是没有约束力的纯“道德”要求，很难作为稳定的机关工作方式延续下去，极容易成为走过场的运动。

具体到乡镇政务公开的有关内容，一些乡镇官员表现出他们的担忧和顾虑。他们认为，很多较为敏感的内容，如领导干部的任免以及乡镇财务的运作等内容是不能公开的，因为它会牵涉到一个乡镇政府的利益和形象，牵涉到与其它乡镇的竞争关系。同时他们也提到，目前的一些公开制度能解决的问题可能有限。比如说收费问题，乡镇一级的政务公开无法解决收费和收费标准本身的不合理性，这就提出我们的政务公开仅仅停留在乡镇层面是不够的，需要继续提高其适用层级。

第二，自上而下的灌输模式使得现今的乡镇政务公开缺乏足够的内在激励机制。

政务公开的运作，无论对乡镇政权机关还是对基层老百姓来说，实质上都体现为一个由上而下的灌输模式。对乡镇政府工作人员来说，他们当中很大一部分人仅仅是在上级政府的压力下才勉为其难，从而带有很强的被动性，甚至应付性。因为作为利益的再分配过程，政务公开的实行，必定会给很大一部分工作人员带来心理上的巨大反差。因而，如何实行政务公开目标管理责任制，增强工作人员的责任意识、服务意识和公仆意识，让他们自愿、自觉、自发地接受群众监督，是一项关键的工作。

从老百姓的角度看，他们的许多利益与村级组织管理密切相关，而与乡镇组织则有一定的距离。所以，他们对乡镇政务公开的要求显然没有对村务公开的要求那幺强烈。为此需要大力培养村民的民主精神，让村民真正体会到政务公开的必要性和实效性，调动村民参政议政、民主监督的热情，培养他们运用法律保护自身利益的民主意识。

第三，对乡镇政务公开的监督力度不够。

正如《通知》所强调的，“推行政务公开制度，核心是加强监督”。全国村务公开成效显着的重要原因就是村民的直接参与，村级公共权力的运用能够得到民众的直接监督， [19] 而在乡镇一级推行政务公开的一个重要困难就是无法建立严密的上下有机结合的监督机制，这就需要借鉴村务公开的做法，使民众能够在更广泛的范围参与对政府施政过程的监督。

监督不到位的一个很重要的原因是，目前乡镇政务公开的监督检查机构性质不明确。各地在推行政务公开工作中，一般都是建立党政合一的领导小组或指导协调机构，下设办公室处理日常工作。这样的监督机构，小组成员多半由政府和本单位的人员组成，而来自于民众、代表民众利益的人员仅占少数，很容易出现监督乏力的现象，导致政务公开的工作职责、工作程序、违纪处理等诸多问题关系不清，公众对公开的内容有异议，有关部门很难顺应民意及时进行调整。

当然，乡镇政府政务公开，目前更多地处于摸索阶段，要在新的行政环境中达到行政公开化的目标，就必须注意树立先进的行政观念，建构完善的公开制度，运用有效的行政技术，强化人大的监督职能，并与乡镇长选举制改革和乡镇政府机构改革相结合。

1、行政理念：从权威行政到服务行政

我国政务公开制度的效果往往不如预料中的理想，公开的阻力很大一部分来自于机关工作人员认识上的误区，取决于执行过程中的方式。因而，政务公开，首先要解决的是政府官员行政理念的问题，即要求他们从权威行政转变到服务行政。

服务行政和权威行政是两种完全不同的行政理念，服务民众的行政理念是民主国家的本质体现和基本要求。在权威行政中，“官”和“民”之间界限分明、沟通不畅，行政服务带有恩赐性或浓厚的神秘色彩。而在服务行政中，公职人员以服务民众为信条，视行政服务为一种责任、义务，并设计相应的制度加以保障，行政服务具有契约性、透明性。因此，只有破除传统的恩赐观念，树立服务行政的理念，才能谈得上行政公开的问题。

2、公开制度：从不完善到完善

制度化、法律化是西方国家行政公开化进程中的成功经验， [20] 要保证公民知政权的落实，就必须对政府部门公开行政信息的要求上升到具有强制力的法律责任的高度。

“解决政务公开可诉性的出路在于将政务公开法律化。只有通过法律将政务公开明确规定为有关机关和组织的法定职责，政务公开的主体和客体之间产生了法律上的权利义务关系，就可以在司法上获得救济。” [21] 也只有通过立法，建立起法律意义上的强制性的责任制度和自律机制，方可解决在政务公开实践中因法律缺位而产生的民众对乡镇政府政务公开“软契约约束”以及政务公开对乡镇工作人员低效激励等问题。

3、行政技术：从传统公开走向网络政府

限于我国乡镇居民电脑拥有率和上网率都还不高，目前要求我们的乡镇机关主要通过网络来实现政务公开，确实是不切实际。现阶段我们还要十分重视乡镇广播的作用，重视乡镇政务公开橱窗等传统设施的建设。但长远的发展趋势势必要求我们，从现在起就要十分重视乡镇政府的网络化建设，尽快实现网络化的乡镇政府政务公开方式。

这些年，我国政府网站的框架已经基本上构建起来，县、乡两级政府上网的也不乏其例。网络将来会成为政府政务信息发布的主要载体和政务运作的重要平台，并成为民众获取信息和实现社会多种功能的重要手段。政府上网已经被证明是现今及将来政务公开的有效载体，不仅能够促进信息共享、加强政府和民众的沟通、增加政府施政过程中的透明度，还能够降低行政成本，节约行政管理资源，提高行政效率。

4、现有资源：强化人大的监督职能

作为我国根本政治制度的人民代表大会制度是现成重要的制度资源。人大作为代表民众行使国家权力的机关，有权也有义务对乡镇政府的各项行为进行监督，政务公开理应成为监督的主要内容之一。但目前人大的职能并未完全发挥出来，要使人大真正发挥管理和监督国家事务的作用，则需要进一步完善人民代表大会制度，特别是完善人民代表的选举制度，使人民代表能更充分地反映民意，能代表民众决定政务大事，监督政府工作。因此，有必要加强人民代表与群众的联系和沟通，进一步强化人大的监督职能，把政务公开纳入其职能范围之内。

5、配套改革：与乡镇长选举制改革和乡镇政府机构改革相结合

目前全国不少地方都在进行不同形式的乡镇长选举制度改革尝试，同时全国所有乡镇都已启动政府机构改革。我们认为如今的乡镇政务公开应该纳入到乡镇政权改革的大系统之中，而不能像过去那样仅仅是单兵突进。

首先，我们可以尝试把政务公开与乡镇长选举挂起钩来。比如让政务公开成效作为乡镇长选举时考察候选人的一项重要条件，让乡镇长的竞争者和当选者都能积极主动地进行乡镇政务公开；让选民尽可能直接地参与到乡镇长的选举过程之中，真正让选民对乡镇长有选择权，他们就会有参与和监督乡镇政务公开的热情和积极性。其次，在乡镇机构和人员精简过程中，就 [22]要重视建构明确的职能划分和规范化的政务公开内容与形式，明确公务员在各自政务公开中的责任，以克服乡镇政务公开的随意性。

我们期盼，未来的乡镇政务公开真正能不断提高制度化水平，并在不断更新的行政观念、行政技术的支撑下，通过与乡镇政治体制的整体改革密切结合，切实发挥应有的治理成效，从而服务于我国社会政治、经济和文化事业的全面进步。

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[1] 彭宗超，北京大学政治学理论专业博士毕业，清华大学博士后，现在清华大学公共管理学院副教授。
钟开斌，北京大学政治学与行政学专业本科毕业，现为清华大学公共管理学院行政管理专业硕士生。
[2] 白钢：“村民自治与治道变迁”，《民主与科学》，1999年第1期，第19页。
[3] “坚强的领导政权的基石”，《法制日报》，2001年6月14日。
[4] 蔡放波：“美国行政公开的制度保障”，《政府建设与政务公开研究》，中国行政管理学会编，知识出版社，2001年2月，第417－420页。
[5] 朔州市委、市政府：“公示 承诺 监督 追究”，《中国监察》，2000年第9期，第21页。
[6] 苏州市纪委、监察局：“苏州市全面推行乡镇政务公开建立权力运行监督机制”，《政府建设与政府公开研究》，中国行政管理学会编，知识出版社，2001年2月，第501页。
[7] 刘喜堂：“关于乡镇民主发展的调查和思考”，《经济与社会体制比较》，2000年第2期，第76页。
[8]“山西朔州市选拔干部变‘相马’为‘赛马’”www.people.com，2001年6月13日。
[9] 王健：“榆树市乡镇以上政府政务公开情况调研”，《政府建设与政府公开研究》，中国行政管理学会编，知识出版社，2001年2月，第549页。
[10] 四条要求具体为：（1）提高工作效率，方便群众和企业、事业单位办事；（2）提高依法行政水平，严格依法管理；（3）强化对行政权力运行的监督，有效遏止消极腐败现象；（4）进一步落实民主决策、民主管理和民主监督。
[11] 俞可平主编：《治理与善治》，社会科学文献出版社，2000年6月，第8－10页。
[12] 安东尼·奥罗姆：《政治社会学》，张华清、张嘉明等译、倪世雄校，上海人民出版社，1989年，第293页。
[13] 胡鞍钢主编：《中国——挑战腐败》，浙江人民出版社，2001年，第34页。
[14] 凌宁：“中国政府政务公开的理论模型探析”，《政府建设与政务公开研究》，中国行政管理学会编，知识出版社，2001年2月，第86页。
[15] 查尔斯·沃尔夫：《市场或政府——权衡两种不同的选择》，中国发展出版社，1994年，第46页。
[16] 徐勇：“民主化进程中的路径选择——河南辉县市由村务公开到政务公开的经验和思考”，《社会科学》，1998年第10期，第26页。
[17] “湖北乡镇全部实行政务公开”，《人民日报》，2001年2月1日。
[18] “山东省昌邑市乡镇政务每月一公开”www.people.com，2001年6月20日。
[19] 徐勇：“民主化进程中的路径选择——河南辉县市由村务公开到政务公开的经验和思考”，《社会科学》，1998年第10期，第30页。
[20] 西方国家为保障行政公开，陆续制定了各种相应的法律法规，如《行政程序法》、《政府会议公开法》、《情报自由法》、《行政规章公布法》、《公共机关情报公开法》、《阳光下的政

一位哲学和社会学家为了建构中国的社会理论，曾“带着中国问题进入西方问题再返回中国问题” [2]。 本书试图遵循的也是这一思路。为了探究中国直选制的发展问题，本书前面基本上是“带着中国问题进入别国问题”，现在则要“返回中国问题”，对中国直接选举制的发展作一战略性的思考。


第一节发展战略问题的提出
在西方国家，直选权似乎从来就不是什幺问题，人们长期主要为普遍选举权而奋斗不已。在中国，恰好相反，普选权早已不成问题，至今还没有完全解决的是公民对于中高层人民代表的直选权问题。其症结何在又出路何在呢？

建国以前中国的直选制尝试就主要局限于县乡一级，省级和全国层级的民意代表一般很难做到这一点。即便形式上做到了，实际上也不是真正意义上的直接选举。关于中国现代意义上的选举，我们最早可以追溯到清末各省谘议局选举。当时不仅选民资格限制非常严格，而且选民只能直接选举复选人，再由复选人选举省谘议局议员，显然该选举是间接选举。 [3] 1912年底，民国政府举行了第一届国会众议院选举。该选举也有很严格的选民资格限制，并实行间接选举。各省先以各县为初选区共选出50倍于本省名额的初选当选人，再由这些当选人分别在省内8个以下的复选区中互选产生本省派往众议院的议员。 [4] 1919年和1925年两部宪法草案都曾对国会议员的直接选举加以规定， [5] 但它们并没有真正实施。1931年南京国民政府举行了让各省社会职业团体和政党组织（国民党）选出国民会议议员的活动。 [6] 1936年，国民大会中665名区域代表虽由选民普遍、直接选举产生，但这一直接选举完全是在国民党的操纵之下进行的，且这些代表选出后直到1946年才得以参加国民制宪大会。1947年，行宪国民大会中有2141名区域代表也是由各县、市和设治局选民直接选举产生，然而这种直选遭到了共产党等一些进步组织以及广大选民的抵制，且同样是在国民党等党派幕后交易和控制下进行的，因而必然徒具形式。 [7] 显然，落后的国情加上专制的政权以及长期的战乱都使得旧中国高层代表的直选制一拖再拖，只是在严重的政治危机下才勉强走走过场，因而根本不可能有实质性的稳步发展。

新中国建立前革命政权的直接选举同样不能摆脱落后国情的影响，仅在比较有限的层级上得以实施。《苏维埃暂行选举法》曾规定，市和乡的苏维埃代表由选民直接选举，区、县、省和全国苏维埃的代表由下一级苏维埃选举，属间接选举。 [8] 只是在抗战时期和解放战争时期，陕甘宁边区的选举条例及宪法原则才明确规定人民可以普遍、直接、平等、无记名地选举各级代表，且可以公平竞选。其直选范围是陕甘宁边区政府下的各级代表，虽然并不是全国人民代表，但是应当充分肯定的是，在当时的历史条件下，能做到像陕甘宁边区那样类似于一个省的范围又真正民主的直接选举实属不易。 [9] 其实，当时其它一些革命根据地也实行了同样民主的直接选举制。

建国以后，应当说，中国的主要领导人能够认识到直选制对新民主政权的价值，但正如第二章所分析的那样，他们当时主要是考虑到中国客观国情的限制，才主张逐步发展直接选举制。后来主要是由于“左”倾错误的影响，因此，他们对于何时实现又如何分步实施等问题一直没有制定具体的战略性发展规划。直到1979年，中国拨乱反正后，才决定将人民代表的直接选举层级扩大到县一级。1987年，邓小平根据中国国情，并从长远发展战略的高度明确指出：“像我们这样一个大国，人口这幺多，地区之间又不平衡，还有这幺多民族，高层搞直接选举现在条件还不成熟，首先是文化素质不行”；“现在我们县级以上实行的是间接选举，县级和县级以下的基层才是直接选举。因为我们有十亿人口，人民的文化素质也不够，普遍实行直接选举的条件不成熟”；“即使搞普选（即高层直选——笔者注）也要有一个逐步的过渡，要一步一步来。我向一位外国客人讲过，大陆在下个世纪，经过半个世纪以后可以实行普选”。 [10]

邓小平的上述表示实际上是中国最高领导人首次对未来如何实现全国人民代表直接选举制的一种战略性构想。这一构想主要有三点内容：第一，中国1987年前后还不具备实现全国中高层人民代表直接选举制的条件；第二，要完全实现中高层人民代表直选制，要有一个逐步的过渡期，不能一步到位；第三，完全实现全国人民代表直选制要放到21世纪，大致是21世纪30-50年代。但是，对于如何分步实现中高层特别是全国人大代表的直接选举问题，他并没有给我们像“三步走”经济发展战略那样明确而具体的回答。

其实，回过头来看，中国90年代初就已基本具备将人大代表直选制向地级市层级推进的条件。当时，我们的国民生产总值已比1980年翻了一番，人民群众基本解决了温饱问题，公民的文化水平也得到很大的提高，文盲率仅为21%。1989年公民的整体政治文化素质评分为3.3，这离国际上民主政体有效运行所要求的5.5分标准还相差较大，的确不太适应有效推行高层代表直选制的要求， [11] 但并不影响直选制向地级市推进，况且当时城市公民的政治素质分已达4.9 ， [12] 城市完全可以在直选制层级的提高方面先行一步。然而，中国长期缺乏直选制发展的具体规划，致使这一进程只能被延缓。

随着改革开放的进一步推进，90年代以后中国社会的经济、政治及文化等领域又发生了巨大的变化。特别是进入21世纪后，中国更加具备把直接选举向上推进的各项条件：

第一，中国大陆地区的国民经济已经发展成为商品经济有很大比重的混合经济形态，社会主义市场经济体制也已初步建立起来，国民经济和社会文化事业都有很大的发展。2000年，中国国内生产总值已达89404亿元，城镇居民人均可支配收入和农民人均纯收入分别达到6280元和2253元，扣除价格因素影响，实际增长6.4%和2.1%。全国基本普及九年义务教育通过验收的人口地区覆盖率达到85%，青壮年文盲率下降到5%以下。高等教育管理体制改革取得重大进展。普通高校招生221万人，比上年增加61万人。广播、电视人口综合覆盖率分别达到92.1%和93.4%。 [13]

第二，中国大陆地区人民内部各主要政治主体之间，虽然因为经济社会转型和发展而出现一些前所未有的甚至有时还可能是较为激烈的矛盾或冲突，但一般都能在改革、发展、稳定等最基本的一些问题上达成共识和一致，都很珍惜来之不易的稳定发展的大好环境，都愿意用民主与和平的方式来解决争端。特别是共产党领导的多党合作制已经得到较好地恢复和发展，能够在县乡直接选举过程中有效发挥组织、动员和协调作用。此外，宪法和选举法等相关法律体系也已较为完善地建立起来，对我们的直接选举活动已经发挥了很好的保障作用。

第三，在直选制本身的历史发展方面，农村乡镇人大代表的直接选举制已运行45年，县级直接选举制也运行了20多年，在有下辖区的一些城市，区级直选制也已推行了45年。这自然为实行更高层级人大代表的直接选举制打下了坚实的基础。

第四，改革开放后，随着经济、文化水平的提高，中国公民，特别是农村公民的利益意识已大为增强，有的通过直接选举人民代表实现和维护他们自身利益与意志的要求甚至比城市公民还更加强烈。10年来农村基层自治组织选举和县乡人大代表选举的实践可以充分证明这一点。

此外，中国还具备了向中高层直选推进的其它条件：中国正处于国际和平和国内政治稳定时期，安全条件较好；中国大陆虽然地域辽阔，人口众多，山地面积大，但科技、交通和通讯也已有飞速发展，特别是通讯业的发展更为迅速可观。2000年，我国的固定电话网和移动电话网规模均位居世界第二。这些能够克服直选的自然障碍和技术障碍。并且，中国综合国力已经大为增强，能为更高层级的直选提供充分的经费、物质和设施保障。

上述分析可见，中国直选制发展确实已经具备向上推进的一些有利条件，但直选制发展的艰难历史也要求我们必须清醒地看到，我们还面对和克服一些现实的困难。其中一个最主要的困难就是，因深受传统政治文化影响以及因对选举研究不够而存在的诸多观念误区问题。这些观念误区在特定的历史条件下可能还会起着相当大的阻碍作用。前面已经探讨过一个误区，即只有等各种社会条件均较为完备时才可以实行中高层直选制。下面则主要对其它几种观念误区稍作分析，以破除它们的不良影响。

误区之一是“选举选举多此一举”、“选举选举上面选举”。这种错误思想一者反映了中国传统专制政治文化（含荐举、察举和科举等中国传统选举文化）的影响，同时也反映了在这种思想支配下选举中的走过场现象。它看不到选举的价值所在，自然更看不到我们第一章所论述的直接选举的意义。在普通公民中，它往往具体表现为怕麻烦，参选热情不够；在一些政治领导者那里，它则表现为习惯于自上而下的选拔和任命制，而不习惯于自下而上的民主选举制，并且在他们看来选举都仅具有形式意义，因而他们也视选举为“麻烦事”。这种选举观，特别是一些领导者的这种选举观对直接选举制的发展十分不利。

误区之二是直接选举会妨碍党管干部原则的贯彻，并因难以控制而会引发政治不稳定，尤其可能激化中国的民族和宗教等矛盾和冲突。人们习惯于过去任命式的党管干部模式，所以就认为让普通选民参与抉择干部的直接选举制会妨碍党管干部原则的贯彻，不利于党的组织领导的实现，从而影响共产党执政地位的稳定；也担心直接选举会受宗教和民族矛盾等因素的冲击，并进而可能引发这些方面的严重冲突，导致社会不稳定。其实不然。过去以任命式为主的党管干部模式曾有过历史合理性，但随着社会主义民主政治建设的发展，它必须转变为以民主选举式为主，即执政党主要通过法定的选举方式向国家机关选派主要领导干部和人民代表。在这种条件下，只要执政党真正代表各族各界人民的利益，制定的政策为各族各界人民所拥护，并掌握前述直接选举影响政治稳定的一些规律，利用好直接选举工具，就既可以用民主的办法更主动地化解各种矛盾和冲突，同时也能选出党和各族各界人民都比较满意的合格人选，增强执政党的代表性，更好地实现党管干部原则，更持久地保持共产党执政地位的稳定和整个社会秩序的稳定。其实，多年以来中国县乡人大代表和基层自治组织的直接选举在总体上的成功运作应能打消这方面的担忧和疑虑。

误区之三是直接选举会出现贿选等腐败现象。确实，贿选等腐败现象在任何实行直接选举制的地方都难以完全避免，但参选选民众多又真正规制严格的公开竞争式直接选举出现贿选等腐败问题的可能性却少得多，即便出现也易于被揭露和惩办，毕竟竞争各方就是最得力的监督主体。相反，过去我们习惯的任命制或间接选举因为拥有决定权的人数较少，又很难完全做到公开公平竞争，反倒容易出现买官卖官等严重的腐败问题。近年来中国腐败问题严重的背后也有这方面的原因。可见真正规范的竞争式直接选举制不仅不会助长腐败，反而可以有效地遏制目前腐败现象的蔓延。

正因为上述观念误区的存在，人们对直接选举才要幺是消极冷漠，要幺是恐惧担忧。也正因为如此，一般说来，人们才不会去思考到底何时能够实现它，又如何实现它，以至于中国的直选制发展始终没有战略规划上的指导和约束。这样，即便不为其它因素所干扰，人民代表直选制也不会在条件成熟后及时地向更高层级推进。

鉴于此，世纪之交的中国既然已经基本具备将现行直接选举的层级再向上推进一步的条件，那就要抓住时机，尽快果断地推动这一进程。不仅如此，我们此刻还必须制定出既积极大胆而又切实可行的直选制长远发展规划。

首先，制定直选制长远发展规划是中国未来20多年或更长时期的历史发展任务所迫切需要的。一方面，中国要实现经济和社会的转型任务，积极应对入世的各种挑战，全面建立比较完善的社会主义市场经济体制；另一方面，又要按“三步走”战略实现中国经济和社会持续、快速和健康的发展。这两大任务都非常艰巨。尤其是体制转型和快速发展往往伴随的是社会矛盾空前增多和尖锐，这就需要社会有更加正常的民主“减压阀”来化解矛盾，实现稳定。同时随着经济文化水平的提高，公民的参政欲望也会随之增强，这就更需要预设制度化的参政方式来满足人们的参政需求。只要能做到民主发展的步骤稳妥、协调，制度配套、合理，就不但不会造成社会动荡，政局不稳，反而能增进社会的稳步发展。否则，如果制度总是滞后，现有制度所能提供的渠道不能满足人们的参政要求，就会造成亨廷顿所言的在发展中国家政治现代化过程中总存在的政治不稳态问题。而如前所述，人们参政最主要的途径就是直接选举，因此，未来中国社会的转型和发展势必都要求我们，现在就要从战略的高度来认真考虑直选制的发展步骤问题。

其次，从中国直选制本身未来的发展任务来看，制定长远发展战略也是刻不容缓。我们从县级直选到全国直选还要跨越三个层级，每一次跨越都非常复杂；而且我们的直选制发展的任务还包括在直选层级提高的情况下完善有关直选制度的问题；甚至还可能涉及直选制的对象范围要扩大（直选县长和乡长以及执政党的地方党代表和地方领导）等配套制度建设的问题；更重要的是，推进直接选举制的进步必须不妨碍社会稳定，必须有利于我们社会顺利地转型、过渡和发展。这样，只有制定出长远发展规划，同时又根据某一阶段的实际情况作适当的调整，我们才能胸有成竹地把中国的直选制向更高的层级和更大的范围推进。如果计划周密，措施得力，一切步骤均较为顺畅，我们甚至可能提前实现全国人大代表的直接选举。

相反，若不能未雨绸缪，只是消极地等待一切社会条件的完全具备，恐怕即便条件具备了也不能及时地将直选制向更高层级推进，并且即便到了20世纪中叶，也未必能全面实现各级人大代表的直接选举制。尤其是如果不能适时主动推动这一民主化进程，非要等到政治危机十分严重时才被迫进行选举制改革，后果只能不堪设想。我们应该记取一些历史的教训，及早筹划，积极领导和推进直选制的发展进程，以尽快让中高层人民代表的授权直接来源于人民，增强人民政权的代表性和合法性。只有这样，我们才能在更高的水平上坚持和完善共产党的领导，保持政治稳定，促进社会的全面进步。

正是基于上述考虑，我们经过全面比较各国直选制的发展经验与教训，再切实结合中国的国情，初步粗略地拟定出未来20-30年“渐进加优先”这一有中国特色的直选制发展战略，并围绕这一战略构思出一个完善直选制的有关计划，还就营造直选制发展的良性社会环境问题提出了一些初步的设想。


第二节渐进加优先——提高直选层级的最优战略
中国20多年来的政治体制改革一直走的是渐进之路。渐进之路虽然进程缓慢，但符合社会良性运转和协同共进的要求，对社会的负面影响较小。英国渐进政治发展之路是最好的证明，中国政治改革的效果也能说明这一点。当然，渐进之路的具体走法也会有差异。有的可能是自上而下地走，有的则可能是自下而上地开展。中国现今的机构改革就是自上而下逐层推行的，而中国的直选制发展历史至今则是自下而上逐层推进的，因而未来也很难摆脱这一“路径依赖”。

中国直选制发展的未来之路之所以仍将采取渐进方式，除了对历史的“路径依赖”外，还在于广大选民对高层直选的熟悉和适应仍要有一个过程。并且我们认为，更主要的原因在于，未来中国的转型与发展的任务非常艰巨，需要有强大的中央政权的领导和推动。如果立即将直选推进到全国人大代表层级，不但不会因增强了中央政权形式上的合法性而有利于稳定，而且反倒可能导致中央政权对社会的控制力减弱，改变一些势关长远发展的战略与政策，从而影响社会的稳步转型和持续、快速而健康的发展。层层逐步向上推进直选制则可以完全避免这一问题。

之所以选择未来20-30年的时间实现全国人大代表普遍的直接选举，这是从中国未来20多年的发展进程和趋势考虑的。我们认为，只要从战略上高度重视它，又能切实贯彻这一战略思想，制定出许多具体的实施步骤、细则和办法，再加上相关配套制度和环境的建设，20-30年的时间是可行的。如果一切顺利，我们就可以像一些经济学家预测20-30年后的经济发展那样，预言中国高层的直选制也将在21世纪20-30年代得以完全实现。

同时，中国城乡差别和地区发展不平衡既决定了我们的直选制发展不可能一蹴而就，只能走渐进之路，又决定了我们还必须注意让有条件的地区先走一步。城乡差别和地区发展不平衡使得追求直选制发展的完全同步并不现实。尽管如此，我们并不能因为个别地区不适应新的制度而不允许其它有条件的地区先走一步。改革开放以后，中国在经济改革方面的务实思路就是让一部分人先富起来，先富带动后富，最终实现共同富裕。那幺在直选制发展问题上为什幺仍要固守完全同步发展的观念呢，为什幺不能让那些有条件的地区先走一步呢。如城市和其它相对较发达的地区，还有某些经济文化相对落后而群众对提高直选层级要求强烈且直选制长期推行得较好的地区，这些地方若能先走一步，不仅有利于推动当地的直选制发展和政治民主化建设，而且能为其它后来的地区，如农村和其它较落后的地区，积累丰富的经验。也就是说，先行地区实际上起着试点的作用。由于中国农村的整体发展水平与城市相比大致相差10-15年，因此，我们所设计的直选制发展战略步骤大体让先走与后走之间间隔10年，这一节奏应该是比较合乎实际的。

对于让城市地区的直选先走一步这一问题，学术界已有一些论述。如1990年都淦等人就提出，在直辖市和有条件的设区的大城市（如省、自治区首府和国务院批准的较大的市）进行省、市级人大代表的直接选举的试点。一是这些城市条件较好，二是这些城市的人大及其常委会依法拥有部分立法权，选民对他们应能行使直接选举权。 [14] 王玉明1993年也曾主张，地级市及以上的人大代表应由城市选出的，可考虑由城市选民直接选出，因为市辖区具有人口集中、交通方便等便于直接选举的特点，首先可考虑将现行《选举法》中关于设区的市的人大代表由下一级人大间接选举产生的规定改为“由县、自治县人民代表大会和市辖区的选民选举产生” [15] 1996年，施有松更具体地分析了大中城市实行直接选举的可行性，他提出：从中国城市与农村及地区之间发展不平衡的特点出发，我们完全可以在部分大中城市扩大直接选举的范围，这是大中城市的民主政治示范、引导作用及相关的条件所决定的：城市不仅在促进经济发展中起着先导作用，而且是促进政治文明发展并最后达到既定目标的先导和示范；城市市民的参与意识较强；城市政治组织比较发达；城市政治信息传播快等。 [16] 他们的分析都比较中肯，指出了中国地区发展不平衡条件下城市直选先行的重要性和可能性，但遗憾的是都没有对如何层层推进城市直选先行的问题作总体上的战略性构想。

其实，除了城市地区以外，一些发达的农村地区也是可以优先推进直选制进程的。经过最近10多年来乡村直选的训练，农村选民的政治素质有了很大提高，已适于更高层级直接选举的要求。据1995年一项有关乡镇选民的调查显示，大多数选民已有较强的权利观念和民主意识，参选的积极性高、主动性强。其结论是，当代中国乡镇选民尽管存在对有关法律法规了解甚少、法盲比例较高等问题，但他们的角色意向结构及其水准与数年前相比确有提高和长进， [17] 可以说，中国发展很快，中国农村选民的变化也很快，若用5年或10年前的眼光看今天的农村选民势必不合时宜。当然，各地农村的发展并不平衡，组织选举的水平也参差不齐。故可以允许一部分条件较好的农村地区与城市一起优先推进直选，从而为在农村地区普遍推进直选积累更有参照价值的试点经验。

如今不少人因农村直选比城市居委会选举还热闹而倍受鼓舞，似乎从中看到了中国民主化的进步很可能也像中国革命和中国经济改革那样出现“农村包围城市”的局面。但是我们认为，农民在最影响其切身利益的村委会选举中所表现出的参选热情和素质，未必就意味着他们能立即适应高层直选的要求。因为人大代表的层级越高，其活动就可能与人们直接而切身的利益相距越远，这时，直选对选民政治素质的要求也就越高，而作为整体，农村仍与城市有不小的差距，所以整体上农村在直选的推进上仍应稍慢于城市一步。当然，将来随着城乡二元户籍制度的逐步改革乃至取消，随着城市化进程的加快，农村人口越来越少，刻意放慢农村选民直选层级的提高会不合时宜。

可见，未来中国推进直接选举稳步发展的最佳战略就是渐进加优先。为了简化设计，我们下面主要以直辖市、一般城镇和农村三者为主体，根据中国未来经济和社会发展的规划和趋势，具体构想了它们在21世纪发展直选制的渐进加优先5步走战略。这里略去了民族自治地区和一些职业或界别团体(如军队、侨胞等)的直接选举问题，它们的选举如果要优先发展，可以参照直辖市或一般城镇的模式推进。其它有条件的地区（并不受城市、农村等区分的影响），若要优先发展，也可参照直辖市或一般城镇的步骤。第一步的起始时间，我们认为越早越好，最迟不要晚过2008年，否则我们就会又错过一个推进直选制发展的大好时机。每一步的时间大致是5-10年，平均应该是7-8年。为了避免过于机械，我们不再给出第一步以后每一步的具体时间界限。

第一步：可以不分地区地做到地级市人大代表直选，直辖市甚至可以做到让选民直接选举该市人大代表。直辖市可将市及其市辖区两级直选同时进行。其它省、自治区的县区与地级市或区两级直选同时进行。

第一步不分城乡将直接选举统一提高到地级市，这是因为如前所述，农村的公民完全具备直接选举地级市人大代表的素质，并且农村到那时已有20年县级直选的组织经验。

同时，中国直辖市的情况比较特殊，直辖市的城区选民建国以来一直只能行使对所在区的人大代表的直接选举权。而相比而言，中国的几个直辖市基本上是全国经济、政治和文化最发达的地区，公民的政治素质较高，他们完全可以直接选举直辖市人大代表。如北京市，2000年全市实现国内生产总值2460.5亿元，比上年增长11%，经济增长率连续四年稳步上升。人均国内生产总值达到2.2万元（折合美元2700美元），比上年增长10.3%，比1995年增长55%。全面完成了"九五"时期经济和社会发展计划，五年间，全市经济年均增速达到10 %；全市国内生产总值累计超过10000亿元，比 "八五"时期增加1.2倍（现价）。 [18]上海与北京总体发展水平大体相似。天津和重庆的总体发展水平比不上北京和上海，但就纯城市经济发展而言，应当说其水平仍可算较高之列。1994年时，在根据10项社会指标对世界主要城市的综合评价，北京、上海、天津和重庆（当时还未成为直辖市）四地的得分分别为58、57、51和43，位次分别为26、27、41和68。它们人均GDP（美元）分别是1558、1857、1146和1034。 [19] 重庆变成直辖市后，人均水平有所下降， [20] 但经济发展势头很好。据统计，2000年重庆市实现国内生产总值1590亿元，按可比价格计算，比上年增长8.5%，增幅比全国水平高0.5个百分点。 [21] 所以我们主张在城市优先中直辖市更优先。直辖市下的农村地区也比其它一般的农村地区要发达，且其选民如今一般没有直选地级市人大代表的任务，所以也可被允许在这次选举中直接选举直辖市人大代表。这可为其它地区以后组织城市和农村选民直选省级人大代表提供经验。只是重庆市所辖的农村地区相对较落后，可以暂缓直选重庆市人大代表，但也可以当即实行，为将来相对落后的农村地区推行省级直选提供更有价值的经验。

应当注意的是，一旦实施上述步骤，选民就要在一年之中既选县或区人大代表，又选地级市或直辖市人大代表。如果分别举行选举，就会给选民造成麻烦，也给选举的组织与管理增加难度。因此，我们主张，各地可将区、县或县级市与地级市或直辖市两级人大代表的直接选举合为一次进行。只是选民在选举时要投两张选票，一张选县级人大代表，另一张选地级市或直辖市级人大代表。这会给选民增加一点难度，但是只要做好组织工作，选民就可以投好票。

第二步：可先让城镇选民直选省级人大代表。这时省级人大代表中的一部分由城市选民直接选出，另一部分仍由农村选民选出的那些地级市人大代表间接选举产生。在城市地区，可让区县或县级市和地级市两级直选合并进行，省级直选稍后进行。

我们曾主张，中国城镇与农村近期可以实现省级人大代表的直接选举。除了前面提到的原因以外还在于，省、直辖市和自治区一级平均人口为3750万左右，平均面积为30万平方公里。这大体相当于英国等中等国家的规模。若按单名制和人口标准划分选区，每选区人口大致为9万左右，选区规模也与英国等国家的选区相当。这就是说，近期省级直选制的推行在空域与人口规模上是完全可行的。 [22] 现在则考虑到农村选民的实际政治素质毕竟比城市选民相对较低，他们刚刚熟悉市级直选，恐怕难以马上适应省级代表的直选，因而第二步战略就暂不把省级代表的直选权赋予农村选民。

城镇选民可以直选省级人大代表。依照现行选举法的规定，城乡一名代表所代表的人口数之比为1:4（随着中国城市化水平的提高，将来这一比例应该逐步降低至1：1），省级人大代表的一部分就将由城镇选民直接选出，另一部分则仍由地级市人大代表间接选出，但并不是由所有的地级市人大代表直接选出，而只能由各地级市人大中那些原由农村选民直接选出的代表选举产生，这是保证农村选民相对平等代表权的必要制度。

城镇选民一旦拥有直接选举省级人大代表的权利后，就会出现省、地级市和区县或县级市三级直选同时到来的问题。为了管理上的方便，也为了减少一次选举中选民负担过重的问题，还因为省人大农村代表的选举必须在各地市人大农村代表选出后才能进行，我们建议，仍将地级市和区县或县级市人大代表的直接选举合并进行，而将省级人大代表的直选安排在市、县级直选之后，两者相隔最短大致半年左右，以免选民产生厌烦情绪。

第三步：农村选民也可直选省级人大代表，这样，省级人大代表就可全部实行直接选举。同时，直辖市选民可以直接选举全国人大代表。此时可考虑，在直辖市，区、县或县级市与直辖市两级直选要合并进行，全国人大代表的直选稍后进行。其它地区，县级直选和地级市直选依旧合并进行，省级直选稍后举行。

2010年后，中国将实现国民生产总值比2000年翻一番，人口控制在14亿以内，人民生活更加宽裕，形成比较完善的社会主义市场经济体制。地区发展差距大大缩小，城乡建设有很大发展，初步建立起规模、结构和布局均合理的城镇体系。产业结构进一步优化，第三产业在国民经济中的比重明显上升。尤其是农业现代化建设将登上一个新台阶，商业化、专业化程度明显提高，农民收入显着增加，农村将全面实现小康水平。 [23] 再加上农村选民已参加两届地级市人大代表的直接选举，直辖市已组织了两届直辖市人大代表的直接选举，城镇也已组织过一届省人大代表的直接选举，因此在21世纪的第二个10年里赋予广大农村选民以省级人大代表的直接选举权是完全必要和可行的。

届时，中国的直辖市将率先达到中等发达国家首都及主要城市的经济和社会发展水平。如北京市2010年的总目标就是使全市综合经济实力、社会发展水平和人民生活水平达到中等发达国家首都城市的水平；按1995年的价格计算，2010年北京的GDP将达5400亿元，人均GDP将达43600元（约5000多美元）；三大产业的比重将为2.7 ：34.2 ：63.1。 [24] 至此，直辖市级直选已进行两届，直辖市完全有条件率先实现直选全国人大代表的目标。

第四步：可让一般城镇选民直接选举全国人大代表。另外的全国人大代表仍由各省和自治区人大原由农村选出的代表选举产生。

经过两度直选省级人大代表后，城镇选民便可直选全国人大代表。那时，农村人口占总人口的比例将有较大幅度的降低，这样，全国人大中大多数代表将由直选产生，只有少部分代表仍由各省、自治区人大中的农村代表选举产生。这样可考虑仍将县级与地市级直选合并举行，在农村地区，省级直选仍稍后举行，而在城镇地区可将省和全国人大代表的直选合并举行。

第五步：农村选民也可直接选出全国人大代表。

关于2020年以后中国的经济发展前景，中国不少经济学家充满信心。如卫兴华曾指出，中国已进入经济起飞阶段，只要能实现经济的持续、快速、健康增长，到2020年，人均GNP有可能达到4000美元，如果到2030年再翻一番，就可达到8000美元，远远超过原定下个世纪中叶才达到的人均5000美元的目标。 [25] 也许上述估计过于乐观。即便保守一点预计，2010年后，中国的经济如果不能以8%左右的速度增加，而是以7%的速度递增，到2022年时，人均国民生产总值也基本上能达到3500美元左右。再过10年左右的时间，就可基本达到人均5000美元的目标。

在第三章中我们曾提到，一些经验研究证明，人均GNP在1600-3500美元之间的民主制国家很可能不稳定，但3500美元以上则会趋于稳定，5000美元以上，通常会非常稳定。因此，此时，普遍推行全国人大代表直选制的条件应该是基本具备的。何况到21世纪20-30年代，那时的农村人口可能仅占总人口的很少一部分，文化素质又有更大的提高，并且农村也已两度直选省级人大代表，完全能适应全国人大代表的直接选举。

此后，就可统一考虑将区县或县级市和地级市两级人大代表的直接选举合并举行，省、自治区、直辖市和全国两级人大代表的直接选举也合并进行，而且最好两种合并的选举应

分在不同的年度进行。

从上述步骤中，人们也许看到了加快中国直选制发展的一线希望。同时，我们也必须清醒地认识到，中国直选制的发展实在太复杂，的确不是一件轻松的事情，如果不是这样具体地探究一下，我们可能根本想象不出其中的复杂性和艰巨性。其实更艰巨的还不是设计出一个切实的步骤，而是为此对直选制的具体制度所应作的改革和完善，以及相关制度的配套和社会环境的建设。正因为如此，我们再次强调，上述步骤并不是完全固定化的，它们仅仅是参照性的，应容许根据具体条件的变化而作相应的调整。当然，一旦这些步骤确立下来，各方就应切实采取措施尽力保证它们能顺利向前实现。


第三节完善直选制的几点构想
我们在第四章中详细探讨的是，直选制要想公正、稳定和有效地运行，就需要完善选举制并加强选举管理。中国的直选制要想在未来20多年的时间里顺利地跨越三个层级，走好五大步，解决好城乡差距和地区发展不平衡问题，任务很艰巨。这不仅需要加强对该发展战略的研究，还特别需要加强对日常选举事务的管理和对现有直接选举制的具体制度加以修改和完善。在此，我们从中国推进上述直选制发展战略的实际需要出发，再结合国内外选举实践中的成功经验，拟对加强直接选举管理和完善直接选举的具体制度作几点构想。

首先，要自上而下层层成立既专门常设又综合统一的选举工作机构。

新中国建国后的选举机构曾经历多次变化。1953年的选举法曾规定从中央到地方由各级人民政府任命选举委员会，并对各级选举委员会的组成人数、任务和期限等做出了详细规定。当时的选举机构体制明显属于行政型体制。1979年，选举法将各级人大代表的选举机构首先分为两类，一是间接选举的选举机构，二是直接选举的选举机构。前者从上到下是各级（地市级以上）人大常委会。后者则是县、人民公社（后改为乡）两级选举委员会。县级选举委员会受县级人大常委会领导，乡级选举委员会受乡级人民政府领导。可见县和县级以上的选举机构属立法型体制，乡级选举机构则仍属行政型体制。1986年修改后的选举法将乡级选举机构改由县级选举委员会领导。这样，中国的选举工作机构便全部改为立法型体制。

中国现有的选举机构体制近来受到两方面的质疑：一方面的质疑来自民政部门。它们认为人大代表不应由人大本身的选举来自我认定，而应由民政部门来组织。因为它们有组织地方人大代表选举的经验 [26]；它们还有组织选举基层群众自治性组织方面的经验。另一方面的质疑来自学术界。部分学者既不同意人大机关的自我认定式选举，也不同意选举组织权交还民政部门，而主张设立独立于人大和政府之外的专门的选举机构。

的确，选举机构的独立性有很重要的意义。但我们以为，如今中国选举机构的最大问题并不在于这一点，而在于并没有统一、专门或常设的选举机构体系。选举法将人民代表的直选机构与间选机构分开，在县乡两级设有专门的选举委员会，但它们是临时性的组织，只在选举期间才存在。而在县以上直至全国通常连这样临时的专门机构也没有，仅由各级人大常委会代行。这样的组织体制较为经济，且也基本适合80年代以来的选举管理需要，然而它最大的弊端是，没有全国统一而专门或常设的选举事务领导和管理机构，就不能对全国的选举进行经常性的专门研究、规划、组织和协调。恐怕这也是中国在组织机构上长期缺乏直选制发展规划的一个原因。若从未来推进直选制发展战略的需要来看，现有的选举组织体制更是远远不够的。直选每提高一个层级所带来的领导与组织工作量都非常大，何况直选层级的提高还有快慢之分，其间同一层级人大代表的选举方式就可能是间选与直选并存，因而选举中的问题无疑是相当复杂的。对选举机构而言，特别是高层的选举机构，并非组织了一次选举就可以完事，最重要的是可能还要受理相关选举争讼，对本次选举进行总结，对未来选举进行研究，以便下次选举组织得更好，并为直选层级的进一步提高做准备。一句话，制定和实施科学合理的直选制发展战略与具体步骤，必须建立统一而专门的选举机构。

鉴于此，我们主张，目前中国就应该建立既专门常设又综合统一的选举机构体系。一者，在全国范围内从中央到乡镇层层建立立法型选举委员会，该委员会目前仍由各级人大常委会组建和领导，可考虑作为各级人大常委会的一个专门委员会。为了公正，该机构的组成应有各党派及其它各方代表参加。地方各级选举委员会在业务上要接受上级选举委员会的指导。未来可考虑实现相对独立化，即仍由人大常委会负责组建，由行政部门给予人力物力支持和保障，只是该机构一旦成立就要独立行使选举事务管辖权。

二者，该机构的职权既是专门的又是综合统一的。“专门”是指该机构仅管辖选举事务。“综合”是指该机构不仅应管各级人大代表的选举，而且应管基层自治组织的选举，以及将来要实行的县乡行政首长选举；不仅应管理一般的选举事务，应负责选举制发展的长远规划和具体的政策研究，而且还可以管辖一般的选举诉讼。这样就把全国各类的选举管理权统一起来，以便统筹兼顾，发挥综合管理效应。

三者，既然该机构将各级各类选举事务的管理权统一起来，就应是常设的。根据管理层级、幅度和事务多少而设置具体的部门，配备相应的人员和办公设施。在这方面，我们应该借鉴印度选举委员会的经验。

其次，要继续维持并完善选民登记长期有效制。

前面第四章的研究已经揭示，任何直接选举的成功举行都离不开有效的选民登记。最有效的选民登记当属自动登记制。中国长期以来就特别强调高参选率，因而格外重视选民登记问题，实行的也是自动登记制。并且考虑到中国人口众多，每次选民登记工作量太大，为了简化手续，减少工作量，中国便于1986年修改后的选举法中规定，选民资格一经登记就长期有效。每次选举前仅对将于选举日前新满18周岁的公民、被剥夺政治权利期满该恢复政治权利的选民，对新迁入的选民予以登记，并对已迁出者、死亡者和被剥夺政治权利的人从选民册中予以除名。这本来是一项很好的登记制度，但实践中并没有达到制度预定的效果。据有关方面的解释，其原因主要有：选区的工作机构在选举结束后就撤销，工作人员也都是临时的，特别是乡级人大没有常设机构，使得选民登记资料很难完整地保存；同时人口大量流动，对已经登记的选民还要重新核对，而且不少选民的选民证早已丢失，与其补发，不如重新登记，颁发新选民证，因为新登、核对、补发与全部重新登记在工作量上相差无几。 [27]

对于实践中出现的这一问题，有的提出，既然选举法的规定不合乎实际，选民登记的长效制就应修改，仍实行每次重新登记制。而我们以为不然，今后不但不能取消选民登记长效制，而且还应该继续维持并完善它。一来是因为，从直选制的长远发展战略看，以后随着直选制层级的提高和范围的扩大，选民参加直接选举的频率会较现在更高，因而选民登记的任务会更大，每次都全部重新登记显然不现实。二来是因为，该制度所出现的上述问题并不是该制度本身不好，而是有关选举制度和该项制度还不完善所致，完全可以通过制度的完善加以解决。

办法之一是，建立常设的选举委员会，特别是基层政权中的选举委员会应有适量的专职工作人员负责选民登记及相关的事务，并逐步实行计算机化和网络化管理，这就不会出现以往选民登记档案丢失现象，且便于流动人口的选民资格认定。

办法之二是，给登记过的选民发放长期有效、质地较好易于保存并含选民照片的选民证。这就无需于每次选举前都发放选民证。若遇丢失，可及早补发。选民持该证就可以参加各级人民代表选举，也可参加基层自治组织选举以及将来可能实行的县长乡长直接选举。这不仅有利于选民参加本地的各类选举，而且有利于流动选民参加外地选举。该证就有些类似于许多国家专为流动选民所出具的选举权证明书 [28]。当然，流动选民参加外地选举，必须提前在外地登记，并且一旦在外地登记参选，外地的选举机构应负责通知该选民原居地选举机构，以防重复登记和重复计算应参选选民数。

办法之三是，由法律规定公安户籍管理部门、法院、有关医疗机构在选举登记期间分别负责向有关选举机构报告新满18周岁公民的情况、选民户籍变动情况、有关服刑人或被判刑人在即将举行的选举期间所应享有的政治权利状况和有关选民的精神健康状况等。当然，为此还有许多细节需要考虑，如选民证的设计就应统一化，应适应各类选举的长期需要。

第三，建立层级分明又动态平衡的小选区制

在当代流行区域代表制的背景下，选区的划分便显得十分重要，常常是政治论争的焦点。其中人们常常争论的一个问题是，应实行大选区制还是小选区制。大选区与小选区本来各有利弊，关键在于什幺样的选区制适合一个国家选举政治的需要。就中国而言，建国后一直主要采用的也是区域代表制，同时辅之以军队代表制以及其它特定群体（海外侨胞等）代表制，并且实行的是较灵活的选区制。对于选区的规模，中国1953年的选举法根本没有专门的规定，仅在中央选举委员会《关于基层选举工作的指示》中规定：“划分选区时，须照顾路程的远近。每一选区的大小，一般以直径不超过20华里为原则，特殊情形者例外。” [29] 这只是规定了选区的空间规模，并未涉及每一选区应选几名代表的问题。1979年选举法虽有选区划分方面的专门规定，但仍没有规定选区的代表数量规模。1980年有些地方（如河南）的选举实施细则就规定每选区可选1-5名代表。 [30] 1982年和1986年两度修改后的选举法也都没有这方面的具体规定。只是在1983年全国人大常委会做出的关于县级以下人大代表直接选举的若干规定中有明确规定：“选区的大小，按照每一选区选1至3名代表划分。” [31] 直到1995年，新修改的选举法才明确将每一选区应选1-3名代表这一点规定下来。

之所以在县以下的人大代表选举中实行每选区1-3名的灵活选区制，主要是因为选区划分上的方便和代表结构的平衡。应当说，这种选区制是适合县乡直选的，县乡直选中的1名代表所代表的人口规模较小，在单名选区不易划分时所采取的3名制选区可能实际上仍不大，特别是在城市选区更是如此。但从长远看，未来直选制要层层向上推进，人民代表的层级越高，每一代表所代表的人口规模就会越大，也就越不应该实行大选区制。此外，将来还可能要缩小人民代表的数量规模，那样就更不适合搞大选区制。

鉴于此，我们建议将来我们的选区划分应实行小选区制，即单名选区制。选区越小，选民对候选人就越容易了解，越可能进行监督，代表也就越容易联系选民，开展工作。同时，小选区制常常更有利于大党，有利于社会政治稳定，推动社会经济持续快速发展，最终顺利实现“三步走”的发展战略。其实，中国一些地方已在县乡人大代表的直接选举中实行了小选区制，效果良好。 [32]

当然，选区应保持一定的层级性和隶属性，如全国级选区由众多省级选区组成，省级选区由众多地级市选区组成，以此类推。若以目前全国人大近3000代表计算，每一代表所代表的人口规模大致是43万，基本上相当于一个县的规模。地市级每1名代表所代表的人口数大体为15000人 [33]，基本相当于一个乡的规模。这样，各级选区的规模与行政层级之间就有交错现象，而且全国性选区至地市级选区大致集中于县与乡之间。又由于选举机构的设置通常是按行政层级设置，因此，选区机构的设置一般应是临时性的。同时，为了保持选举工作的连续性，各级选区的划分在一定的时间内应是基本稳定的，除非人口有较大的变化或其它一些特别的原因。当然，法律上也要规定多长时间应对选区作一次调整（通常应与人口普查的节奏相一致），以保证选区划分动态上的平衡。

第四，改革和完善候选人的提名制度。

代表候选人的提名也是选举中的一个关键环节。它不仅事关民主与公正，而且关乎能否真正选出合格代表的问题，同时也应兼顾选举的效率问题。候选人提名的最佳机制应该综合考虑这几项要求。用上述标准衡量，中国的候选人提名制度应该说优缺并存。总体上看，中国已有的候选人提名制比较注重提名中的民主性和公正性，而不太重视合格性和效率性方面的制度保障。具体分析起来，即便是比较受重视的民主性和公正性方面也存在着问题，主要的问题恰恰也在于不能兼顾代表选拔的合格性和效率性。

例如，中国选举法一贯强调选举权与被选举权一致，即只要有选举权就有被选举权。这种法理很民主，很公正，但问题又很大，因为它不合乎选拔合格代表的实际规律，有碍于合格代表的选拔。其实，代表候选人的资格在许多国家都比一般选民的资格要求要高。

另如，中国1979年的选举法规定，当提名的候选人数超过正式候选人数，经反复磋商仍不能确定正式候选人时，可以采用预选制。但1986年修改后的选举法取消了这一做法，1995年修改后的选举法仍未恢复选民对候选人提名的预选权，只是恢复了间接选举中的预选制。当然，在实际的人大代表候选人提名中，一些地方仍在使用预选制。为什幺预选制被取消呢？在原本的制度设计中，预选制就仅仅是提名中的一种辅助措施，更主要的是它运用起来比较费时费事，很多选举组织者一般不太愿意采用这一制度。可以说，虽然这一制度很民主，也很公正，但并不合乎选举效率原则。

还如，中国选举法历来规定各政党、人民团体可以联合或单独推荐候选人，选民10人以上联名也可推荐候选人 [34]。而且各地在选举实践中为了保证选民的提名权，还专门限定各政党、人民团体的提名总量。如北京一般规定各政党和人民团体提名的候选人不能超过候选人总数的20%，上海一般规定的比例限量是15%。 [35] 这些规定也可以说很民主，很公正，但过多地保护选民的提名权显然会使提名的候选人数大大多于正式候选人数，使得正式候选人的确定过程非常艰难，最终要幺是组织者怕麻烦而违背民主原则草草确定，要幺就是认真按程序走，使得选举效率很低。实际上，现代选举虽然都不排斥选民的联合提名和个人自荐提名，但往往对选民提名有附议、保证金等限制，以免选民提名中的随意性和不严肃性影响选举的组织效率。

鉴于以上问题，再考虑到随着未来中国直选制层级的提高，选区越来越大，选举甚至还要合并进行等都对选举的效率提出越来越高的要求，我们主张，未来的候选人提名制必须加以改革和完善。基本原则就是，从直选的实际出发，既要保证提名的民主性和公正性，又要兼顾选举的效率性，减少提名的候选人数和选民参加选举的次数，更主要的是要选出真正合格的代表来。为此，应做到以下几点：

一者，将候选人的资格法定化、具体化。这是降低候选人数和提名出高素质候选人的根本保障。要解决这个问题，首先就要从法理上破除选举权与被选举权的一致性逻辑。对此已有学者作过探讨，并主张中国选举权应和被选举权分离。 [36] 然后就要根据代表工作的一般特点和不同层级代表工作的具体特点，以法律的形式将代表的思想道德素质、政治参与素质、文化专业素质等做出尽可能详细的规范。对此，中国一些地方已经有所尝试。例如，河南省1997年县级人大代表的选举就对代表候选人的资格提出了一般要求：有强烈的法律意识，能模范地遵守或贯彻宪法和法律；有高度的政治责任感，对人民负责，密切联系群众，为人民服务，积极带领群众奔小康；能代表人民的利益与意志，积极参政议政，依法参与行使好国家权力，并有一定的独立审阅文件的文化水平和表达能力；热爱代表工作，积极参加代表活动。 [37] 对这些资格，选区的选举组织应采取各种可行的方式对每一位拟提名的候选人严加考核，同时用民主协商等办法确定正式候选人。

二者，提名候选人应主要发挥政党与人民团体和企事业单位的利益整合功能，同时加强政党、人民团体及单位内部提名的民主化建设。政党提名是各国选举中最流行的办法，这在容许政党竞选的国家更是如此，其中包含着在代表提名方面相当程度的合理性。因为政党组织是社会利益的整合工具，政党组织能从他们所代表的阶级、集团整体利益和各方具体利益的高度全面权衡候选人的提名问题，所以政党能提出更高素质的候选人来。越是高层的代表选举，越是受各政党的重视，各党候选人的提名也越是慎重。因此，直接选举越是往高层推进，就应越重视政党的提名。中国可以在重视政党提名的同时适当重视一些人民团体或一般社会团体和企事业单位的提名。过去，中国选举法没有规定企事业单位可以提名候选人，今后可以考虑增加这方面的规定，至少可以增加在基层人大代表选举中有关单位提名方面的规定。当然，仍应主要发挥政党提名的作用。这就既要求各政党、人民团体和单位在提名上的公正和平等，同时又要求他们各自在提名的过程中发扬民主。这点对执政党来说更为重要。这样，民主提名的组织负担就主要转至各党团组织和各单位，从而既可以发扬各党团组织内部的民主，又能够提高选举组织与管理的效率。

三者，继续加大对候选人提名中的条件限制。如联名提名候选人的人数应适当提高，根据不同层级选区的规模做出不同的规定。越是高层的代表选举，提名附议的人数应越多，反之则越少。同时可以考虑实行适当的候选人保证金制度，不同的层级和地区，保证金的标准可以不同，这并非为了限制人民当家作主的权利，而是要保证候选人提名的严肃性，避免候选人提名的人数太多太杂，减轻选举组织的管理与协调负担。

第五，改行相对多数当选制，条件成熟时可考虑实行澳大利亚式的选择投票制。

中国的直接选举制一向采用绝对多数制，即过半数当选。但计票制度并非如此简单，它一般要涉及两个问题：一是参选率多高选举方才有效，对此，中国一直采取选区全部选民中过半数参选方有效的制度；二是计票的基数问题，是按全部应到选民数，还是按实到选民数或有效票计算。中国1953年的选举法采取的是实到选民或有效票基数制。1979年改行应到选民基数制，但这给实际选举造成很大的困难。1986年以后就又恢复了实到选民基数制，如今的选举法仍沿用这一计票制度。可见中国直接选举中的计票制度是经过了一段曲折才又回到比较务实的轨道上来。

即便是这样，由于差额选举制的实施，按实到选民过半数票当选仍容易造成一次选举难以选出代表的情况。一旦出现这种情况，就要另行选举。这种制度配之以差额比例不超过一倍的制度，出现另行选举的机率较小，但仍是会出现的。一般说来，直选代表的层级越低，选区越小，组织另行选举的难度就越小，反之则越大。未来中国一旦将直选推进到地级市以上的层级，选区的规模往往较大，再加上可能要同时进行两个层级的选举，组织另行选举的难度无疑会非常大。因此，出于选举组织与管理的方便，也为了减少选民的选举负担，我们建议在未来的直接选举中一般采用相对多数当选制。一旦实行该制，选举就会一次成功，就能避免另行选举的问题。其实，中国为直接选举所设计的计票制已为相对多数制铺平了道路，因为另行选举时就是以这一制度决选。 [38] 可见中国的计票制可称为二轮相对多数制，实际上最终起决定作用的仍是相对多数制。

对此，一定有学者提出，相对多数制有损于当选者的代表性，选出的代表很难达到绝对多数制下当选者那样更广泛的代表性。的确有这个问题，但实际上，中国目前实行的实到选民基数制下的绝对多数当选制也不可能达到每一代表都能获得大多数选民支持的程度。要想让每位当选代表都具有过半数的支持率，只能实行应到选民基数制下的绝对多数制，但该制本身看是合理，实际上存在着严重的“缺席投票”这一隐性投票问题。 [39] 况且该制仅能适合小范围的间接选举，而不适合大范围的直接选举，因为它出现另行选举的机率很高。因此设计选举计票制度，决不能单纯考虑民主性问题，还必须兼顾选举的便捷性。应当说，相对多数当选制是最便捷的计票制度。它只需以有效票为基数，无论候选人有多少都可一次性选出代表。但我们应该看到，其最大的问题是代表性不广泛。为此，有必要适当限定正式候选人数，如在小选区中正式候选人应为2-3人，同时规定最低获票线，如在3个正式候选人的选区获有效票1/3以上的最多票者方可当选。这就可以适当保证当选者的代表性程度不至于太低。但这同样可能导致正式候选人确定中的困难，还可能导致选举难于一次成功。

完全解决上述问题的办法是有的，但并非现在就可以实行，这就是澳大利亚式选择性投票制。该制基本上是实到选民基数制下的绝对多数当选制。它的最大优点是可以不限定正式候选人数，且选举可一次性成功。选民在众多的候选人中明确表明自己的优先选择顺序，计票时依次将得票最少者的票数分给这些票中选民所表达的第二偏爱的候选人，依此类推直至有人获得过半数有效票当选。 [40] 它的最大弊病则在于选民投票较为麻烦，对选民的素质要求较高，并且计票工作非常复杂。未来虽然可以采用计算机计票，但一旦采用计算机计票，适应这种计票的选票设计就将复杂化，选民投票的难度也就更大，这对选民的素质要求会更高。因此，我们可以设想，待中国公民的文化素质大大提高后方可实行这一制度。目前乃至未来相当一段时间只能以相对多数当选制推进直接选举制的发展。鉴于该制度对经济发展所可能具有的负面影响，我们也应考虑实行地方分权、多党合作等制度来消减这种潜在的消极作用。

第六，不搞多党竞选，但允许个人竞选和单位竞选。

关于人大代表选举，人们感触最普遍也最强烈的问题恐怕是候选人并不为选民真正了解。尽管也有组织上对候选人的专门介绍，但宣传介绍往往较为简单，候选人并不与选民直接接触，并不直接从选民处获知选民的利益和愿望，同时候选人的各方面素质以及当选后的参政目标也大都不为选民直接和全面的了解。这样，代表与选民之间就没有进行前一章我们所谈到的“相互交流”，不能做到双方之间的信息对称，从而势必影响到选民选举和代表参政的质量。问题的症结何在呢，就在于我们的候选人介绍制度有问题。问题之一是，候选人在整个提名和宣传过程中完全处于被动的地位，因为法定的候选人介绍的主体只能是选举委员会、提名候选人的党团组织和选民，而候选人本人的主动介绍并没有法律依据。问题之二是，代表与选民的直接见面虽在一些地方有所实践，但至今仍未普遍化和制度化。出现这些问题的根本原因在于中国长期对竞选问题存有偏见，认为竞选是资产阶级民主的东西，社会主义国家不能搞，搞了就会劳民伤财，就会影响政治稳定。

对此，中国学术界一直在进行探讨。经过探讨，人们越来越形成共识，原来竞选仅是中性的，它不过是在选举中引进的竞争机制而已；只有当它为某一阶级所用时才具有阶级性，资产阶级可以使用竞选，我们社会主义国家也应该利用它，因而不少学者纷纷主张在人大代表的直选中应该允许竞选。 [41]

其实，社会发展的实践往往比我们的理论探讨走得更快，当人们还在探讨要不要竞选的时候，竞选早已有所实践。且不说共产党领导下的抗日陕甘宁边区政府早就允许竞选， [42] 仅自80年代以后，因差额选举的实施，有些地方人大代表直接选举中也已出现竞选现象，特别是单位竞选现象。 [43] 如今，在乡村自治组织的选举中，海选和竞选现象更是不胫而走。 [44] 这说明，竞选已经成为中国基层政治生活中的一个事实。现在主要的问题并不是要不要竞选，而是要什幺样的竞选和如何规范竞选。

西方式的竞选主要是政党间的竞选。对此，邓小平曾明确指出：“我们是要发展社会主义民主，但匆匆忙忙地搞不行，搞西方那一套更不行。如果我们现在十亿人搞多党竞选，一定会出现‘文化大革命’中那样‘全面内战’的混乱局面。‘内战’并不一定都是用枪炮，动拳头、木棒也打得很凶。民主是我们的目标，但国家必须保持稳定。” [45] 也就是说，中国不适宜搞多党之间的竞选。但是，不搞多党竞选并不意味着我们的人大代表的直接选举就根本不能搞竞选，这恰恰要我们搞出有自己特色的竞选来。

我们认为，在共产党领导下的多党合作框架内的竞选首先可以尝试单位竞选和个人竞选。既然基层人大代表选举和村委会选举实践中已有少量单位竞选和个人竞选，并且效果良好。那幺未来我们的人大代表选举（特别是中低层人大代表选举）完全应该容许单位之间的竞选和候选人个人的竞选。单位历来是中国政治生活中的一个独特现象， [46] 尽管从长远看它的功能要萎缩， [47] 但它毕竟是介于国家和公民个人之间在利益上的重要组织纽带之一，它的功能在一定的时期内仍不容忽视。单位参与竞选就是它仍起相当作用的表现。因此容许单位参与竞选很有必要。所谓单位竞选，主要指城市地区各种单位组织有权依法竞相提名人大代表候选人，并负责向选民依法宣传该候选人，以力争在更多选民的支持下当选正式代表。单位既可单独竞选，也可以联合竞选。在农村地区，各类生产组织也可以仿照城市单位组织进行竞选。同时，既然选举法允许公民个人在征得一定数量选民支持的情况下参选，就应容许候选人个人及其支持者竞选。当然，在现有人大代表选举中的单位竞选一般还只是存在于候选人提名阶段，正式候选人之间的竞选并不多见。未来一旦实行小选区制和相对多数制，正式候选人之间的竞选会更加激烈。

其实，一旦允许单位竞选和个人竞选，各政党及人民团体提名的候选人势必也要参与竞选。这样，各政党或人民团体在候选人提名阶段就要从总体上加强协商和联合，协调各党派和人民团体在各选区中的候选人提名，尽量避免不同政党的候选人在同一选区这些候选人一旦在各选区被确定为正式候选人后，他们所属的政党和团体就可帮助他们竞选。对此，我们应该早作研究，使这种竞选能更好地服务于我们共产党领导下的多党合作制。

允许竞选，接下来的重要问题就是如何规范竞选。在这方面我们应该多借鉴西方国家和印度等国以及台湾地区规范竞选的经验。同时结合中国竞选中的具体情况，制定切实可行的办法，如全面推广候选人与选民直接或间接见面制度，规范竞选经费的收支和竞选中的宣传行为，公平分配竞选资源，防范和制裁贿赂选举及其它非法竞选，保证竞选能公平、友好、节俭并合法有序地进行，实现差额选举下选民与候选人充分的相互沟通和信息对称，彻底解决选民“无可选择”和“无从选择”的问题，也彻底解决代表“无可代表”和“无从代表”的困扰。

只有按上述几方面去规划、完善我们的选举制，我们的直接选举制才能稳步推进，兼顾民主、公正、高效等几大原则，选出真正合格的人大代表；才能让选民对各级公共政策施加一定的影响力，从而有利于国家的长治久安，并促进经济与社会持续、快速和健康地发展。一句话，只有这样，我们的直接选举才能更好地发挥人民当家作主的主渠道作用。


第四节良性社会环境的营造
第三章的分析证明，直选制绝不可能单独发展，它的发展还要受诸多社会条件的制约和推动。并且该章还大体揭示，直选制到底需要哪些起码社会条件才可推行，又需要哪些理想社会条件才可保证直选制稳定有效地运转。现在，我们有必要结合中国的具体国情

第四节良性社会环境的营造
第三章的分析证明，直选制绝不可能单独发展，它的发展还要受诸多社会条件的制约和推动。并且该章还大体揭示，直选制到底需要哪些起码社会条件才可推行，又需要哪些理想社会条件才可保证直选制稳定有效地运转。现在，我们有必要结合中国的具体国情分析一下，作为一种因变量，中国未来直选制发展战略的实现所需要营造的社会环境问题。

首先，要大力发展社会主义商品经济，建立完善的社会主义市场经济体制，持续快速地提高经济发展水平，努力实现城乡以及地区间的平衡发展。

如前所述，直选制赖以依存的经济条件就是商品经济、有宏观调控的市场经济体制和一定的经济发展水平。关于商品经济和市场经济体制，过去中国因受“左”倾思想的影响，长期把它们排斥于社会主义大门之外。直到改革开放后，在“解放思想、实事求是”思想路线的指引下，禁锢才逐渐被打破。1984年，中国首先在商品经济问题上取得突破，明确提出要建设有计划的社会主义商品经济。 [48] 此后邓小平多次谈到市场经济与社会主义也完全兼容。 [49] 1992年，中共十四大报告正式提出要建立社会主义市场经济体制。1993年，中共中央专门作出《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决议》。1996年，中国第九个五年计划和2010年远景规划明确提出，2000年初步建立社会主义市场经济体制，2010年建立比较完善的社会主义市场经济体制。因此，应该说，只要我们的体制转轨能顺利进行，到2010年就完全能实现上述任务。到那时，社会主义市场经济体制下的商品经济也一定更为发达，这就能为我们将直选制全面推进到省一级提供适宜的经济形态条件和经济体制条件。再加上那时我们的经济发展水平又能翻一番，我们的直选制发展就有更坚实的经济基础。如果中国的经济仍能持续、快速和健康地发展，到2020年以后，商品经济又获得新的发展，市场经济体制更加完善，经济发展水平又可望接近中等发达国家的水平，那幺中国就基本具备稳定和有效推行全国人大代表直选制所需要的各项经济条件。

鉴于此，从现在到21世纪的20年代，为了实现直选制的发展战略，首要的任务就是要切实发展社会主义商品经济，实现从计划经济体制到市场经济体制的顺利转型，持续、快速而健康地提高中国的经济发展水平。只有紧紧以经济建设为中心，积极改革经济体制，才能为中国的直选制发展提供强大的内在推动力、创造适宜的经济条件、奠定坚实的经济基础和准备切实的物质保障。否则，直选制就既不可能稳步发展，也不可能有效运行。

同时，在经济发展方面，我们还必须抓住入世给我们带来的种种机遇，同时采取切实有效的措施，积极应对入世所带来的种种挑战，注意稳定发展外向型农业，积极发展外向型乡镇企业，加大力度开发中西部地区，实施沿海、沿江和沿边全方位开放发展战略等，以尽快缩小城乡和区域之间在经济发展上的差距。这既可以最终实现共同富裕，也可以为最终实现直选制同步发展扫除障碍。

其次，既要保持政治稳定，又要积极推进政治体制的配套改革，以营造有利于直选制发展的良性政治氛围。

社会政治生活能不能稳定，往往是关系到直选制能否按步骤顺利发展的重要因素。政治不稳定不仅会直接影响政府以及社会各界对推进直选制的信心，而且更重要的是，它还会通过影响经济的增长，延缓经济发展战略目标的实现，最终从根本上削弱直选制顺利推进所依赖的经济发展基础。

国外有学者（Alesina和Perotti）曾对所有国家就“有无政府变化与人均GDP年均增长情况（1960-1982）”做出统计。其结论是，就平均趋向来说，在政府不发生变化的年份人均GDP的年增长率高，有政府变化的年份人均GDP的年增长率低，在发生政变的年份，除亚洲的人均GDP年均增长率略高外，其它地区均为负增长。详见表6-1。 [50]

表6-1：有无政府变化与人均GDP年均增长情况（1960-1982）统计表

所有国家 拉美国家 非洲国家 亚洲国家 工业化国家 欧洲发展中国家
无政府变化 年均增长率% 2.8 2.4 2.0 2.9 3.9 5.2
样本（次） 1860 393 745 295 340 87
有政府变化 年均增长率% 1.3 1.5 —0.4 2.7 1.7 2.0
样本（次） 739 159 198 188 143 51
有政变 年均增长率% —1.3 —0.6 —2.7 1.3 — —2.2
样本（次） 125 43 54 20 0 8


如果观察一下中国，我们也可以得出类似的结论。建国以后中国出现的几次经济增长低谷，除了1960-1962三年困难时期连续的负增长外，其它一般都出现在政治动荡的年度。“文革”开始后的1967和1968两个年度的GDP增长率分别为—7.2%和—6.5%，1976年政治动荡下的GDP增长率为—2.7%，1989年的政治风波虽然没有造成经济的负增长，但也使得当年的GDP增长率由前一年的10.9%大大回落到3.5%。 [51] 可见，中外的经验都证明，政治稳定对一国经济增长影响巨大。可见，为了经济持续快速发展，为了顺利实施中国的直选制发展战略，中国在未来的20多年里必须始终保持政治稳定。

由于影响政治稳定的因素是多方面的，因此维持政治稳定的途径也是多方面的。从政治上看，加强对整个社会的政治控制固然非常重要，但最重要又最有效的办法是，随着经济和社会的发展，适时改革政治体制，积极主动又制度化地扩大并规范公民政治参与的渠道，及时化解社会各种矛盾，如民族、宗教及地区冲突、行业矛盾 、单位及个人纷争等，并特别重视建立并完善权力移交的法制化程序。只有这样，才能从根本上解决政治稳定源自政治体制方面的保障问题。

同时，为了顺利推进人大代表的直选制发展，在政治体制方面还应该逐步进行如下几方面的配套改革。

1、执政党应改变传统的任命式党管干部模式，一方面在推荐国家机关领导人和人民代表候选人过程中加强党内民主化建设；另一方面逐步让地方各级党代表及党委书记也由党员直接选举产生，以充分发扬党内民主，使全体党员、特别是党的干部能逐步增强民主观念，更好地适应和推动未来人民代表直选制的发展。

关于中国的直选制发展，作为执政党，中国共产党理应担负起领导者和推动者的责任，但一旦推进直选制，它本身又面临前所未有的挑战与考验。为此，共产党本身就要加强对选举问题的研究，就要首先适应未来直接选举制发展的需要。为此，执政党必须改变传统的直接任命式党管干部模式。

一方面，在向各级国家机关推荐领导人或人民代表候选人的过程中，首先要发扬党内民主，建立相应的机制，广泛听取党内各方面的意见，尤其是对有些层级和类别的国家机关候选人（如基层政权机关主要领导人选和一定层级的人民代表人选）的推荐还应逐步做到让普通选民也有一定的影响权，而后严格遵循法定程序向有关国家机关提出。

另一方面，还应从自身做起，从基层与地方组织做起，让地方各级党代表和地方各级党委书记也由党员直接选举产生。 [52] 从乡村自治的直接选举中，我们往往发现，最初推行直选的主要阻力并非来自村民，而是来自村干部，这说明，我们的某些村干部一开始并不适应选举任官这一新事物。 [53] 同样，初始阶段，提高人民代表直接选举层级的主要阻力可能也会来自某些地方干部，尤其是某些执政党党员干部。因此，党内必须配合进行直选，这既可以加强党内民主，又可以让党员、党的干部逐步增强民主观念，及早适应选举日益增多的社会的需要。否则，执政党本身不扩大民主，就难以领导和推动直选制的发展；它本身不能较好地适应选举，也就经受不住未来直选制发展的挑战与考验，在选举中就很可能一败涂地， [54] 从而难以保持国家的长治久安和实现国家的繁荣富强。

其实，共产党只要充分认识这一问题的重要性，切实从自身做起，首先实行党内直选，发扬党内民主，使全党尤其是党员干部逐步适应即将到来的社会发展，就一定能主要以选举方式继续贯彻党管干部的原则，并在未来的选举制发展中始终起领导和推动作用，从而永远处于主动的地位，最终真正把中国引向民主与富强的新世纪。

2、切实保持或提高全国人大及地方各级人大的实际政治地位，并优化代表数量、逐步实现和提高中高层人大常委会委员和人大代表的专职化。

直接选举制要成为现代代议民主制下最主要的公民授权和参政的渠道，一方面，必须具备一个制度前提，即代议机关要具有实实在在的法定权力和地位。否则，单纯有直选制并不能保证实现应有的民主。这在一些社会主义国家的实践中有着深刻的教训。尽管一些社会主义国家一向都在法理上要求人民代表机关不仅是立法机关，而且是国家权力机关，然而种种原因使得它们实际上都很难达到这一要求。在这种条件下，即便有直接选举制，也是形同虚设。如苏联1936年就实现了全国苏维埃代表的直接选举，但苏联长期仍旧存在严重的党政不分、个人集权专制与个人崇拜现象，其主要的问题就是苏维埃并不能享有实际的权力与地位。我们中国同样长期存在人大实际地位不高的问题。只是在改革开放后，其权力才越来越有保障，实际地位也才不断上升。如今及未来中国仍需继续保持或提高各级人大及其常委会的实际权力和地位。基本的途径是党必须在宪法和法律的范围内活动，正确处理好人大与执政党的关系，理顺人大与一府两院的关系等。只有这样，直选制的发展才有真正的价值和意义。

另一方面，直选制应有作用的发挥还有赖于人大代表制度的改革，其中最主要的是代表数量和任职方面的改革。关于代表数量，中国一直存在代表数量过大的问题。全国人大代表近3000名，省级人大代表最多的省近1000名，地市级人大代表最多者近650名，县级人大代表最多者450名，乡镇人大代表最多者达130名。 [55] 仅就全国层级的代表而言，中国的代表数量恐怕是世界上最多的，而其它国家无论大小，一般是几百名。虽然中国人口最多，理应有更多的代表，但3000名的代表数量实在太大，每年一度的人大会议成本和组织难度都很大，因而很有必要加以降低。

关于代表的任职，中国一直实行的是人大代表和人大常委会委员均兼职的制度。这固然有许多优点，但其实并不有利于正常地履行代表或委员职务。 [56] 例如一名全国人大代表如今是间接选举出的，选举成本较低，选出的代表每年只开一次会议，履行一次代表职务，似乎还没有太大的问题，但一旦他们要由选民直接选举产生，选举成本大大增加，而选出的代表每年仅履行十几天的职务，显然是不可思议的。这又涉及我们的人大常委会制度问题。建立在如今间接选举基础之上的人大常委会制度似乎也是无可非议的，但一旦将来实行了人大代表的直接选举，该制度的合理性就将有问题。人大代表是选民直接选出的，每年仅仅履行十几天的职务，而人大常委会是人大代表选出的，相对于选民来说就是间接选举的，它却能经常性地履行人民代表的职务，这就使得选民的直选权大打折扣。可见，直选制的发展势必要求我们要对现有的人民代表大会制度进行逐步的改革。

综合起来，我们主张，一旦将来实行全国人民代表的直接选举制，应该考虑取消人大常委会制度，实行人大代表的专职制， [57] 并将人大代表的数量减至1000名以下。这既便于人大经常性地开展工作，发挥作用，也能真正发挥直选制的应有功能。在今后20多年的直选制发展的过渡时期中，我们完全可以先将全国人大代表的数量降下来，但同时仍应坚持人大常委会制度，并尽快实行人大常委会委员的专职制， [58] 以更有效地发挥人大常委会的作用。当然人大的层级越低，立法和其它工作任务就会越少，一般就越不宜实行人大常委会委员或人大代表的专职制。

3、推行县乡级行政首长的直接选举，既扩大基层民主，又能为未来直选制发展积累竞选组织与管理方面的经验。

因为大多数村民自治直接选举的成功，许多农村公民，甚至一些基层干部，如今已开始迫切地要求扩大基层直接选举的对象范围，实行县乡两级行政首脑的直接选举。直接选举乡长乃至县长，不仅能使民众得到民主的训练，更重要的是让这两级行政首长并不能像过去那样只对上负责，而同时还要对选民负责，为选民办实事。 [59] 而且，直选乡长和县长还能让我们积累在更大范围组织和管理竞选的经验。因为，县长和乡长的位置重要，所以一旦实行直接选举，它的竞争一定会比同级人大代表的竞选更加激烈，其间一定会出现这样或那样的问题，这就需要加强竞选的组织与管理。举行一段时间的县乡行政首长直接选举以后，我们在这方面就能积累起丰富的组织与管理经验，从而为在更高层级和更大范围内推进人大代表的直接选举，为规范其间的竞选做好准备。 [60] 四川省遂宁市中区步云乡于1998年11月至1999年1月4日成功地举行中国建国以来第一次直选乡长的活动，其间就有非常激烈的竞选，这无疑既扩大了基层民主，也为我们积累了一定的竞选组织经验。 [61]

第三，要切实提高公民的文化教育水平，同时加强公民的政治素质教育和法制教育，以培育中国公民的参与性政治文化。

直选制的发展不仅有赖于良好的经济、政治条件，而且还有赖于公民相应的文化教育条件。根据第三章的分析，直选制所要求的最起码的公民文化教育条件就是基本教育的普及。它意味着公民能读、会写和会算，能对一般的政治问题作理性判断；也意味着一个社会的文盲率要趋于零。尽管实践中的确有一些国家（如印度、斯里兰卡等）在并未具备这一条件时，通过其它措施（如印度给各政党分配象征性符号 [62]）克服文盲投票不便的问题，从而也推行了高层直选制，但这只能从形式上解决投票难的问题，并不能从根本上解决文盲选民理性抉择上的难题。

为了顺利推进直选制发展，中国必须大力发展基础教育，普及九年制义务教育，彻底消除社会中的文盲现象。1998年，中国实现九年制义务教育的人口地区已达73%，青壮年文盲率已降至5.5%；按照既定计划，2000年，中国已基本普及九年制义务教育，普及的人口地区达到85%，并基本消除青壮年文盲现象，青壮年文盲率降至5%以下；到2010年，中国就将在全面实现“双基”（基本普及九年制义务教育和基本消除青壮年文盲现象）目标的基础上，城市和经济发达地区有步骤地普及高中阶段的教育，全国人口受教育年限达到发展中国家先进水平，高等教育入学率由2000年的11%左右提高到15%。 [63]

然而，问题的隐患依然存在。一是因各种原因而出现的严重的辍学现象；二是每年会有1%的学龄儿童不能入学。如果失学和辍学两大问题得不到解决，如今的失学和辍学儿童到2010年后无疑都将变成青壮年中的新文盲，这将使得那时彻底消除社会文盲现象的希望化为泡影。三教育经费总支出占GNP的比重还不高。1990年为3.04%，1992年为2.73%，1993年为2.54%，1996年为2.46%，1997年为2.50%。 [64]此后，上述问题受到了政府和社会各界的高度重视，失学和辍学问题已因“希望工程”的实施而有所减轻，教育经费也因“科教兴国战略”的实施而有较大幅度的增长。从1998年起，中央财政本级支出中教育经费支出所占比例要连续三年每年提高1%。1998年中央财政教育支出就比上年增长37%。1999年教育经费占本级财政支出的比重又提高1个百分点，实际支出127亿元，如果考虑中央部分高校下划地方等因素，按同口径比较，比上年增长23%。2000年教育经费支出同样有所增长。2001年教育预算支出219.63亿元，比上年增长27.9% 。 [65] 但我们还要看到，1998年以后的教育投入虽有所增加，但仍远远没有达到4%的目标。今后我们的教育经费还应继续增加，以切实保证各类教育的顺利发展。

不仅如此，我们还要特别重视公民的政治素质和法制意识方面的教育。重视这些方面的教育有助于培养参与性公民文化，让公民更加适应直选制发展的需要，因而对于直选制的发展应有更直接和更重要的意义。需要指出的是，政治素质教育并不像过去那样单纯是政治思想教育，而应在切实的政治思想教育的同时，更加重视公民权利与义务知识教育，以增强公民的权利意识和责任观念；重视普法教育的目的是使公民逐步形成较强的法制意识，能自觉遵纪守法，自觉利用法律和正常的民主渠道维护自身权益，而不诉诸极端手段，以有利于社会的稳定和民主制的顺利发展。在普法教育中，尤应重视选举法方面的教育，让选民能更好地利用选举权表达利益与意志，既选出真正合格的代表，又能主动监督代表工作，从而能在一定程度上影响国家和地方的决策。上述公民素质教育的主要渠道对于在校学生来说自然是学校教育，但对于一般公民来说，最主要和最有效的渠道恐怕应该是亲自参与各级直接选举。因此，我们在直选制发展中要注意让公民在选举中学习民主，实践公民权利，增强公民的责任感，逐步形成以参与性为主的公民文化。

总之，人大代表直接选举制的发展的确是一项极其复杂的社会系统工程，不仅需要自身不断地变革、完善和发展，而且需要整个社会都为它创造适宜的经济、政治和文化条件与氛围。如今我们已经跨入21世纪，决不能再错失良机，而必须站在中国社会长远发展和全面进步的高度，认真审视人民代表直选制发展的战略意义，深入研究具体的战略步骤，构建完善的制度系统，并提供各方面相应的配套改革与服务，积极而又稳妥地将直选向高层推进。只要这样，我们就可以充满信心地预言：21世纪20-30年代，中国直选高层人民代表的世纪之梦一定能实现，我们的国家也一定更加民主、繁荣与富强。


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[1] 本文源自彭宗超：《公民授权与代议民主——人民代表直接选举制比较研究》，郑州：河南人民出版社，2002年6月，第六章。其最早源自彭宗超：“全国民意代表直接选举制比较研究”（北京大学博士论文），1999年。本文作者彭宗超，1999年毕业于中国北京大学，获政治学博士学位，随后在中国清华大学21世纪发展研究院从事两年博士后研究，现任清华大学公共管理学院公共政策研究所副教授、副所长。
[2] 参见刘小枫：《现代性社会理论绪论——现代性与现代中国》，《前言》，第3页，上海，上海三联书店，1998。
[3] 参见王道编《中国选举史略》。
[4] 刘景泉：《北京民国政府的议会政治》，273页，天津，天津古籍出版社，1996。
[5] 参见徐矛：《中华民国政治制度史》，104和115页，上海，上海人民出版社，1992。
[6] 参见徐矛：《中华民国政治制度史》，第221-223页。
[7] 参见徐矛：《中华民国政治制度史》，第235-239、358-361页。另参见王欣嘉：“试论1948年的行宪国大选举对民主理念的背离”，载《江海学刊》，1998（2），145-150页。
[8] 详见田利军：“中华苏维埃共和国选举制度述论”，载《四川师范大学学报》（社会科学版），1996（4），97-104页。
[9] 详见杨永华：《陕甘宁边区法制史稿（宪法、政权组织篇）》，150-248页，太原，山西人民出版社，1992。
[10] 参见《邓小平文选》，第三卷，242、220-221页，北京，人民出版社，1993。
[11] 参见张明澍：《中国“政治人”——中国公民政治素质调查报告》，189-190页，北京，中国社会科学出版社，1994。
[12] 参见张明澍：《中国“政治人”》，158-171页。
[13] 曾培炎：“关于2000年国民经济和社会发展计划执行情况与2001年国民经济和社会发展计划草案的报告”，九届全国人大四次会议，2001年3月19日。
[14] 都淦主编《人民代表大会选举制度研究》，121页，成都，四川人民出版社，1990。
[15] 参见王玉明：“关于修改我国选举法的理论探讨”，载《政法论坛》，1993（3），9-10页。
[16] 施有松：“析大中城市实行直接选举的可行性”，载《楚天主人》，1996（7）。
[17] 详见张立荣：“当代中国乡镇选民角色意向结构的征询与缕析”，载《政治学研究》1996（4），20-25页。
[18] 北京市统计局：“2000年北京市国民经济和社会发展统计公报”，2001年3月9日（中国统计信息网）。
[19] 朱庆芳、莫家豪、麦法新编《世界大城市社会指标比较》，5-6、14、17-19页，北京，中国城市出版社，1997。
[20] 2000年，北京、天津、上海和重庆的人均GDP（人民币）分别是22460元，17993元，34547元，5159元。资料源自重庆市统计局：《重庆市统计年鉴》，687页，北京，中国统计出版社，2001。
[21] 重庆市统计局：“2000年重庆市国民经济和社会发展统计公报”，2001年4月17日（中国统计信息网）。
[22] 参见笔者：“直接选举制的历史发展模式比较”，《经济与社会体制比较》，1998（6）。
[23] 详见《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》。
[24] 欧阳文安主编《北京：跨世纪的发展思路——1996-2010年北京市经济发展战略研究》上册，11-13页。
[25] 参见卫兴华：“从世界范围看中国的经济增长及其趋势”，载中国（海南）改革发展研究院编《面向二十一世纪——迈向二十一世纪的中国经济研讨会文集》，30-45页，北京，民主与建设出版社，1996。
[26] 依照1979和1982年的选举法，改革开放后一些地方的前两次地方各级人大代表的选举因地方人大常委会未成立而由民政部门主持或组织。
[27] 主要参考的是《中国的选举制度与操作规程》，78页，北京，中国民主法制出版社，1997。另外，这一问题在1997-1998年第六次全国县级人大代表的选举中也有突出的表现，绝大部分地方采用的仍然是全部重新登记办法。参见史卫民、雷兢璇：《直接选举：制度与过程》，419页。
[28] 关于选举权证明书，详见王玉明：《选举论》，131页。
[29] 转引自都淦主编《人民代表大会选举制度研究》，95页。
[30] 资料源自中共河南省委选举工作领导小组办公室《河南省县级直接选举工作文件资料汇编》，1982年6月，201页。
[31] 该文件在《中国的选举制度与操作规程》一书的278-280页有载。
[32] 如河南省信阳、平顶山和三门峡等地市的部分县区在1990和1993年的县乡人大代表选举中就试行过小选区制。实践证明，它有利于选民参选，提高参选率；有利于选民鉴别代表，提高代表的素质；有利于克服大村（大单位）“吃”小村（大单位）的问题；还有利于代表来联系选民和选民监督代表。资料源自河南省人大常委会选举工作委员会办公室《河南省县乡人大换届选举文件资料汇编》（1990年10月），163-164页；《河南省县乡人大换届选举文件资料汇编》（1992-1993年），130-131页。
[33] 依据选举法规定的地市级人大代表的最高数额（人口超过1000万的不得超过650名代表）而计算的。
[34] 1979年和1982年的选举法甚至规定选民3人以上附议就可提出候选人，1986年修改后的选举法将3人提高至10人。
[35] 资料源自潘伯文：“直接选举与代表候选人提名”，载《政治与法律》，1989（2），19页。另外，北京在刚刚结束的1998年区县直接选举中仍坚持这一比例限额，参见《北京青年报》1998年12月24日第7版。
[36] 详见李忠：“我国选举权应和被选举权分离”，载《法学与实践》（哈尔滨），1993（2），24—26页。
[37] 资料源自河南省人大常委会选举任免代表联络工作委员会编《县级人大换届选举工作程序》，1997年7月，41页。
[38] 对此，已有学者进行过分析，参见江晓阳：“论我国选举制度中的差额预选制”，载《法学评论》，1996（2），51-54页。
[39] 在这种制度下，缺席者实际上起到投反对票的作用，如应到人数100，实到人数为51，实到者必须100%投赞成票才能选出一位代表，此时，缺席者无论出于何种动机缺席，都充当了否定者的角色。对这一问题的详细分析，参见施显生：“选举表决规程中的基数制问题研究”，载上海社会科学院《学术季刊》，1994（4），115-123页。
[40] 假如A、B、C、D 4名候选人竞选，有100个选民投票，选民第一选择中各候选人的得票分别为34、30、16和20，C得票最少而被除名，他的支持者的第二选择票被重新分配，A、B、D三人从中分别得到的票数为10、5和1，第二轮分完后三人的总得票分别为44、35和21。此后，D被除名，他的第二选择票被重新分配，A和B分别从中获得10和11张选票，这样，A就以54票当选。
[41] 自80年代就有一些学者论述过竞选的必要性，对此有学者曾作了全面的介绍，详见刘传琛：“我国开展竞选问题”，载《社会科学争鸣大系（1949-1989）》（政治学·法学卷），90~95页，上海人民出版社，1991。其他如韩剑飞：“关于竞选问题的思考”，载《山西人大工作》，1994（1）；郭肇纯：“选举人大代表要引入竞争机制”，载《法治》，1997（3）。
[42] 陕甘宁边区直选中的竞选曾非常成功，详见杨永华：《陕甘宁边区法制史稿（宪法、政权组织篇）》，212-218页。
[43] 如北京市的人大代表选举在候选人提名过程中就存在单位之间的竞选现象，详见刘 翰、张明澍：“我国直接选举制的特色及其新发展”，载全国人大常委会办公厅研究室编《人民代表大会成立四十周年纪念文集》，340-342页，中国民主法制出版社，1995。
[44] 海选就是真正由广大村民提名自己的候选人参与竞选的选举方式。详见民政部基层政权司农村处编《1995-1996年度全国村委会换届选举资料汇编》，1996年12月，13-14；20-21页。关于竞选问题，详见中国基层政权建设研究会中国农村村民自治制度研究课题组：《中国农村村民委员会换届选举制度》，78-85页。
[45]《邓小平文选》第三卷，284-285页。
[46] 参见朱光磊：《当代中国政府过程》，348-363页，天津，天津人民出版社，1997。
[47] 详见周翼虎、杨晓民：《中国单位制度》，212-293页，北京，中国经济出版社，1999。
[48] 参见中共中央十二届三中全会1984年10月20日通过的《中共中央关于经济体制改革的决议》。
[49] 参见《邓小平文选》第三卷，148、203、373页。
[50] 转自刘志彪：“迈向21世纪中国经济增长的政治保障机制”，载于《面向二十一世纪——迈向二十一世纪的中国经济研讨会文集》，121-130页。表格形式略有修改。
[51] 参见《世界主要国家和地区社会发展比较统计资料，1990》，27页。
[52] 1990年6月17日，中共中央就曾专门颁布《中国共产党基层选举工作条例》。今后应继续扩大党组织直选的层级与范围。
[53] 参见《中国农村村民委员会换届选举制度》，109页。
[54] 俄罗斯共产党1991年在总统选举中失利，原因自然是多方面的，其中一个重要原因就是不适应竞争性直接选举的需要。共产党提名的候选人过多，使得选票分散，且每位候选人只到很少的选区进行竞选。而反对党仅提叶利钦，且叶利钦1人就跑了大多数选区进行竞选。
[55] 这些数字已经是1995年选举法对各级代表数量加以规范和减少后规定的，但仍显得过多。
[56] 曾有学者从行为法学的角度对代表兼职制的弊端进行过分析，参见张正德：“兼职代表制的行为法学分析”，载《人大研究》，1995（8）。
[57] 对此，张正德已经从行为法学的角度提出过类似的建议，参见张正德：“兼职代表制的行为法学分析”。
[58] 对此，1987年中共十三大就提出了这一建议。参见十三大政治报告。
[59] 谢庆奎：“逐步走出政治体制改革的困境”，载于董郁玉、施滨海主编《政治中国》，108-115页。
[60] 对此，笔者曾于“直接选举制的历史发展模式比较”一文中，从这一角度对县乡行政首长直接选举的必要性进行过论证。
[61] 详见唐建光：“1998年岁末，四川遂宁市中区步云乡进行了一项秘密试验——直选乡长”，载《南方周末》，1999年1月15日，2版；李凡、寿惠生、彭宗超、肖立辉：《创新与发展：乡镇长选举制度改革》。另外还有一些地方如深圳大棚镇在乡镇长选举制度改革方面也做了有价值的探索，详见黄卫平主编：《中国基层民主发展的最新突破：深圳市大鹏镇镇长选举制度改革的政治解读》。
[62] 关于印度各党的象征性符号，详见J. C. Aggarwal & N. K. Chowdhry, Elections in India (From 1952 to By-elections 1991 ), p p. 46-53.
[63] 参见教育部1998年12月24日制定，国务院1999年1月13日批转的《面向21世纪教育振兴行动计划》，《中国教育报》1999年2月25日第1-2版登有该计划的摘要。
[64] 资料转自储召生：“关于教师工资财政统一发放的调查②：找找教师工资拖欠的根”，载《中国教育报》，2000年10月27日，2版
[65] 参见1999-2001年间财政部长项怀诚所作的中央和地方预算上年度执行情况及下年度中央和地方预算草案的报告。

2004年2月27日在华中师范大学召开了乡村体制改革研讨会，本次研讨会由华中师范大学中国农村问题研究中心主办，中国财经政法大学、中国改革杂志社和搜狐网站协办，来自国家农业部、民政部的官员，以及全国各地的专家学者和一线的工作者近百人参加了本次研讨会。

本次研讨会的议题是乡镇体制改革，主要分为以下几个单元：乡镇的职能与定位、乡镇行政体制改革、乡镇七站八所改革、乡镇财政体制及状况、乡镇选举制度及乡镇民主的前景、乡村关系的现状与走向。在会议期间安排了专门的讨论。

总体来说，本次“乡镇体制改革”研讨会几乎所有的与会者，不管是专家学者，还是政府官员都认为现有的乡镇体制已经不能够适应目前的形势、满足当前发展的需要，已经成为解决三农问题、保持社会稳定的障碍，已经到了非改不可的地步。与会者关注的重点主要集中在这么几个问题上面：乡镇体制到底该怎么改？乡镇作为最基层的政权单位还有没有存在的必要，若存在其职能怎么来准确的定位？谁来组织农村脆弱的小农面对竞争的市场，是民间组织还是基层政府？不同的人有不同的观点，归纳一下大概有这么几个观点：

1．在现有的体制框架里改革，也就是保留乡镇政府的设置

从目前城市化的情况看，首先从农村转移出来的是一部分最有能力的人，而大部分将长期滞留在农村。在有着众多人口，而且无论经济还是社会文化乃至政治上日渐边缘化的庞大农村，出现各种问题的可能性都是存在的。仅仅通过村民自治来将农村问题消化在村庄内部是不可能。因此，需要一个强有力的地方基层政府在特定条件下介入。同时，国家必须有一个可靠的能够控制乡村稳定的行政系统承担起上传下达的工作。从这个意义上讲，乡镇政府的作用无可替代！但是其权力是应该进一步加强呢，还是有所削弱？对此，存在争议。双方的分歧在于公共事务的处理、公共物品的提供究竟由谁来做？分散的农民面对竞争残酷的市场，究竟由谁来带领农民应对市场？是不是必须要由政府来做？是不是只有政府能做？

（1）坚持削弱政府权力的一方持以下观点：

乡镇政府乱收费现象不断发生并呈愈演愈烈趋势，正是因为乡镇政府具有法律赋予的行政权力而缺乏有效的监督所致；

农村地方和基层机构臃肿、财政困难及农民负担过重在相当程度上也是政府的功能及其权力过度扩张的结果，政府管理职能过多，管了许多管不了、不应该管、也管不好的事情。

他们的方案可以分为两种：

将乡镇政府改造成为县政府的行政派出机构，将不必由乡镇政府履行或乡镇政府根本不必履行的职能减去，只接收县政府的委派承担须由乡镇行政组织完成的政务类任务和指导村委会的工作。同时实行村民自治，彻底取消农业税，改成让农民向村集体交租，把这部分租金留在村一级作为完成村中的公共事务经费。

撤乡并镇。主要是将人数较少、地域较小的乡镇撤消合并，并对合并之后的乡镇进行职能剥离，政府只承担社会管理的职能，建立独立的财政管理体制，实行“一级政府，一级财政”。同时精简机构、分流人员，建立职能明确、结构合理、精干高效的办事机构。此外，还要大力推进民主，有效促进民间组织的发展。

（2）坚持认为加强乡镇政府权力得一方认为：

目前民间组织得发育还很不完善，让分散得小农去独立面对市场，其后果必然是惨重的。政府必须承担起这样的责任。

有很多的公共事务，诸如提供公共产品、组织对抗重大自然灾害等等是其他组织所无法替代的，必须要由政府来组织动员。

当前农村面临人多地少的矛盾，想要摆脱贫困的状况，必须要减少农民的数量，而这只有强大的政府才能通过加快城市化进程，逐步组织引导农民离开农村。

乡镇政府乱收费的很大程度是因为财政转移支付的不足，没有独立的财权。如果给予乡镇政府独立的财权，它就可以有更多的精力去组织发展经济，改善当地的治理水平。

鉴于以上原因，持这一观点的人认为要在维持目前乡镇政府作为国家基层政权单位的前提下，整合乡镇现有机构，包括将现有的县派驻的七站八所等变成乡镇政府的职能部门，对这些机构进行职能的重新划分，直接对乡镇政府负责，使乡镇政府真正成为一级实体政府。同时赋予在此基础上，通过完善乡镇人大选举和制度建设，实行竞争性乡镇长直接选举，党政领导交叉任职，使乡镇政府更多的具备民意基础和责任意识，让乡镇政府成为组织和协调农村社会经济发展、执行地方和基层国家政务的主体。

不管是提倡削弱还是增强乡镇政府的权力，双方都认为，必须转变政府职能，为民服务；提高政府自身的治理能力，积极行政，同时也要有效的监督约束自身的权力，政府要有所为而有所不为。

2．撤消乡镇政府

随着农村经济改革的深入发展和农村市场经济的发展，农村社会结构、利益格局及政治结构等正发生着历史性的变革，由此引发了诸多的社会政治矛盾，造成多重政治的、行政的和组织的难题，主要表现为：乡镇财政危机；乡镇政权和组织的行为变异、功能失调，引发了比较重的干群矛盾。这些问题引起了人们对乡镇体制弊端的思考，不少人认为必须把乡镇撤消了才能使之得到有效的解决。

坚持撤消乡镇的理由有以下几点：

乡镇一级消耗了本来不多的从农民那里收取来的税费，取消乡镇建制可以减轻农民负担。同时，乡镇政府做了很多“逼民致富”的坏事。

国家在财政能力有限的情况下，不可能对乡镇一级政府提供足够的财政支持，也不可能通过国家财政供养数量庞大的乡镇政府官员。在这种情况下，乡镇政府无力解决农村基层治理问题和为农村基层提供足够的公共产品与公共服务。另一个方面为了承担公共事务和控制乡村社会秩序的职能，同时也为了维持乡镇官员的生存，不得不向农民增加负担。

乡镇干部的工作主要是收费收税、计划生育、维持治安和提供公共服务。而这些工作可以说都不是乡镇政府的工作，而是抢了别人的工作来做。

乡镇政府作为一级政府，在“海绵定律”的作用下， 精简的人员和机构反弹是必然的；精简机构、分流人员都只能起暂时的调节作用，并不能治本。

那么撤消了乡镇之后，乡村个管理该怎么办？公共事务由谁来承担？持这一观点的人主张实行乡镇自治。即在乡镇政权组织撤消之后，原乡镇履行的公共行政的职权移交给县级政权机关，由县级政权机关或相关职能部门履行。将原来乡镇政权组织履行的经济管理、经济服务等职能转移给农民组织或者社会中介组织。通过建立农民自治组织，对除了国家事务外的涉及农民利益的公共事务实行自我管理。

乡镇体制改革不是乡镇政府本身的改革问题，它与县和村的体制直接相关，其实质是国家乡村治理体系的重建问题，特别是乡镇基层管理在相当程度上受到了县市管理体制的制约，乡镇的人权、事权和财权在相当程度上受县市部门的控制，因此乡镇体制改革不可能脱离县市地方政府体制及行政方式的改革。必须认识到乡镇体制改革是一项系统工程，必须从整体上来进行统筹规划。在实际的改革过程中，乡镇一级政府的设置不仅要考虑社会经济发展的需要，还应当考虑政治控制和社会稳定的需要，不能搞“一刀切”，应当允许各个地区根据自身的实际情况确立自己的基层体制，赋予省一级在基层体制上一定的灵活性与自主权。乡镇体制改革没有任何的经验可循，也没有普世的标准可用，这些都注定乡镇体制改革必将是一个长期的、充满反复和挫折的过程。但是，不管采取怎样的方式，通过什么样的途径来进行乡镇体制改革，最终都有一个目标就是更好的适应乡村管理的需要，更好的为乡村发展服务。

内容摘要：文章首先分析了中国乡镇政权实际运行中出现的主要问题是干群关系紧张和乡镇负债严重，并认为它们背后的根本原因是乡镇政权体制的集权性，即乡镇政权实际来源于上面的授予，因而就只对上负责，不对下负责。从这一根本问题出发，文章进而从理论和实证两个方面论述了解决这些问题的根本出路在于，建立乡镇自治式民主和在乡镇自治式民主框架中首先重视推行乡镇长直接选举制。

关键词：民主、自治、乡镇、乡镇自治、直接选举、中国

作者简介：1999年北京大学政治学专业博士毕业，现为清华大学公共管理学院博士后。

自从1982年乡镇恢复建制以后的近20年间，乡镇政权在我国农村经济发展和社会进步方面都做出了巨大的成绩。实践表明，乡镇建制本身是适应中国基层政权的现代化管理需要的，也是符合未来基层政权管理发展方向的，因此它应继续得以坚持和贯彻。但这不等于说，在这一层面就不存在问题。实际上，随着乡镇经济和文化的发展，也随着基层民主实践的发展，乡镇政权建设问题日益突出。如今，40,000多个乡镇政权到底主要存在着什么样的问题呢？问题背后的根本原因何在？解决这些问题的根本出路又是什么呢？

一、 乡镇政权运行中的问题所在

要探明目前乡镇政权运作中的问题并非易事，因为农村问题千头万绪，势必使得农村政权问题也迷雾重重。不过，乡镇政权直接服务的对象主要为农村居民，我们不妨可以先看看农村居民的问题认知。

据有关部门1998年对吉林省千余名18周岁以上农民的一项调查显示：一年来农民最感困惑的4个问题是 ① 费税多，负担重， ② 卖粮难， ③ 物价上涨， ④ 想致富但不知干啥；半数以上的农民认为贫富差距和腐败属于很严重或严重的农村问题，还有近一半（45-50%）的农民认为抢劫偷盗、劳动投入多产出少、乱收学费、劳动力过剩等属很严重或严重的农村问题；对于农村基层干部，虽然有64.7%的农民认为可以信赖，但却有18.7%的农民认为不可信赖，16.6%的农民认为与己无关（李文范，1998年）。

另据一项于1997年10月至1998年元月对河南农村10个县、33个乡镇、48个行政村、组进行的入村入户调查表明：改革开放20年来，河南农村经济、社会发展的主流呈持续、健康和稳定的态势，但农村相当一部分群众对县乡两级政府不信任程度加大，大规模集体越级上访事件逐年增多，1998年上半年集体上访187 批，24203 人，分别比1997年同期上升33.6％和449.7 ％；少数基层政府组织对待群众的上访不是积极解决问题，而是把主要精力放在“围追堵截”上，然而结果是堵不胜堵、截不胜截，显示政府对社会的整合能力和对社会资源的动员能力大大削弱（河南省社会科学院/河南省信访局联合调查组，1999年）。

上面两例还只能说是局部性的调查，全国的情况如何呢？一项对于1997年11月-1998年4月期间《农民日报》所收到的农民反映基层干部问题的196封来信所作的统计分析表明：第一，乡村干部成为与农民直接冲突的主要对象，因为有69封来信指控的对象为村干部，有36封指向乡镇干部，有32封指向乡村两级干部，其他的则指向县级部门（15封）和其他一些上级部门和企事业单位。第二，农民指控最多的问题是经济上受到剥夺。这些剥夺大多属于绝对剥夺（即涉及对社会下层人员生存条件的剥夺）。其中有通过假借税收名义和乱收费、乱摊派和乱罚款等“三乱”方式进行的直接剥夺（68封信反映此类问题），也有因为各类基层管理（如土地管理、集体资产管理等）而对农民造成利益损失的间接剥夺（63封反映此类问题）。第三，干部以权谋私和权钱交易严重（51封信）。此外，竟有56封来信反映乡村组织对农民所施加的暴力强制问题，其中31封反映的是乡镇暴力，12封反映的是村社暴力，13封反映的是村干部实施的私人暴力（赵树凯，1999年）。

综上所述，目前农村乡镇政权在运作中与农村居民利益直接相关的问题的确不少，但主要可以归纳为三大类：一是加之于农民头上的经济负担或剥夺非常严重，二是乡镇干部的腐败现象突出，三是对农民任意施加非法暴力强制,在这方面因乡镇政府直接拥有一些强制手段而更加突出。这些问题在农村往往会突出地表现为一点，即干群关系非常紧张，矛盾非常突出。

同时，值得我们特别注意的还有一个问题就是乡镇财政负债十分严重。这一问题在一些经济发达的地区或许还不明显，但在一些经济不发达的地区尤为突出。有关部门的记者对于河南和湖南两省的一份调查报告指出：两个省4000多个乡镇政府正在承受着巨额债务的煎熬，数以10万计的乡镇干部在为工资长期拖欠焦心，乡镇财政运行中积累的矛盾已越来越突出；河南省90%的乡镇拖欠职工工资。全省2100多个乡镇因为办企业、搞基建、贷款发工资等形成的债务高达90多亿元，平均每个乡镇负债额为近430万元。湖南省全省2000多个乡镇，负债面也达88.2%，共负债85.4亿元，平均每个乡镇负债363万元（刘健等人，2000年）。另据报道，目前全国乡镇负债高达2000亿元（章敬平 章青松，2001）。

至此，人们不禁要问：无论哪一层级都应忠实地代表人民的利益，为人民服务，政府及其干部与人民的关系应该非常和谐和亲近，然而为什么在乡镇政权的运作过程中，两者的关系却日益紧张化呢？我们的政府组织的运转，都有国家财政的保障，为什么还会出现债台高筑，财政亏空的情况呢？ 说起其中的缘由，肯定很多也很复杂，例如基层干群关系紧张的原因可能有乡镇干部的素质偏低，党组织软弱涣散、某些政策不切实际等。乡镇财政问题的原因可能有乡镇干部腐败，乱上项目、乡镇机构臃肿，国家的财税体制有问题（乡级教育开支全由乡镇财政负担）等等；况且每一类问题、每一起冲突还都有各自特定的原因。这似乎让我们在探究其中的缘由时寸步难行，但我们要抓主要矛盾，找到问题的核心和关键。 邓小平早就说过，“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面……不是说个人没有责任，而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起党的高度重视”（邓小平，1980年8月18日）。邓小平的上述精辟论述同样适用于分析今天日益严重的乡镇政权问题。

应当说改革开放后，我们国家在解决政治体制过度集权的问题上进行了很多改革，也出台了很多办法，但是这一问题至今仍然没有太大的改观。各级政府的权力仅在形式上来源于同级人民代表大会的授权，实际上则主要来源于上级党组织和政府组织。这就使得我们的各级干部手中的权力实际上都是来源于上级机关或上级领导人，所谓“权力来源于人民”只能流于空谈。既然权力并非来源于人民的授予，那么所谓“为人民服务”也不能落到实处。

还应当指出的是，这种过分集权的问题在乡镇级政权中尤其是不应该的。因为乡镇是国家的最基层政权，最接近于人民群众，理应做到其权力直接来自于人民群众，才能保证它们真正为人民群众提供满意的服务。然而，在我们的乡镇政权组织的权力结构中，虽然乡镇人大是由选民直接选举产生，但因其实际地位不高而很难有效发挥作用。乡镇长形式上是由乡人大选举产生，实际上在乡党委和县级党政领导部门的严格控制下提名的，基本上是上级安排的，自然其权力实际上来源于上级领导部门。同时因为党政不分，乡镇党委和乡镇党委书记实际上是乡镇政权的核心和实际上的主要领导组织和领导人物，并且它们的产生往往也是上级党组织甚至某个别领导人控制和安排的结果。这样的制度设计势必易于让乡镇政权完全对上负责，对下就可以不负责。这种权力体制就难免出现某些乡镇干部任意作为、肆意侵害农民利益的事情；这样的体制难免出现乡镇在与县级组织之间的财政分割中处于劣势，也难免出现乡镇领导人为了表明功绩而乱上项目、乱投资致使政府债台高筑的情况。

总之，乡镇干群关系紧张和乡镇财政亏空等乡镇政权运行中的问题，虽然具体原因各有不同，但在根本上就是因为乡镇政权组织及其领导人员和一般工作人员的权力都来源于上级，因而他们缺乏必要的自主能力，必然只能主要向上负责，而不对下负责，也不积极主动地倾听群众的意见；如果上级对乡镇干部的具体行为再监督不力，一些乡镇政权及某些干部的腐化，他们对农民的肆意盘剥、强制，乡镇财政亏空等违规现象或不正常现象就易于成为必然。

二、乡镇自治式民主是解决乡镇政权问题的根本出路

面对上述我国基层政权体制及其运行过程中的弊病，我们绝对不能等闲视之，因为这些问题都将直接影响乡镇政权的合法性、稳定性和实际效力。针对问题，我们该如何行事呢？办法很多，如针对干群关系紧张状况，我们要对干部加强监督，加强教育等。针对乡镇财政亏空问题，我们可以精简乡镇机构和人员，建立乡镇立项的责任制，改革乡镇财政体制和乡镇财税征收办法（费改税）等等。这些尽管都是必不可少的，但是笔者认为，其中最根本的还是要真正实现乡镇自治式民主，彻底改变过去乡镇权力的来源方向，让乡镇权力真正直接来源于农村人民群众，真正有一定的自主性，从而才可能让该权力真正为农村人民群众服务，否则，仅仅小修小补是根本无济于事的。

乡镇自治式民主，就是乡镇政权根据国家或地方有关法律由人民直接授权组建而成，并受到人民的切实监督，同时乡镇政权在国家有关法律规定的范围内能独立自主地行使本辖区各项事务的管理权，而不受上级政权机关的任意干涉。根据这一定义，乡镇自治式民主首先要求的是人民直接授权，即从体制上保证乡镇的政治统治和管理权真正来源于人民群众的直接授权，并受到人民群众的有效监督。其次它又要求乡镇政权对上级政权必须有自治权。

乡镇自治式民主本身并不是新事物，实际上它在国内外的历史和现实当中都有很多实践。例如19世纪早期美国的乡镇实行的就是自治式民主。众所周知，美国是一个年轻的移民国家，这些早期的移民到了美国后首先组建了一个个自治精神很强的乡镇社会，后来的美利坚民族国家正是由这些细胞组织——移民乡镇组成的。对此，19世纪法国的著名政治社会学家托克维尔（1805-1859）曾在游历美国后对这些乡镇精神大加赞赏，并认为美国的民主正是发端于这种乡镇的自治精神。为了说明这一点，他还向我们具体描述了当时美国新英格兰乡镇自治式民主的情况（参见托克维尔，中译本1988年版，第68-76页）。从托克维尔所记述的上述有关美国早期的乡镇政制的情况来看，它的乡镇自治和民主的主要特点在于：奉行一定的直接民主，乡镇的权力确实直接来自于公民的授予，甚至有些事务还由公民直接抉择，对于日常的管理事务则给当选行政官以一定的自主权；乡镇的自治主要是在纯属于本乡镇事务的范围内进行的，对此，州无权干预，同时乡镇也要遵守州所制定的法律，履行公共义务。这一特点至今仍存在于美国的许多乡镇。

如今许多国家也都实行地方自治，基层政权更是如此。甚至一些经济落后的发展中国家也大体采用这一模式。例如南亚7国拥有世界1/5的人口，包括印度、巴基斯坦、孟加拉、斯里兰卡、尼泊尔、不丹和马尔代夫。它们有灿烂多姿的政治、经济、历史和文化特征，同样也有特色各异、丰富多彩的地方自治经验（凯末尔·斯迪克，1994，“中文版序言”） 。其中印度历来就有地方自治的传统，并在独立后的1959年开始逐渐形成了县、区、村三级潘查亚特（Panchayat：审议会）式的自治制。区大致相当于我国的乡（人口在3-10万之间），区审议会委员一部分由村民大会直接选举或由村评议会委员间接选举产生，其他则由一些当然委员（在本区的邦议员）和一些妇女、表列种姓和表列部族等社会弱势阶层代表以及其他一些代表组成。尤其值得注意的是区评议会中设有主席和副主席，主席原由区评议会从委员中选举产生，但鉴于该种间接选举的弊端重重，从1976年开始就改为由本区选民直接选举产生（林良光，1995年，第205-206页）。

我国在清末和民国时期也出现过乡镇自治的情况。光绪末年和宣统初年，内忧外患，清朝统治摇摇欲坠，清政府被迫于1908年拟出了一个5年（到1913年）逐步实现乡镇自治的“城镇乡地方自治章程”。根据该章程的规定，镇乡为地方自治的最基层单位，地方人口5万以上者为镇，5万以下者为乡。镇设“议事会”、“董事会”等机构，乡设“议事会”和“乡董”为自治职。议事会议员由选民互选产生。议事会每季开会1次，必须有半数议员出席才能议决问题。乡董事会由乡议事会选举，呈地方官审查任命（赵秀玲，1999，第62-63页）。清末政府的这一计划在中国那可算得上是破天荒之举，如果真能得到贯彻，意义自然十分重大，只可惜正如清末立宪一样只能是竹篮打水一场空。

民国时期，因为孙中山先生历来主张地方自治是一个国家强盛和统一的当然基础，所以也有一些乡镇自治的实践经验，但遗憾的是，这些实践，特别是国民党统治时期的实践大都是不彻底或是扭曲的地方自治，往往与孙先生的主张背道而驰（详见赵秀玲，1999，第64-68页）。

对于乡镇自治，马克思和恩格斯一贯就持赞成的立场（荣敬本、赖海榕，2000年）。中国共产党领导的革命根据地的乡镇自治也曾经如火如荼，由人民直接选出的乡代表会就是直接执行政务的政府机关，同时人民有充分的言论自由，享有监督权与检查权等等。可惜这种好的做法在共产党取得全国政权后竟然没有得到继续贯彻和推广。这说明，习惯了中央集权的国家的确很难一下子转到地方自治的新轨道上来，即便一时间转过来了，也很难持久。 上述中外历史都能清楚地说明，我们早就应该实行乡镇自治式民主。同时从理论层面看更应该如此。如果我们的乡镇政权真的具备了乡镇自治式民主的精神实质，目前我们乡镇政权运行中所出现的上述问题必将大大减少。乡镇权力真正直接来源于农村公民的授予，乡镇政权及其行使者就势必要首先向授权者负责，就不敢肆意盘剥和非法强制授权者，加上授权者拥有有效的监督办法，他们也不敢随意腐化堕落，也不会为了升官而乱上项目乱花钱。同时因为这种民主是国家法制的组成部分，受到法制的保护，地方不可以超越权限胡作非为，阻挠国家政令的贯彻，同时上级也不可以随便干预乡镇的自治权，不可以随意剥夺乡镇的财源，财政体制问题才能有根本的改变。总之，我们可以相信，乡镇民主就是解决当今乃至未来基层政权运行问题的很好的也是最具根本意义的方法。 最后，或许人们可能会问，我们所倡导的乡镇民主到底是一种手段意义上的乡镇民主，还是目的意义上的乡镇民主？

从理论上说，民主应该是我们现代政治生活中的一种价值理念，对此许多先贤大家都曾进行过缜密的论证，同时在世界上不少国家，尤其在西方国家实际的宪法和政治生活中有所体现。但是，它在我国毕竟仅存在了很短的时间，况且中间还有那么多曲折。因此，虽然目前我国的宪法已将人民当家作主作为一种基本的理念追求，但是它在事实上并没有成为人们脑海里的理念向往，尤其在我们的许多党员干部甚至一些高级干部的观念当中恐怕也没有完全扎根。这既预示着我们推行任何层面的民主制改革都将极端困难，也告诉我们在推行乡镇民主时立即追求把民主作为一种理念意义上的东西并不现实。 其实，民主的确既可以作为目的意义而存在，也可以作为手段意义而存在，而且就历史经验而言，民主并不是一开始就真正作为一种理念和目的意义的东西而存在的，它实际上是经历了很长历史时期的发展后才逐渐为越来越多的人们所承认。当初君主制在西欧盛行的时候，民主制甚至还被作为怪物来看待。鉴于民主制的历史发展经验和我们中国的文化传统和目前的实际情况，我们认为，在中国文化背景下特别是在目前中国的基层政权建设中要强调其手段性意义，即它是解决我们基层政权运行问题的根本方法。并且我们深信，随着乡镇民主的成功，随着社会的发展，民主会日益深入人心，其手段意义将越趋弱化，目的意义将越趋增强，最终一定能够成为人们的一种价值信仰和理念追求。 三、乡镇长的直接选举制：乡镇自治式民主的呼唤

要实现乡镇自治式民主，我们可以在具体建制上进行多方面的努力。除了上面我们提到的美国、印度以及我国历史上曾经有过的一些有益的做法外，实际上我国现阶段的乡镇政权建设也已出现许多扩大乡镇民主的尝试，如推行政务公开，增强乡镇工作的透明度；完善乡镇长选举制度；扩大乡镇层面的党内民主和强化乡镇人大的监督功能等（刘喜堂，2000年）。

笔者认为，要实现真正的乡镇民主，各地虽然可以继续进行各种尝试，但无论是什么样的尝试，都应围绕我们前面已经阐述的乡镇自治式民主的目标进行。因为这一目标不明确，我们就只能从某个方面推进乡镇民主，很有局限性，且会遇到许多制度不配套的问题。如果我们明确了乡镇自治式民主的建设目标，我们就可以首先通过立法途径明确乡镇自治的地位，解决推进乡镇民主发展过程中的基本制度保障问题，进而再在实践中逐步摸索一些具体的制度建构经验。 同时，我们还要在推进乡镇民主发展的初始阶段注意抓制度建设的关键。为此，我们认为，在目前乡镇民主建设中，我们除了要继续推广和做好政务公开、发扬基层党内民主并加强乡人大的监督作用外，更重要的是要将直接选举制从村级推进到乡镇一级，推行乡镇党委书记和乡镇长的直接选举制。这是解决前述乡镇政权运行中仅仅对上负责而不对下负责问题的最具根本意义的制度革新举措。 尽管乡镇自治式民主的形式很多，但乡镇自治式民主最基础的建制就是乡镇主要干部（包括乡党委书记）选拔制度的真正民主化，也就是说目前通行的选拔机制必须来个根本的转变，由实际上完全由上级组织部门决定变为由农村党员和公民直接选举产生，其间上级党组织和政府部门虽然仍可以依法会同乡镇党组织参与提名过程，但不能直接随意干涉直选过程。试想如果负责乡镇日常管理的主要干部依旧是只对上负责而不对下负责，即便有政务公开和其他形式的党内民主，乡镇民主也会大打折扣，政务公开也会流于形式，党内民主的效果也会是极为有限的。 当然，乡镇党委书记的直接选举与乡镇长的直接选举可以有所区别。乡镇党委书记可以仅由乡镇全体党员直接选举产生；也可以先让全体公民对党委书记候选人投信任票，获得公民多数支持的候选人方可成为党员大会选举时的正式候选人。乡镇长的选举应该允许各种提名方式的存在，但最终都要由农村公民直接选举来抉择。

为了更深入地探讨问题，笔者将只探讨乡镇长直接选举的必要性。其必要性主要有以下几个方面：

第一 ,只有实现这一步，才可以从根本上改变乡镇政权的权力配置方式，改变乡镇主要干部的授权方向，才可以从制度上保证乡镇干部履行人民公仆的职责，增强为人民服务的意识。

在政治上通行一个规律，即谁授权就向谁负责。权力是上级授予的，干部自然就要向上级负责，反之，权力直接来自于人民群众，这项权力才会向人民群众负责。当然，我们不排除，其中会有一些偏差出现，如权力虽然来自于上级，但依旧能对人民群众负责，权力即便来自于人民群众，但因干部自私自利意识的作用也会出现不为人民服务的现象。但这些并不能说明权力配制不重要，只能说明在一定的制度条件下我们还要重视干部伦理道德建设问题，因为干部伦理道德建设是我们制度建设的一个有效补充。在制度不及的地方它能起到相当大的作用，在制度所及的地方，它能有助于制度的顺利推行，从而降低制度执行的成本。 我们极力主张乡镇长应由农村公民直接选举产生，就是为了实现乡镇自治式民主而首先从转换乡镇政治权力的基本配置方式入手，让乡镇权力从过去源于上级的授予转变为真正直接来源于人民群众。这样一转换后，谁要竞争我们的乡镇主要干部职位，谁都必须对该乡镇的实际情况了如指掌，都必须深入群众，主动了解群众的疾苦，代表群众的利益，反映群众的心声，提出适宜的政策主张。只有这样，他们才有可能为群众所接受、认可和选择。当选以后，他们仍要这样去做，否则，他们就很难干下去，更难于连选连任。同时，他们也要贯彻执行国家的有关路线、方针和政策，否则，从根本上违背国家和人民的利益不但为上级组织所不允许，也为本辖区的人民群众所不容。也就是说，这种革新将能够从制度上保证乡镇干部履行人民公仆的职责，增强为人民服务的意识。当然，需要说明的是，这种权力配置方式虽然特别重要，但仍需要其他制度的配合，甚至需要干部伦理道德水平的提高。 第二，只有实现这一步，才能真正在增进人民的民主权益方面有所进步，让农村公民有更多的切实的参政渠道，能制度化地表达和维护他们的切身利益，并从根本制度上大大缓和农村的社会矛盾，降低基层干群关系的紧张程度，从而有利于农村社会的政治稳定。 我们国家已经建国50多年了，其间民主建制水平已有很大的提高，但是由于“左倾”路线的干扰和我们民主传统的缺乏，我国人民群众参政议政的制度化渠道依旧不多也不畅通，这对于本来就属于制度歧视对象的农民群体来说就更是有限了。这样时间长了，农村的社会矛盾必将非常尖锐。如果这些矛盾不能通过制度化途径加以解决，农村公民在忍无可忍的情况下就极有可能铤而走险，就可能出现破坏法制秩序、引发农村暴动等十分令人担忧的严重危害社会稳定的事件。 如今，农村经济文化在继续发展，农民也决不会仅满足于在方圆几平方公里的村落范围内行使自治权和直接选举权，他们同样渴望在更大的范围内和更高的层级上行使当家作主的自治权和直接选举权。无疑乡镇长直接选举制的推行正好能适应农村公民的这种愿望和需求。因为乡镇长和乡镇党委书记都是在乡镇政权中具有实权的职位，农民在参加这种直选时的积极性就会很高，更愿意在选举中主动反映自身的利益需求，且这种政策诉求也更容易受到重视，因而能对竞选各方产生影响，更能对当选者的政策架构产生影响和制约作用。鉴于这种分析，我们认为，目前很有必要将农村公民手中的直接选举权再往上提高一个层级，让他们能亲自选择自己在乡镇一级的当家人，能直接监督和制约自己的乡镇长们。多了这样一个制度化的表达、实现和维护自身利益的参政渠道，农村的许多问题一般能在乡镇政权中就得到解决，即使出现一些乡镇政权解决不了而需要上交的问题，乡镇干部们也会为了赢得更多群众的长久支持而一改往日的“官爷”作风，积极主动地替或帮群众向上面反映问题，争取尽快解决问题。此外，直接选举乡镇长这样的活动，不仅能让群众的利益、意志和诉求得到充分的表达，而且也能使各级党和政府组织的有关方针政策得到更有效的宣传，为群众所充分了解，从而实现上下的信息互动、沟通和对称。这样就会从根本制度上大大缓和农村的社会矛盾，降低基层干群关系的紧张程度，从而有利于农村社会的政治稳定和全面进步。 第三，还应强调的是，只有实现这一步，才能真正有利于促进乡镇长们真正从群众的利益出发来发展农村经济，实现农村社会的全面进步。

毕竟我们农村目前及将来相当长的一段时间内的中心任务还是发展农村经济，逐步完成工业化任务，向城市化和现代化挺进。因此农村的政治改革也应有利于这一中心任务的实现。应当说，乡镇自治式民主及其乡镇长直接选举制的推行与农村的这一总任务不但不矛盾，而且还是一致的。在目前对上负责的体制下，许多乡镇的领导为了向上级显示自己所谓的政绩，要么是不讲效益，乱搞面子工程，要么推倒前任未尽的事业，而另行乱立新项目，这些都容易造成财力的极大浪费，最终往往又转嫁到老百姓头上，加重群众的负担，造成一系列严重的社会问题。许多乡镇的财政亏空，贷款呆帐和农民负担加重等影响农村经济发展和社会稳定的问题都因此而起。而一旦实行乡镇长的直接选举制后，当选的乡镇长们在群众的强力监督下，就不敢轻易乱上项目，就要对许多大的工程和经济发展项目极为慎重，否则出了问题他就会立即遭到群众的反对，要么被立即拉下马，要么就别想连选连任。总之在新的权力配置下，当选上任的乡镇长们势必一方面会更积极地千方百计地发展乡镇经济，同时也会尽力考虑厉行节约，尽量避免国家和乡镇集体资财的的浪费。从而有利于农村经济的繁荣和发展。 我们历来强调要充分相信人民群众，充分依靠人民群众。如今经过了半个世纪的发展，我们更应该对我们的农民朋友的参政议政能力充满信心，而不能再拿农民素质低以及农村社会发展水平低等为借口来拖延基层的民主化进程。如果我们能及时推行乡镇自治式民主改革，让农村选民直接拥有选举和监督乡镇长的权利，那么我们可以相信，这必将在不久的将来有助于上述乡镇政权问题从根本上得以解决，逐步让我们的农村面貌焕然一新，并进而对我国的整个改革开放事业起到巨大的推动作用。

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