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[广东]深圳,中国城市规划模范的炼就与失落 [复制链接]

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只看楼主 倒序阅读 0 发表于: 2018-02-19
深圳,中国城市规划模范的炼就与失落
作者:邹兵
2018-02-16

  深圳,这座明星城市在不断上演着“经济特区”、“生态城市”、“设计之都”、“创客之都”、“金融中心”的帽子戏法。在规划界,它有一顶冠绝全国的帽子:深圳是“按照规划而建设的城市”。这一点,引多少兄弟城市和规划同行艳羡倾倒。但是,诸多的美誉真的都能名至实归吗?深圳在一片叫好声中有没有被“捧杀”的危险?——邹兵先生的这篇文章,便从内省的角度,以原特区内外的规划差异为例,剖析了深圳30年城市规划的关键要素与重大缺陷。先生的文章毫不浮夸,理想情怀偶见于平实冷静的辨析之中,值得读者细细品读。

  本期第二篇《解决深圳“半座城”历史遗留问题》( http://xzqh.info/lt/read.php?tid=149271 )聚焦于邹兵先生文中因土地管理缺失而形成的“半城镇化”地区,探讨如何以社区规划和治理解决城市二元化的空间与社会问题。

  深圳原特区内外空间结构差异的成因解析

  深圳城市发展的成功,不仅具有巨大的政治意义,其学术理论价值也越来越为世人重视和关注,芝加哥大学出版《向深圳学习》的专著就是典型例证。而关于深圳空间结构演进机理的研究,更是成为规划界具有实践和理论双重价值意义的常究常新的课题。

  人们在赞叹原特区“基本按照规划建设的城市”的突出成就的同时,也常常为二线关内外至今依然存在的巨大“二元化”空间鸿沟而惋惜:在原特区取得巨大成功的组团式结构推广到全市域后,其结局为何迥然不同?深入解析这一现象背后的复杂成因,既有助于深刻认识城市发展的客观规律,也有利于理性把握城市规划在空间发展中的实际作用成效。

  深圳原特区内外空间结构的巨大差异,笔者认为主要归于以下几个方面的因素:

  不同的土地管理制度

  特别要指出的,是不同的土地管理制度而非产权制度造成了特区内外空间结构的差异。深圳在1992年对原特区土地进行集中统征,实现全面国有化;而宝安、龙岗直到2003年底才从将土地一次性转为国有,比原特区晚了10年以上,土地产权制度的不同无疑是影响规划实施的重要因素。但笔者认为,实际的土地管理制度发挥着更为关键的决定性作用;否则无法解释1992年前原特区的有序开发和2004年以后宝安、龙岗依然存在的建设乱象。

  早在1980年代特区成立之初,政府就给农民建房统一划定了用地红线,使得农村建设行为都基本控制在有限的地域范围内。之后随着特区开发建设的推进,逐步进行土地成片征收,到1992年集中统征已是水到渠成。虽然在过程中也存在城中村违法建设失控的状况,也出现部分村民逾越红线建设的行为;但这种混乱状况都发生在局部范围,不足以影响整个特区的整体建设格局。政府对于土地使用的有效掌控,为特区建设“规划先行”提供了保障,也为建立“五统一”开发建设机制、创建“取之于地、用之于地”的国土开发基金以及推行招商、华侨城等大企业集团主导的成片开发模式奠定了基础。

  而原特区外情况则完全不同。1993年宝安撤县改区启动城市化时,并没有给各村集体建设划定用地红线;或者虽然划了但管理形同虚设。原特区土地统征加剧了宝安、龙岗的村集体和村民对于自身土地所有权的不确定性预期,抓紧抢建抢占以攫取眼前利益成为一致的集体行动,以致1994年竟然一下产生230多平方公里的推平未建土地。2004年城市化转地后,名义上国有化的土地也并没有完全为政府所掌握,大量土地还处于“应转未转”和“应补未补”的纷争之中,规划对于土地的管理始终难以落到实处。

  城市规划的核心是土地使用,土地管理的失控使得任何理想规划方案的实施都成为空中楼阁,这是形成原特区内外空间格局差异的根本原因。

  不同的行政架构和资源配置

  无论是原特区成立之初的罗湖、上步、南头、沙头角四个管理区建制,还是后来的罗湖、福田、南山、盐田四个行政区,都与《86总规》的五个功能组团基本匹配。特区内的一些地区如沙河组团则由华侨城这样的大型国企主导实施成片开发和经营管理,实际也扮演着“准政府”的角色。

  因此,原特区基本是遵循着统一规划、集中建设的开发模式,资源配置相对均衡。

  而原特区外长期由两个区政府管理着5倍于原特区的地域范围,有限的资源只能投放区政府所在地;各组团级的公共服务和基础设施缺乏建设和管理主体,多中心服务体系也成为纸上谈兵。连区位优越的龙华、布吉都陷入“中部塌陷”的尴尬境地,更别说偏远的沙井、坪山等地了。直到2007年以后实施行政管理体制改革,陆续成立光明、坪山、龙华、大鹏等新型功能区,行政区划与规划的组团结构基本契合,这一局面才逐步改变。

  行政架构的差别还造成政府投资严重不均衡。2000年之前,政府投资的重点高度集中在原特区,原特区外基本处于自行发展状态。2000年以后政府才将建设投资逐步转向原特区外,大规模的基建投资则是发生在2006年以后。原特区外地域广大但投资不足和欠账过多,是形成二元化格局的重要原因。

  行政级别也与政府投资的分配息息相关。如宝安、龙岗中心区的建设水准明显高于其它地区,而如紧邻中心城区的布吉却一直沦为“被遗忘的边缘”。

  不同的规划实施传导机制

  自82年特区经济社会发展大纲确立多中心组团结构布局后,这一思路就得到广泛认同并为后续规划继承延续。各分区规划、专项规划都据此思路进行深化落实,并根据形势变化择机分期、分片开发建设,形成各具特色的空间形态。

  而《96总规》作为策略性规划,其实施一直缺乏有效传导机制。规划界的反思往往聚焦在过于追求空间均衡、忽略战略区位把控等有关规划方案本身的争论上,缺少规划实施机制有效性的评估。就规划自身而言,网络组团结构的思路并没有向下传导落实。原特区外很长一段时期仍以镇为单元编制镇域规划,不仅各自为政和重复建设,而且规划标准也不高。直到2006年才完成以组团为基本单元的分区规划编制,大大滞后于开发建设的进程。此时原特区外开发建设早已遍地开花,规划失去了像《86总规》那样在一张白纸上描绘理想蓝图的可能性,而不得不对既成的建设现状和正在实施的开发建设行为予以现实的承认和被动适应。

  《96总规》确立“三条轴线、三个圈层”的空间推进策略。其中西、中、东三条发展轴线由于契合了区域交通联系的主要方向而发展强劲,反映了规划主动引导和顺应市场机制的双重作用效果。

  相比而言,规划追求的圈层式“梯度推进”策略则基本失效,呈现一种同质化低效蔓延的空间形态。一方面,村镇主导的发展模式难以形成明显的产业分工格局和差异化的建设密度;另一方面,这种发展策略也没有被决策层真正接受过。2002年市政府开展的“一市多城、众星拱月”的卫星新城规划,确定打造9个卫星新城,采取的是全市均衡的布局,全无“梯度推进”思路。2006年市政府提出重点打造龙华、大运、光明、坪山“四大新城”,除龙华外的其它三个新城全都位于第三圈层,意味着对这一思路的彻底放弃。

  不同的结构性要素控制手段

  空间的结构性控制要素,一是交通网络,二是生态屏障。《86总规》成功的关键,是构筑了串联各功能组团的“三横十二纵”城市道路交通体系,搭建了较为系统完整的城市空间骨架,为城市建设分阶段、有步骤的展开创造了有利条件。后来的建设行为基本是在划定的结构框架内进行填充式开发,能够保持结构的完整性。期间虽然也经历了波峰和低谷;各组团起步有早晚,开发进程和建设水平不一,但基本都是按照规划的空间结构有序推进。连受市场影响最大的招商引资和工业开发,也统一布局到规划的15个工业区区中,与特区外工业遍地开花形成鲜明的对照。

  一批市政公园和高尔夫的建设给城市留出了大片开敞空间,促成了组团格局形态。如果说存在缺憾,则是几条组团绿化隔离带缺乏刚性管控措施,以致后来不断被开发建设行为蚕食和侵占;福田中心公园和沙河高尔夫绿带虽然保持较为完整但过于狭窄,园博园绿带则失去了连续性。除了东部组团由于梧桐山隔离而自成一体外,原特区空间已基本连绵一体,规划设想的“城市蕴于山水之间”的格局没有完全形成。

  《96总规》对于空间的结构性控制较弱。虽然同步编制了交通规划,但对于空间结构发挥实际骨架作用的全市“七横十三纵”干线路网规划直到2005年左右才编制完成,实施建设则更加滞后,导致原特区外开发建设行为缺乏结构性的引导和控制。

  在2005年深圳基本生态控制线划定之前,全市生态用地保护的管控措施基本缺失,规划设想的“M”型建设用地和“W”型生态用地相互咬合的思路只能停留于图纸上。而基本生态控制线划定也是属于对生态用地的“抢救式”保护,难以综合考虑理想化的生态空间构筑和生态系统的完整。若不是存在山体、河川和自然保护区的阻隔,原特区外的开发建设将是一种更加野蛮粗放的无序状态。

  结语

  在城市空间格局的形成机制中,城市规划只是影响城市空间结构的诸多复杂因素之一,而且两者是相互作用、互动共进的。在这一过程中,既有规划顺应形势对城市空间的主动引导,也有城市空间自身演化倒逼规划的调整和适应。
你的百年老店已经装扮的美轮美奂、星光熠熠,有如铁达尼号。东莞不过平地起高楼,没来得及糊墙面。虽未糊墙,远景珠三中心!
只看该作者 1 发表于: 2018-02-24
给予某个城市特权政策,事实上就形成了对其它城市的不公。深圳的成功就是建立在这种不公平政策基础上的。
只看该作者 2 发表于: 2018-02-26
回 lhqsrc 的帖子
lhqsrc:给予某个城市特权政策,事实上就形成了对其它城市的不公。深圳的成功就是建立在这种不公平政策基础上的。 (2018-02-24 15:31) 

具体说一说
忠厚传家久,诗书继世长
只看该作者 3 发表于: 2018-02-26
回 喜之郎11 的帖子
喜之郎11:具体说一说 (2018-02-26 13:18) 

比方税收,同样办厂,在深圳可以少交不少税,在其它城市就得多交,作为老板当然选择去交税少的城市办厂啦。
只看该作者 4 发表于: 2018-02-26
深圳只是试验田而已,其它地方不宜。想扩空间割地难,从政策和全局来论暂不可能。
bon
只看该作者 5 发表于: 2018-02-27
回 rfb133 的帖子
rfb133:深圳只是试验田而已,其它地方不宜。想扩空间割地难,从政策和全局来论暂不可能。 (2018-02-26 16:05) 

听说,特区40年的时候会有大礼包

可能前海会升级
也可能深汕和惠东给深圳......
具体目前还不好说
bon
只看该作者 6 发表于: 2018-02-27
回 lhqsrc 的帖子
lhqsrc:比方税收,同样办厂,在深圳可以少交不少税,在其它城市就得多交,作为老板当然选择去交税少的城市办厂啦。 (2018-02-26 14:38) 

目前也就是前海
但前海并不接受工厂,而是金融类企业居多,
具体也是有类目的,会比内地优惠一两个点。
所以,其实也是有些公司注册地在前海
办公在另外一个城市。
只看该作者 7 发表于: 2018-02-28
回 bon 的帖子
bon:听说,特区40年的时候会有大礼包
可能前海会升级
也可能深汕和惠东给深圳......
....... (2018-02-27 18:11) 

惠东?掉下一个大馅饼了,呵呵。
独立思考,不仅仅是一种态度,更是一种能力!
只看该作者 8 发表于: 2018-02-28
回 lhqsrc 的帖子
lhqsrc:比方税收,同样办厂,在深圳可以少交不少税,在其它城市就得多交,作为老板当然选择去交税少的城市办厂啦。 (2018-02-26 14:38) 

这些只是你想象
忠厚传家久,诗书继世长
只看该作者 9 发表于: 2018-03-05
如果中国崩溃论一样,深圳没落论也不是一天二天了
只看该作者 10 发表于: 2018-03-13
回 Etisgod 的帖子
Etisgod:如果中国崩溃论一样,深圳没落论也不是一天二天了 (2018-03-05 11:23) 

警钟长鸣并无坏处,能给当政者时刻传递压力。
只有破除官本位,建立市场经济引导为主,行政调控(规划)为辅,才能形成城镇化的良性发展。
城市管理应执行三权分立,即人大拥有决策权,政府拥有行政权,政协拥有监督权,方能更好发展和管理城市。
只看该作者 11 发表于: 2018-03-13
回 bon 的帖子
bon:听说,特区40年的时候会有大礼包
可能前海会升级
也可能深汕和惠东给深圳......
....... (2018-02-27 18:11) 

还是隔着个大亚湾。
bon
只看该作者 12 发表于: 2018-03-14
回 何本恩 的帖子
何本恩:还是隔着个大亚湾。 (2018-03-13 09:42) 

也不一定啦
传闻

如果加上惠东,深汕合作区四个镇,地图上就变东深圳和西深圳了.........

要了大亚湾惠州大概不会放,惠东就好说很多。
只看该作者 13 发表于: 2018-08-18
除非向广东省纳税,否则,凭什么广东省不压榨深圳地盘让其企业出走,反而送地让深圳降低土地成本?

其实,这是用屁股都能想透的事。
你的百年老店已经装扮的美轮美奂、星光熠熠,有如铁达尼号。东莞不过平地起高楼,没来得及糊墙面。虽未糊墙,远景珠三中心!
bon
只看该作者 14 发表于: 2018-08-18
回 萧燕燕 的帖子
萧燕燕:除非向广东省纳税,否则,凭什么广东省不压榨深圳地盘让其企业出走,反而送地让深圳降低土地成本?
其实,这是用屁股都能想透的事。 (2018-08-18 13:43) 

目前是有纳的,比例不高而已,大部分还是中央抽走了......
广东要做好的是,把企业尽量留在珠三角地区。
但问题在于,大量出走的企业去向是内地省会城市.........
这个就是省里没有尽职了
只看该作者 15 发表于: 2018-08-22
什么不缺,唯一缺:反思!
30年人口,从30万到1000万的闹剧
完全不顾有计划按比例的优越性
短短40年的新都市,城市病严重
只看该作者 16 发表于: 2018-09-12
深圳市政府采购网
2010年12月3日 深圳市历史遗留违法建筑普查申报验收及处理工作全市统一底图外业技术支持采购 招标公告
2015年11月26日 《<深圳市人民代表大会常务委员会关于农村城市化历史遗留违法建筑的处理决定>试点实施办法》试点实施效果跟踪、调查、评估及修订意见采购 招标公告
2016年12月30日 以共有空间产权创新破解深圳原农村历史用地产权难题的路径探索 招标公告
2017年8月31日2017年 度深圳市农村城市化历史遗留违法建筑处理系统改造及运营维护 招标公告
2017年10月20日 深圳市规划和国土资源委员会深圳市2017年度历史农转用批而未供用地梳理及腾挪释放规划采购 招标公告
2018年8月22日 强区放权城市更新单元计划、单元规划历史数据清理建库及数据更新机制研究和技术服务项目 招标公告
2018年9月5日 “深圳市城中村(旧村)总体规划”项目 招标公告
2018年9月10日 深圳历史“私房”审批制度实践问题研究及复议诉讼应对策略拟定 招标公告
……
我不赞同你的观点,但我誓死捍卫你发言的权利。
只看该作者 17 发表于: 2018-09-23
回 黄土红客 的帖子
黄土红客:深圳市政府采购网
2010年12月3日 深圳市历史遗留违法建筑普查申报验收及处理工作全市统一底图外业技术支持采购 招标公告
2015年11月26日 《<深圳市人民代表大会常务委员会关于农村城市化历史遗留违法建筑的处理决定>试点实施办法》试点实施效果跟踪、调查、评估及修订意见采 .. (2018-09-12 10:11) 

深圳就是一个无法无天的城市,城市娇子。
你的百年老店已经装扮的美轮美奂、星光熠熠,有如铁达尼号。东莞不过平地起高楼,没来得及糊墙面。虽未糊墙,远景珠三中心!
只看该作者 18 发表于: 2018-09-29
回 Etisgod 的帖子
Etisgod:如果中国崩溃论一样,深圳没落论也不是一天二天了 (2018-03-05 11:23) 

深圳的劳动密集型加工业已经没落.
牛刀/时寒冰为啥理解不了深圳的房价,以致于预测接连失误,是因为他们不相信深圳的劳动密集产业的没落。
深圳正在转型成为一个以高新技术和金融服务业为主导的国际化都市,深圳的房价也必然和国际接轨。
只看该作者 19 发表于: 2018-09-29
深圳的有效建成区只有1000平方千米
只看该作者 20 发表于: 2018-09-29
回 lhqsrc 的帖子
lhqsrc:给予某个城市特权政策,事实上就形成了对其它城市的不公。深圳的成功就是建立在这种不公平政策基础上的。 (2018-02-24 15:31) 

跟北京比不值一提
bon
只看该作者 21 发表于: 2018-09-30
回 燕山雪 的帖子
燕山雪:深圳的劳动密集型加工业已经没落.
牛刀/时寒冰为啥理解不了深圳的房价,以致于预测接连失误,是因为他们不相信深圳的劳动密集产业的没落。
深圳正在转型成为一个以高新技术和金融服务业为主导的国际化都市,深圳的房价也必然和国际接轨。 (2018-09-29 11:03) 

目前,确实处于新的转型期
其实一直都在转型
高丽君的时候,是清退关内的三来一补,设立南山科技园,确立走电子科技这一块产业,从此关内没有烟囱......
到大海提出腾笼换鸟的时候,深圳基本就已经是腾得7788了......
市府政策研究的班底还是不错的。很多思路都是比较前瞻性的
然后就是看来的领导拍板和执行力问题
宗衡虽然进去了,但他当时的方向盘也是对的,而且他油门算踩得非常凶的
现在关内关外一体化,很多基建,很多还是当时的一些前瞻规划。
中间也是有过保守求稳,但许琴和马上办这两个空降兵来后,又是风风火火
深圳出去的仕途都还算不错...具体就不说了。

新一波转型升级,关内的罗湖福田南山确实面临产业空心化的问题,制造业没了之后
腾出了的也就剩下消费服务和金融类的方向.....
倒是龙华宝安光明龙岗目前势头不错。
人口重心开始转向关外,消费热点也是在关外突起
以往的深圳关内和关外就像中国的沿海和内陆
我们以前是说,关内欧洲,关外非洲。
而深圳现在正在填平这种地域差距和不平衡。
甚至宝安的势头在以后,会引领各区
放大到中国,希望西安大概也是有这样的可能....




bon
只看该作者 22 发表于: 2018-10-23
回 萧燕燕 的帖子
萧燕燕:深圳就是一个无法无天的城市,城市娇子。 (2018-09-23 21:44) 

是啊,霸道深圳…安居房建到隔壁邻居家里去了
深圳安居集团18.8亿元斩获塘厦“黄金”商住地…
只看该作者 23 发表于: 2018-12-30
那些老拿房价说事的人,根本不知道时代变化成啥模样的,老思想老观念充斥脑浆。
深圳是城市中的城市,面积有限,是能者留下屌丝死开的城市。
在这个市中市没能力居留,深圳凭啥要创造条件留下你?
深圳并不缺如流水一样暂居着服务高端人群的下里巴人,没学识没青春,死开!
市场经济资本主义,就是这么残酷。
你尊崇这种经济制度,就得按市场经济规律转换思想。
释放你堆放豆腐的大脑。
解放思想任重道远。
你的百年老店已经装扮的美轮美奂、星光熠熠,有如铁达尼号。东莞不过平地起高楼,没来得及糊墙面。虽未糊墙,远景珠三中心!
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