[宏观区划体系]还行政区划本来面目 [复制链接]

一

国家为了实现其对政区的有效管理，往往是将它分成若干块，并分设二级行政机构实施管理。对于区域较大的国家，还可以再次细分，形成三级、甚至四级单位，这就是行政区划依据的根本基础。

区域中的居民往往是聚居于各个居民点，并因集散程度与规模不同在区域内形成村、镇、市的单位。因此，区域行政机构的实际职责就是管理区域内行政事务，协调内辖村、镇、市的发展。在这里，居民集聚区与区域是点与面的关系。

进入工业化时代，城市规模发展迅速，当有的城市集聚了辖区内大部分人口时、或者城市化区域覆盖辖区大部分地方时，在行政管理上往往有两种处理方法：一种由于区域变成了都市区，于是区市合一，城市直接隶属于上一级行政区；另一种则仍然是实行区域管市，如美国的一些县与辖市的关系，对于它们而言，城市若升级除了可能带来混乱外，并无其他实际的意义。

二

我国的行政区划体系成型于2000年前的郡县制，随着由于人口、版图的不断扩大，县以上不断更迭州、府、司、道等中间机构，但都是以县为核心行政架构，实现对王朝疆域的有效管理。进入二十世纪，中国也踏入了快速城市化进程，城市在行政区划中如何定位，在操作中也曾多次反复。

我国行政区划管理明显受到两大因素的影响。

第一，是行政级别的影响。由于官本位与长期计划体制的影响，行政区划不仅是政府行政权的分解，同时也是各层官员、体制资源配置的标准。同样是城市，有县级市、地级市、计划单列市、直辖市等不同的行政级别。

一个城市是否能获得级别的提升，往往不仅仅取决于其城市规模、经济总量的大小，经常受其他因素的影响。而一旦城市级别提升了，就能获得更多的自主权限、资源配置、计划指标，对于行政官员而言，个人的自身行政级别提升空间也相应拓宽了。由是导致出现片面追求行政升格为城市发展目标的现象，同时也加剧了城市管理体制的混乱。

第二，市管县体制严重制约了我国行政区划体制的良性发展。市管县是过去计划经济体制下所产生的一种特有模式，我国城市化发展较晚，在国民经济建设时期，为了确保工业发展有足够的支持与保障，采取了市（尤其是工业市）管县的模式，通过低成本从辖县农村获得生产要素来支持经济发展。

进入八十年代，为了促进城市化发展水平，我国加快了市管县体制的设置，到目前为止，除全国民族自治地区和其他十数个地区外，均已实行市管县。这种体制带来许多可笑的现象，许多城市号称有近千万人口的大市，中心城市的人口也许不到其总人口的十分之一。我们城市化水平明明只有30%左右，但现在却绝大部分居民都是市民了。城乡不分，导致区域的经济建设重点也是含糊不清的，既然都是城市，因此各级官员热衷于发展城市经济，倾区域内所有资源集中于城区，纷纷声称要建设国际化大都市，大搞形象工程。在市管县的体制下，县域经济发展被边缘化，出现了“市压县”、“市卡县”、“市挤县”、“市吃县”或“市刮县”的局面。

另一方面，一些县域地区城市化遭遇到尴尬，县辖镇发展到一定阶段，就必须寻求行政级别的上升，否则就因为体制资源配置的缺陷，制约当地的发展。但这与县的根本利益发生冲突。例如我国有第一镇之称的浙江苍南县龙港镇，升格为市就必然与苍南县产生利益冲突，而在现有体制上，龙港镇若不能突破行政级别的提升，经济发展就将继续遭遇瓶颈。

三

行政区划管理框架的设置，某种意义上也体现了国家行政管理的水平。关于近来日盛的行政区划调整，我认为更应该体现以下两点原则：

第一，尊重行政区划的本来面目。城市与区域是点与面的关系，是广域区（如省、县）管辖狭域的点（市、镇），这一点非常重要，否则，就会出现如市管县所存在的许多问题。

我国是一个城市化水平较低的国家，但同时也是人口大国，实现城市化发展的主要解决途径是依靠大力发展中小城市。在市管县的体制下，市的级别等于或高于广域区（如县），特别是中心市的地位被拨高，导致许多经济要素因为行政影响的原因被不合理集中。另一方面，由于级别的限制、对上级行政利益的确保，小城镇建市的门槛被抬高，城市化发展受到关键因素的制约，另一方面，中心城市人口日益密集，各种都市问题严重加大了城市经济发展成本，市民生活质量被降低，劳动力的高度流动性也形成了城市的不稳定因素，

第二，行政区划应体现保障各地经济均衡发展的原则，更不应该因为不合理的行政区划加剧经济发展的差异。具体体现在，对于普通百姓而言，不应该因为行政区划的原因，对自己所处的区域自卑或自豪；对于官员而言，不在行政设置上形成恶性攀比，搞形象工程来加重人民的负担。例如抚顺党章地区的“市民”与“县民”之争，湖南怀化的“洪江事件”都是对我们现行行政区划体制的有力嘲讽。


四

关于行政区划改革的思路：“缩省并县，省县直辖，创新市制，乡镇自治”，个人认为比较符合行政区划管理的本来面目。

从探讨的角度来看，对行政区划改革有如下看法：

第一，行政区划管理层级框架应该是以广域区为基本线索。按照“缩省并县”的原则，我国下属的广域区行政管理框架应该是“省-县”两级。广域区的层级应该保持较强的稳定性，它的职责是管理区域内的行政事务，协调辖区的市、镇、下级区的均衡发展，维护发展秩序等等。

第二，降低区域内小城市的设置门槛，增加其经济管理方面的自主权限，使得其能成为我国经济发展的最主要的力量。城市是广域区内的点，区域内的城市与城市是合作的伙伴而不是管辖关系。市、镇、与乡是我国最基层的行政区划单位。

第三，城市建制要淡化行政级别的概念。城市是一个社区经济组织，城市的发展带来的应是经济的回报，而非官员们的政治仕途回报。只有当城市发展的足够大，能全部承担其所属的广域区的行政职能时，才可以借助广域区的行政职能实现县市合一。

要淡化城市行政级别，具有可操作性，更有利推动社会文明的进步，应该借鉴现有的村民自治的经验，对于小城市实现社区自治。对于小城市、镇而言，其规模只相当于大城市的普通社区，通过城市部分管理职能的自治，有利于促使城市经济发展更符合市民的利益，更贴近城市的需求，也更有利于民主监督的有效实现。实现城市社区自治，并不会影响到中央管理的稳定性。我国的国家管理行政权可以通过对广域区的管理，落实中央政府的治理行为，而社区管理只限于小城市、城市社区自控事项的管理，两者实现有效的结合，可以弥补中央治理在末端可能的失控现象，更有利于国民经济宏观与微观的协调发展。

要控制广域区变成广域市泛滥的现象。我国真正具备市省合、甚至市县合一条件的城市并不多，因此增设立直辖市、甚至所谓的（广域）都的意见，既不合理，也十分可笑，是官员及个人对待行政区划管理的心理偏差。

缩省并县，形成的“省-县”两级国家行政权力的分解，谨慎采用市县合一体制。县管理市、镇、乡等若干自治社区，还行政区划之本来面目。

还有可笑的例子是：

一个城市的人口可能有很多种说法：
（一）全市户籍人口，包括辖县
（二）市辖区人口，可是有些市辖区与农业县并无明显差别
（三）常驻人口，可象深圳、北京、上海都有几百万流动人口。
其他说法

由此可见我们行政区划的混乱。说某市有多少人口，可是往往就没有人弄得懂是怎么算出来的。

很好的文章！确实有“还行政区划本来面目”的感觉，存在一些局限性的认识也在情理之中。
不过觉得这是老会员穿新马甲的贴子。

谢谢楼上，我刚加入的。对行政区划才感兴趣的，知之不多。

不管是新会员，还是老会员，我们都欢迎！论坛上非常缺乏对行政区划有清醒认识的会员。中国目前的行政区划的中国特色就是偏离正道，尤其是“市制”。

好文章。

谢谢楼上。

各地谋求自己城市行政级别的升格，本来就是一中不正常的现象。

好文，赞一把，建议加精华。

原因
第一，是行政级别的影响。
第二，市管县体制严重制约了我国行政区划体制的良性发展。
建议对策
第一尊重行政区划的本来面目。
第二，行政区划应体现保障各地经济均衡发展的原则

——无论原因还是建议对策都入木三分。

　　从某种意义上来说，我们的行政区划制度是为体制资源配置服务的。　
　　一方面，一些行政级别较高的城市，获取了很多的资源配置，却又在抱怨着城市病的种种不便，甚至抱怨外来劳务人员，且歧视他们。
　　另一方面，许多人因为本身所处的城市（地区）行政级别低，获得体制资源配置少，就业机会相对很低，而被迫离家打工。
　　这些，都与行政区划体制的不合理倾斜有很大关系。

說的好

以下是引用周不通在2004-4-25 21:25:33的发言：
　　从某种意义上来说，我们的行政区划制度是为体制资源配置服务的。　
　　一方面，一些行政级别较高的城市，获取了很多的资源配置，却又在抱怨着城市病的种种不便，甚至抱怨外来劳务人员，且歧视他们。
　　另一方面，许多人因为本身所处的城市（地区）行政级别低，获得体制资源配置少，就业机会相对很低，而被迫离家打工。
　　这些，都与行政区划体制的不合理倾斜有很大关系。

绝对赞的，支持。

严重支持

很好的想法。

缩省并县，省县直辖；
理顺市制，还城市本来面目；
乡、镇、市（县辖市）、社区（县级市下辖社区）实行社区自治。

好文章。长见识。搞区划的都应来看看。

楼主不错！！！！

但我请教各位一下：
按照楼主的意思想一下“省县直辖”后，那现在的市（比如成都，武汉等大城市）又叫什么呢？

以下是引用汉州人在2004-4-30 22:22:27的发言：
楼主不错！！！！
但我请教各位一下：
按照楼主的意思想一下“省县直辖”后，那现在的市（比如成都，武汉等大城市）又叫什么呢？

“省县直辖”是有前提的，是缩省并县。而缩省并县的前提，是我国行政模式的改革。中央政府从部分管理范围内退出，只负责必须由中央政府执行的职能，经济建设、地方发展的主要管理职能在省级行政。只有这样，经济政策才更符合各地的实际需要，增设省级行政框架才有可能。

“省县直辖”后，对于较大的市如何管理，我的看法可以借鉴两种模式：

第一，类似于美国、日本模式。不论城市规模多大，仍旧是县管市。不能因为城市发展了，城市的级别就提升，因为在我国实际操作中，一般都容易去追求形象工程。

第二，类似于中国台湾、韩国模式。对于比较大的城市，可以实现市县合一，成为县级市（在省县模式下算是很高的级别了）。该市在行政上同其他县，在体制资源配置上，不应该凌驾在其他县之上。直辖市也同样。

不过我的看法是，城市经济的发展从来是此兴彼衰，城市行政级别的起落是一种很昂贵的发展成本，应谨慎采用市县合一体制、尤其是市省合一（直辖市）模式。

QQme 的意见“反对直辖”很有道理。

支持楼主的基本观点。

以下是引用汉州人在2004-4-30 22:22:27的发言：
楼主不错！！！！
但我请教各位一下：
按照楼主的意思想一下“省县直辖”后，那现在的市（比如成都，武汉等大城市）又叫什么呢？

省辖市就可以，或者说是县级市，就是县市合一的体制，而现在的县级市基本可以改为县瞎市。

县市平级,遏制城市摊大饼式的扩张!

矫枉必须过正，要遏制就要把市的级别定在县的下面。

楼主有水平!!!好文章,希望官吏们多看几眼!!!!

非常好

这是好贴，简单明了，浅显易懂。
其实道理很简单的，但是实行很难。
取消行政级别，县管市、镇、乡，意味整个政治体制和行政文化都要根本改变。
现在的体制是以权力为本，以控制为目的，从这个角度，是十分合理和优美的。所以2000年来的王朝乐此不疲。
而要“恢复行政区划的本来面目”，就是要以人为本，以平等发展为目的，这需要政治制度和行政体制以及政治文化的改变，没有这个前提，削足适履，结果只会更坏。改革开放几十年来，这样的例子已经很多，在一块不适合的土壤上搞机械移植，只会结出苦果，股市是这样，医疗改革也是这样，国企改革也是这样，还有教育改革等等，最终结果还不如不改。

要按照搂主所言““恢复行政区划的本来面目”，应该以居民自治和中央地方合理分权为前提，因为只有居民自治，才能取消行政级别，取消等级制，取消权力干预发展；只有中央地方合理分权，才能避免跑部钱进，才能因地制宜。否则，官员上级任命，一个乡长和一个市长级别是不可能一样的，里面的权势和油水也是不一样的。
我的理想是搞联邦制，但是不能一蹴而就，还是赞同QQme和vladimir 两位的看法，应该先就中央和地方的权力划分做适当规范，以立法的形式加以明确，不能朝令夕改，逐步过渡，这才是稳妥理性的做法。

还有，为了强化控制，以前是改土归流，现在弊端极大，都是短期效应，政绩工程，一任官员一个想法。应该改流归土，发展要有稳定性和连贯性。