（河南省社会科学院课题组 孟白）我国的省直管县管理体制改革从扩权县——到试点县——全面直管县——“党务回归”，经历了一个漫长的改革发展过程。特别是以河南为例，河南省经过4年的全面直管，河南10个直管县发生了重大变化、改革成效令人振奋，处处呈现出欣欣向荣的创新经验和精细的工作作风，实现了河南省委、省政委改革设想，成为河南省经济社会发展的国家区域副中心城市。2018年1月17日，中共河南省委，河南省人民政府下发豫发[2018]3号文件：“完善党委体制，直管县党委受所在省辖市党委领导”（以下简称省委3号文件，“党务回归”）；“直管县享有省辖市级经济社会管理权限”（以下简称“政务直管”）。经过半年“党务回归”实践，2018年6月—10月，河南省社会科学院组成课题组，对河南10个直管县的主要领导33人，各个直管县有关局委13—18个单位，共计156个局委和法检系统进行了深度调查。调查表明：我国直管县改革虽然取得了很大成就，直管县经济社会发生了翻天覆地的变化；但是，直管县改革也遇到了前所未有的困难，多数省辖市没有认真落实河南省委3号文件有关精神，认为“党务回归”是对直管县改革的否定，一些领导干部不支持直管县改革，严重制约了直管县改革的发展，直管县人民的积极性受到严重挫伤，令人焦虑和不安；因此，我们要以习近平同志县域治理精神为指导，从体制上、机制上继续支持直管县改革，使其成为我国能够带动县域经济发展的桥头堡和排头兵，将我国直管县改革进行到底。
一、党务回归后，河南省10个直管县改革发展现状与趋势
2014年1月——2018年1月，河南省对10个直管县实行了4年全面直管，实现了习总书记“把强县和富民统一起来，把改革和发展结合起来，把城镇和乡村贯通起来”的强县富民和县域经济带动发展指导精神。据统计2017年底，10个直管县总人口1253万人，河南省总人口10852.85万人，占全省总人口的11.5％；全省行政区划面积167000平方公里，直管县16469平方公里，占全省9.9％；全省GDP实现44988.16亿元，直管县的GDP实现3869.97亿元，占全省GDP的8.6％；其中，郑州市GDP实现9130.17亿元，洛阳市4343.09亿元，10个直管县的GDP（3869.97亿元）已接近洛阳，相当于河南省第三大经济体，具有很强的发展后劲。若河南省能够加强对直管县支持和领导，10个直管县经济发展总量将在几年内超过洛阳市，成为河南省第二大经济体。
（一）“党务回归”后，少数省辖市落实文件精神尚好，但仍存不足。河南省委3号文件下发以来，平顶山、开封市主要领导大力支持直管县改革。严格按照河南省人民政府赋予直管县603项经济社会管理权限，继续支持直管县改革，不让直管县有关局委给省辖市局委汇报工作，不允许直管县的政务工作到省辖市开会，报材料，不允许省辖市到直管县进行各种检查，不给直管县增加困难和负担；加之汝州市、兰考县前后两位县委书记是省辖市市委常委工作力度大等，因此，汝州市、兰考县等各项工作对接较好。一是平顶山市的主要领导长期主抓全省直管县工作，对省直管县工作熟悉，用心支持直管县工作。如现任平顶山市委书记周斌同志，曾担任河南省委组织部副部长、河南省直管县工委副书记，他深知直管县改革的难度，要求省辖市领导和有关局委，不得随意去汝州市进行各种巡查检查，不得干扰汝州市的经济社会权限等。二是开封市市长高建军同志，曾担任平顶山市委常委兼任汝州市委书记，他在直管县工作多年，使汝州市发生了翻天覆地的变化，处处呈现出欣欣向荣的创新经验和精细的工作作风，他在大会小会上告诉开封市有关单位，要支持兰考县的直管体制改革，不能随意进行巡查核查，不能回归经济社会权限。由于汝州市、兰考县受到省辖市领导的支持，不但解决了直管县与省辖市的党务对接，而且还保持了直管县与省直部门经济社会权限的相对独立性，还解决了直管县的干部交流等问题。但是，由于体制原因，两县仍然存在着开会重复开，文件重复发，领导层层陪，省辖市到直管县的考察团层层陪同等现象，给直管县增加了困难和负担。
（二）巩义市不具有区域带动优势，要求全部回归郑州市。巩义市最大的优势在郑州市的辐射带动，郑州正加快建设国家中心城市，带动中原城市群发展，巩义正处在郑州市的直接辐射带动区域。直管几年来，郑州市在高新产业布局方面，中心城市配套功能发展方面，河南省规划的郑新洛大三角发展战略，郑汴、郑洛、郑焦城市轨道建设规划，没有规划到巩义市。郑州市把大旅游发展规划放在中牟，把大物流发展规划放在新郑，把大交通发展规划放在荥阳市，郑州市6条高规格城市大道直通荥阳，在高铁建设发展上，郑州、荥阳、登封、新郑、中牟都通高铁，只有巩义没有高铁。仅中原路西延巩义段工程，郑州市拨付22亿元资金，轨道建设方面还需郑州市拨付几十亿资金；在扶贫资金上，省级扶贫资金一年拨付500万元，今年以来，郑州市拨付巩义市扶贫资金4000万元； 并且在涉农资金和各系统专项资金项目上损失30多亿元。其次，全面直管后，巩义市与郑州市干部交流区域优势被切断，有一大批干部滞留在巩义无法交流，加上郑州大都市综合优势，巩义的干部不愿在直管县间交流等，造成原本可以在郑州市6县6区4个管委会交流的干部队伍受堵，导致一大批科级以上干部滞留在巩义市。因此，郑州市具有很强的辐射带动能力和干部交流区域优势，使巩义迫切要求回归郑州。
（三）党务回归后，河南省大多数直管县都处于“不直管”状态。党务回归后，扩大了直管县干部在省辖市的交流渠道，有利于解决直管县科级、处级干部交流难、年龄老化等问题，同时，也加速了省辖市对直管县的监管约束，省辖市不仅管直管县的“党务”，而且还管“政务”，导致直管县改革又回到了10年前的“扩权县”和“不直管”时期，造成10个直管县开会、交材料、发文件重复，政务工作重复，领导层层陪同，考察团层层陪同等等。二是省直有关厅局随意下放事权。党务回归后，省直有关厅局对待直管县方法上、热情上都不如以前，一些省直厅局为了图省事，以种种理由找主管副省长批准将权限下放给省辖市，如省水利厅防汛工作已下放到直管县，省交通厅综合执法也下发给省辖市等等，若环境保护、信访工作、国土厅、财政厅等有关厅局相继效仿下放权限，还怎么进行直管？此类现象应该引起我们的高度重视。
（四）党务回归后，一些直管县受到省辖市的严重打压，直管县面临着政府权限被全部收走和各种检查多的双重压力。有些省辖市不像郑州市对待巩义市那样，像对待自己的孩子回归那样关心、支持和厚爱；而是对直管县回归采取清算的方式，由省辖市纪委、监察委等部门组成核查、暗访、督察、巡查组和后进发言等办法打压直管县。有些省辖市要求直管县将80％以上的经济社会权限交给省辖市，有的省辖市不仅把直管县经济社会权限全部收走，还对直管县派出由省辖市纪委、监察委组成的5个巡查组和1个督查巡查组，对直管县所有乡镇全部巡查一个月，然后再巡查整改一个月，最后，还要回头看看整改效果后再决定是否再查，把直管县搞的人心惶惶。省辖市对直管县问责、约谈、作后进发言、处分的多；直管县每天都有维稳、环保、扶贫、安全生产、党建、干部作风等检查督查。直管县的干部反映说：省辖市只要有各种检查，保证先去直管县；第一怎么领导你，第二怎么监督你，第三怎么核查你，第四怎么收拾你，直管县改革发展严重受阻。
二，要客观、实事求是的对待直管县改革，确保改革成果。
要客观的、实事求是对待河南省直管县全面直管改革，对于全面直管过程中存在的问题，应研究解决，各种因素要综合考虑。
（一）不能以巩义市想回归郑州市和直管县的干部是为了级别等，全盘否定直管县改革。全面直管时期，“党务工作”受省委直接领导便于推动直管工作，“政务权限”与省厅局对接方便顺畅，有利于直管县的工作快速展开，全面直管得到了河南省委的支持和重视，直管成效显著，意义重大，应该予以充分肯定。2018年的省委3号文件与2011年的扩权县文件是一致的，3号文件规定“党务回归”到省辖市，实际上“政务权限”也跟着“党务回归”回归到省辖市，10个直管县除了巩义市、永城市、长垣县、汝州市外，其他的直管县都是农业县，经过几年的全面直管，已经发展形成了区域副中心城市，直管县的发展基础框架已经拉大拉开，发展后劲强劲，省辖市没办法拉动直管县。10个直管县GDP收入3869.97亿元，仅低于洛阳市473.12亿元，高于全省其他省辖市，若10个直管县再经过几年的直管，直管县的经济总量和GDP收入将超过洛阳，成为河南省第二大经济体。因此，不能用一时一事评价和判断直管县的干部是为了级别，也不能以巩义市想回归郑州市，全盘否定直管县改革，河南省委要慎重对待直管县的体制改革，注重直管县一二把手调配，省委组织部考虑省辖市处级干部比例时，亦应按比例调配直管县干部；将直管县经济总量高、综合实力强、带动能力大的巩义市、永城市、长垣县、汝州市等“一把手”兼任省辖市市委常委，以更好的推动国家区域副中心城市发展。
（二）全面直管中出现的问题，是机制问题，不是体制问题。我国直管县体制、机制改革经历了10多年漫长的改革发展过程，才实现了改革设想。直管体制改革是有惯性的，体制运转也不是几年能够完成的，全面直管中出现的问题，是机制问题，不是体制问题。我们可以用机制创新的方法，来解决全面直管中存在的问题，机制能够解决的，不能动体制；文件能够解决的，不得改变机制，更不能轻易不能动摇体制。改革中出现的干部问题和巩义市回归郑州市问题，是机制和文件能够解决的事情，与体制没有关系；如赋予直管县603项经济社会发展权限，是区别于一般县的重要内容，省政府通过直管机制便解决了，何怕干部问题和其他问题得不到解决呢？全面直管、“半直管”、“不直管”是体制问题，其他都是机制问题，我们可以通过机制创新，解决直管县存在的问题。
三，对河南10个直管县体制改革的政策建议
（一）河南省委、省政府要召开全省直管县工作会议，认真落实省委3号文件精神，统一省政府有关厅局、省辖市党委政府、直管县的思想，继续推行直管县体制改革，省政府有关厅局和省辖市党委、政府要合理划分“党务”和“政务”工作，特别是省辖市党委要召开处级以上干部会议，贯彻落实河南省委3号文件精神，像平顶山市协调服务汝州市、开封市协调服务兰考县那样，管理直管县党务工作，不插手直管县经济社会权限，继续支持直管县改革。河南省纪委、省监察委和省委组织部应组成巡视组，对违反省委3号文件规定，插手直管县经济社会权限的领导和个人进行组织处理，确保直管县良好发展势头；同时，直管县要习惯在监督下进行工作，积极接受省辖市的领导和监督，使其真正回到“母亲的怀抱”。为此，建议国务院组成有关部门参加的联合调查组，对我国直管县改革中出现的新情况进行深入调查，制定出新的改革方案。
（二）对直管县进行分类管理，推出新的管理机制。要对直管县改革中出现的问题进行分类管理，实行退出准入的管理机制，不能因为巩义市不适应直管县体制，而全盘否定直管县改革。改革允许成功，也要允许失败，对于一个县的不成功，可将其退回郑州去，若长垣县影响到郑新洛国家发展战略，可把长垣县退回给新乡市，让直管县融入大的发展规划，拥有更大的改革红利。对于其他直管县影响国家大发展战略的，实行退出准入机制。
（三）坚持对直管县全面直管，继续推行先行先试政策。根据十九大党管一切有关精神，我省推行的省辖市管直管县的“党务”，省政府管直管县的“政务”，是两张皮的具体表现，也是把直管县推向平均发展的具体表现。平均发展是发展不起来的，只有突破性发展，才能带动周边区域发展。取消直管县，吃大锅饭发展县域经济是不可取的；全国经济发展是从广州、深圳、珠海引发的，有经济特区的优势发展，才有对全国的经济带动拉动。兰考县的优势发展，也在一定程度上带动了杞县、封丘县、民权县的发展。协调发展不能排除优先发展、因地制宜的发展。怎样更有利于优势发展，需对直管县进行权限下放和直管。为此，建议中共中央成立或保留“中央直管工委”牌子和中组部、中编办合署办公，以指导和协调我国省直管县改革发展。
（四）把巩义市退回到郑州市，实行退出准入管理。由于郑州市是河南省第一大经济体，经济社会发展总量占全省首位，巩义市正处于郑州的直接辐射带动区域。省直有关部门对巩义的带动作用远不如郑州市中心城区带动辐射作用，形成了巩义市长期依赖于郑州市的带动发展，巩义市已不具有带动区域经济社会发展的优势；加上郑州具有大都市综合优势，巩义的干部可以在郑州市6县6区和4个开发区进行交流，不愿到直管县进行交流等，巩义市离不开郑州。建议把巩义市全部回归到郑州市，保留直管县“帽子”，按照扩权县进行管理；在适当时期，可以确定河南西部的洛宁县或嵩县作为省直管县的“试点县”，实行准入退出机制管理。
