大国小镇
中国新闻周刊 2019年17期
镇是中国最基础的一个
行政单元。
改革开放后，中国
经济发达地区的一批小镇得到了快速发展，其
人口和经济体量甚至超过了西部的一些县。
在体量“膨胀”的过程中，镇政府的权力配置与发展需求之间的矛盾日渐尖锐，突破体制藩篱的呼声和行动从未间断。
这其中，镇改市被认为是破除体制机制障碍的一把“钥匙”。
但这个看似容易的改变，却是一个“牵一发而动全身”的改革难题，以至于这些年来，镇改市的推进几无进展。
近日，随着《2019年新型城镇化建设重点任务》的公布，“沉寂”多年一直未有实质性推动的镇改市，又一次被推至政策的“風口”。
舆论认为，镇改市已处在政策“开闸”的前夜，一旦打开闸口，一批中国强镇将迎来新的一轮发展机遇。
镇改市的龙港样本
胥大伟
龙港镇位于温州南部鳌江
流域入海口，是拥有37万多常住人口的工业大镇、经济重镇。
4月8日，国家发改委公布了《2019年新型城镇化建设重点任务》，其中提到稳步增设一批中小
城市，落实非县级政府驻地特大镇设市。推动经济发达镇行政
管理体制改革扩面提质增效，解决法律授权、财政体制、人员编制统筹使用等问题。
“沉寂”多年一直未有实质性推动的镇改市，又一次被推至政策的“风口”上。
中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家李铁认为，镇改市是个大趋势，改革的方向已明确，未来将会放开设市，而打开这个闸口，将给更多具有条件的城市拥有更好的发展机会，“释放压力、增加权力”。
随着国家层面相关信号的释出，镇改市已处在政策“开闸”的前夜，大幕徐徐拉开。
扩权困境
龙港镇隶属浙江省温州市苍南县，地处温州南部，浑黄的鳌江在这里入海，波涛状如“巨鳌负山”，鳌江成了分割鳌江镇和龙港镇的天然界限。位于鳌江南岸的龙港镇，早已崛起成为一个“巨无霸”。
龙港镇现辖14个社区、171个行政村、22个居民区，辖区面积183.99平方公里，常住人口37.87万，2018年实现生产总值305亿元，财政总收入达24.6亿，已超过中西部一些地级市的经济体量。
在龙港体量“膨胀”的过程中，镇政府的权力配置与经济社会发展需求之间矛盾尖锐，突破体制藩篱的呼声从未间断。
2016年3月，民建中央曾先后4次赴龙港开展调研。调研发现，龙港镇财政收入占苍南县50.3%，但可用财力只占11.6%;常住人口占36.7%，但行政事业单位人员却只占2.8%。
纵观龙港镇的
历史，改革是这座“中国第一座农民城”发展最好的注脚。
1983年，由“水不清，灯不明、路不平”的五个小渔村“拼凑”而成的龙港镇获批成立，怀揣3000元办公经费的陈定模成为第一任镇党委书记。陈定模告诉《中国新闻周刊》，彼时苍南县也刚从平阳县“分县而出”，县城驻地设在灵溪镇还是龙港镇，曾有过一番争论，并引起上级关注。苍南县为了安抚双方矛盾，决定在龙港设一个经济中心，这也为苍南县行政和经济中心长期分立埋下伏笔。
陈定模回忆，建镇之初，首先碰到的体制障碍就是城乡二元结构，以及严格的户籍管理制度。
1984年，龙港镇推出了土地有偿使用、户籍管理和民营企业制度“三大改革”，在全国率先把土地按照地段分为不同等级，作为商品来经营，解决城镇资金问题。同时，鼓励农民进城落户。
当时，龙港镇向苍南县提出“扩权”的要求，希望获得与县里同等的审批权限。最终企业局、工商局、公安局、计经委等八个部门的章归并为县计经委的一个章，“八颗大印”捆在一起盖章，让龙港获得了极大的自主权，到1990年前后这些权力基本被收回。
从上世纪90年代起，龙港经历了二十多年“强镇扩权”试验，县权“三放三收”。
1995年的小城镇综合改革，使得龙港镇在财政、户籍管理等7个方面获得了部分县级管理权限，但是随着试点期的结束，2000年前后大多权力被收回。2009年龙港镇被列为温州强镇扩权试点。这次改革试点，龙港镇主要是扩充了土地使用权、财政支配权、行政审批权和事务管理权等权限，建立了龙港城镇综合管理执法大队、龙港行政审批服务中心等平台。2011年进行“小城市改革试点”时，依然按照以往的模式下放了一些权力，但随着领衔助推相关改革的时任温州市委书记陈德荣的离任，各项计划也随即进入停滞期。
龙港镇委副书记金珍敏告诉《中国新闻周刊》，龙港镇前几轮的扩权改革，镇里向县里提出的权力范畴事项都是有针对性的，下放的权力事项很少，这也意味着下放的权限含金量都比较大。2009年，龙港镇政府原本申请了88项权力，但最终仅下放49項，尤其向财政、住建、
交通等三个部门申请下放的权力有20项，但最终下放仅2项。
镇级权力扩张，意味着上级部门权力的缩小。在金珍敏看来，之所以在扩权改革中会出现权力的收放反复现象，原因就在于牵涉部门的利益。
此外，龙港镇前几轮的扩权改革都是上级政府主导的，“这种扩权改革跟上级政府行政主官很有关系”，在金珍敏看来，上级政府行政主官决策或人事变动都直接影响扩权改革的结果。
中国城市和小城镇改革发展中心调研组一位负责人曾在调研龙港后指出，“看上去，龙港的改革一直在持续，但每一轮改革，都是原来下放权限回收以后，通过新一轮谈判和博弈重新争取原有权限，结果是改革在反复中不断倒退。”
2014年，龙港成为全国第一批国家新型城镇化两个镇级试点之一，开启了新一轮的“扩权”改革。金珍敏告诉《中国新闻周刊》，这一轮的扩权改革下放的权力事项很多，类似安监、国土、住建、城市执法等“责大，权小”的权力事项被大量下放至镇级，“现在政务环境跟过去不一样，权责一体化之下，权力大意味着责任也重。”
然而对于大量承接下放的县级权限的龙港镇而言，却无法回避没有行政主体资格的尴尬。
在中国城市和小城镇改革发展中心的一份报告里，调研组提出放权不能从根本上解决龙港发展中的问题。根据有关法律法规，乡镇一级的分局不具备行政执法的主体资格，一旦出现行政诉讼，镇级分局连应诉资格都没有。从部门利益角度出发，为了维持权力运行中不出问题，这成为权力屡屡被上级收回的理由。
面对这份无法回避的“尴尬”，龙港镇长期采用“二号公章”这项权宜之计。“凡是放权事项涉及到县级部门，他们会另刻一个公章给镇里使用。”金珍敏解释道。
事实上，温州市、浙江省法制办甚至国家层面都在研究相关事宜，以图解决镇级政府承接县级权限时，行政主体资格缺失的问题。
2016年12月19日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发并实施《关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见》，建议省级政府通过类似于权力清单的形式，给乡镇政府授权。
金珍敏表示，乡镇往往承接县级权限，省级层面授权程序复杂、操作不易。“省级授权是单独针对某一个特大镇，还是所有镇。不同乡镇之间大小有别，情况不一，很多问题需要明确。”
难以独立的财权
如果说特大镇“扩权”的困境在于缺失法律主体资格的话，那么无法获得独立的财权则直接影响着特大镇在城市建设、公共服务等方面的投入。
在目前的分税制体制下，按照“一级政府、一级财政”的配置原则，从中央到地方共分为五级财政，财政权力逐层上移，中央拥有最大的财政权力。
当前，镇级政府财政体制为“乡财县管”，即当地乡镇收入上交县里，由县政府按照地方预算下拨资金。以龙港镇为例，由于没有独立财权，龙港镇税收收入都要先上交到县里，然后由县里统筹安排。
龙港镇财政局相关负责人对《中国新闻周刊》坦言，由于龙港属于“小马拉大车”，人口多、建设项目多、项目体量大、财政资金投入大，仅去年投入到棚改的资金就达15亿元。另一方面，小城镇的财政支出相当一部分需要用于一般公共服务。特大镇集聚大量人口，也放大了公共服务供不应求、镇级政府权责不对称的窘境，加之这些特大镇并非县域行政中心，从县里所获支持有限。
对于像龙港这样的特大镇来说，受制于镇级体制，特别是在治安、交通等方面的公共管理人员严重不足，需要大量外聘人员来填充行政事业编制人员的缺口。《中国新闻周刊》从龙港镇交管部门获得的数据显示，目前龙港镇拥有近200条马路，却只有31名在编交警，为了纾解压力，龙港镇外聘97名协辅警、购买社会服务人员60人。这些费用均由镇本级财政来承担。
龙港镇财政局上述负责人对《中国新闻周刊》表示，龙港镇财政主要收入来源为土地出让金，城市建设需要很多的资金支付，而土地出让金毕竟有限，县里核给镇里的只相当于行政事业的公用经费，县里安排预算的时候，往往不加考虑，这使得相关项目支出往往需要镇里自筹资金解决，造成资金缺口大。该负责人透露，每年的资金缺口至少有好几个亿。
中国社科院城市经济室副主任刘治彦告诉《中国新闻周刊》，特大镇的发展需要独立财权来配套，拥有财权意味着特大镇能够在公共设施、基础设施、公共服务等方面持续投入，真正按照城市标准来建设。
李铁认为，特大镇没有财权，严重影响了这些城镇自身的决策和基础设施建设等各个方面的发展。“上级政府拿了这笔钱并没有把这些钱投入到这个镇去使用，它从事县里发展和自己的城市建设，等于拿他们的钱来盖我家的房子。”记者在苍南县走访发现，县政府驻地灵溪镇的城市规划、交通等基础设施水平，要明显好于拥挤的龙港镇老城区。
其实，在前几轮的“扩权”改革中，龙港镇曾试图建立自己的独立财权。
1996年，龙港镇建立起了自己的镇级金库，然而到了2000年，镇级金库停止运行。此后，龙港镇多次想恢复镇级金库，却一直未能成功。
龙港镇委副书记金珍敏告诉《中国新闻周刊》，龙港建立自己的镇级金库，目的就是为了拥有财政的独立主动权，“让留存部分可以进库，留下来给龙港镇自己用。”
中国城市和小城镇改革发展中心调研组的相关报告指出，试点镇创新建立的“财政结算体制”实质上只是与上级财政的结算体制，不是真正意义上的一级财政。报告建议可设立金库的一级财政体制，加大税费支持力度，土地出让净收益市、县（市、区）留成部分和城镇基础设施配套费，全额返还，并设立小城市培育试点专项资金。
模式之争
龙港镇谋求建市的夙愿持续了二十多年。首任党委书记陈定模向《中国新闻周刊》回忆，早在1988年，他就提出龙港周边几个镇区进行重组，谋划成立三江市，但县、市阻力很大。
到了90年代初，龙港镇快速发展所带来的人口和经济规模，已让当时的镇级行政管理捉襟见肘。1996年，卸任多年的陈定模领着一帮退休干部成立协会，力促龙港建市。在温州市领导的直接干预下，协会被迫解散。对此，浙江省有关领导在当时给予的反馈是：龙港现在不宜建市，建市要水到渠成。
2010年2月22日，时任浙江省温州市委书记邵占维在强镇党委书记座谈会上提出，要“把乐清市柳市镇、瑞安市塘下镇、永嘉县瓯北镇、平阳县鳌江镇、 苍南县龙港镇这 5 个试点强镇建设成为镇级市”。镇改市正式写入温州官方文件。
2012年12月25日，时任浙江省发改委主任孙景淼在“浙江省发展和改革工作会议”上，明确提出要“开展撤镇设市的制度和路径研究”。
2014年7月，国家发改委、财政部等11个部委联合下发国家新型城镇化综合试点通知，要求选择镇区人口10万以上的建制镇，开展新型设市模式试点工作。
此后，龙港建市的呼声逐渐高涨。
多轮的“扩权”改革也让龙港镇意识到，只有改变自身镇级建制身份，才能冲破体制的束缚。因此，龙港镇新一轮试点目标直指镇改市。
但阻力仍在，镇改市的推进难言顺畅。
盘古智库理事长易鹏告诉《中国新闻周刊》，镇改市推动难，核心问题是利益的博弈，“镇的上级单位，还是不愿意看到自己的下级管辖的范围有太多的权力。”
李铁认为特大镇设市的设想难以落实有多重原因，首先是需要解决利益分配问题。其次来自各部门的阻力。在李铁看来镇改市涉及到两类大问题。第一个是行政
区划的調整，第二个是机构编制和人员开支问题。
此外，围绕镇改市，仍有不少空白地带亟待填补。
就设市标准而言，早在 1986 年，国家就对镇改市提出过标准界定。中央党校马克思主义学院院长张占斌曾撰文指出，从国家民政部撤镇设市2014年征求意见稿来看，设市指标选择大多还停留在90年代设市标准之中。这些指标，一些较为过时，一些可操作性较差。他建议以城镇建成区人口规模为人口指标、以镇财政一般预收入为经济发展指标、以教育和医疗作为公共服务能力指标来进行镇改市的指标框定。
然而对于镇改市应选择何种模式，是镇级市，还是县级市，目前学界仍有争论。
一些学者提出“县下设市”，好处是对母体县的影响比较小，有利于县的稳定，避免切块设市引发的利益分割问题，同时也与世界上多数国家和地区的设市模式相对应。但需要解决县辖市体制的法律依据问题，包括宪法的相关条文和其他法律法规的修改。
另一个方案是特大镇单独设立县级市。从现行的行政管理体制上而言，相比于“县下设市”，特大镇单独设立县级市意味着更高的级别、更大的执法权限、更多的土地指标，建设用地指标可从省一级直接下达，同时还可拥有独立的财权。
浙江省发展规划研究课题组曾提出镇改市“省辖县管”方案，即明确新设市由省政府管辖;省政府可委托原所在县对特大镇新设市进行代管。在此模式中县一级作为上层代管政府，主要负责跨区域的城乡规划、交通设施等重大基础建设;新生城市作为省辖的一级政府，在行政审批、行政执法主体资格上被破格赋予县级权限，可自主制定政策、项目申报和向上级政府申请资金补助，自行实施行政管理、行政审批、行政执法。
中国行政体制改革研究会副会长汪玉凯接受《中国新闻周刊》采访时表示，跟国外的城市定义不同，中国的“市”赋予了很重要的一个行政功能，把市和行政级别紧密结合在一起，“县下设市”不符合实际。
汪玉凯认为可以将设市的标准制定和审批的权限下放至省级。“非常多的权限，放到中央层级，这些审批周期长，影响一些地方实际的发展，省级审批可以改善这一现状，这将更有利于镇改市的推动。”汪玉凯说。
盘古智库理事长易鹏认为，“县下设市”意义不大，这才导致镇改市推动的比较缓慢，而从目前各地比较务实的做法是强镇扩权。易鹏表示，镇改市是新兴事物，城市什么级别不重要，关键得看有多少权力。
在李铁看来，特大镇单独设立县级市，它和县里的关系如何来处理是一个比较大的难题，而“县下设市”，则会使原先相对简单的行政管理体制变得更为复杂。镇改市看似容易，但实际上也是一个非常大的改革难题，牵一发而动全身，需要中央在一定的时机内统筹通盘地去研究解决这类问题。
亦有学者对镇改市表示异议。中国社科院城市发展与环境研究中心研究员牛凤瑞接受《中国新闻周刊》采访时表示，建制镇“长大了”就想“分家”，这种做法不可取。他认为镇一级并不具备县一级的资源配置空间和幅员面积，镇改市需要给它扩大行政边界，“这会把所在县的经济中心给挖出去，对所在县的负面效应非常大”。
据悉，今年龙港撤镇设市申报工作已进入国家层面审核审批阶段，但具体采用哪种模式仍不明确。
苍南县政府此前透露，龙港镇已达到设立县级市的要求，具备撤镇设市的条件，温州市政府正按照要求逐级申报龙港撤镇设市。龙港镇政府相关人士亦向《中国新闻周刊》证实，龙港镇撤镇设市后将直接升格为县级市，由浙江省直辖温州市代管，与苍南县平级。
“开闸”前夜
目前，龙港镇撤镇设市只差临门一脚了。龙港在这方面的探索经验开始受到更多的关注。
2014年12月龙港获批国家新型城镇化综合试点，龙港镇政府相关人士向《中国新闻周刊》透露，龙港积极争取参与此轮试点的目的就是旨在破解特大镇体制桎梏，为镇改市探路。
龙港镇的目标是通过3年时间，探索建立职能分工合理、行政层级优化、管理机构精简、行政成本降低、行政效能提高、公共服务改善、治理能力提升的新型设市模式，为全国提供可复制、可推广的经验和模式。
试点的主要任务包括厘清政府、市场和社会职能分工，明确县级单列管理基本定位，按照城市发展要求合理下放权力，加快推行大部门制，完善社区服务与治理，调整优化人员结构和编制，压缩行政成本，探索多元化公共服务供给模式，建立完善城镇治理体系，配套推进城镇化相关制度改革。
龙港镇委副书记金珍敏介绍，通过大部制改革，龙港将原有的12个内设机构、11个事业单位和县派驻部门中的住建分局、国土分局、水利分局等18个单位进行合并，组建15个大部门机构。
苍南县则将涉及27个县部门、1575项县级权限事项下放给龙港镇，并将下放给龙港的18个县派驻部门300多名行政事业人员按成建制划转给龙港镇管理。同时建立“市管社区”的体制，整合成立14个新型社区，将政府行政审批和公共服务延伸至社区，并将600多项行政执法职能纳入城市管理与综合行政执法局，实行综合执法。
通过推行横向大部制改革，龙港将机关机构数，从41个减为15个，人员从实有的1175名减少到初步核定人员编制730名。改革伴随着的是行政成本的降低，龙港镇户籍人口是温州洞头区的两倍，与温州市泰顺、文成两县相当，经济总量超过洞头、泰顺、文成三个区县的总和。洞头区现有行政事业人员3600多人，泰顺县现有行政事业人员8200多人，文成县行政事业人员7200多人，而龙港镇大部制改革后，行政事业人员不到1000人。
长期以来，针对镇改市是否会扩充政府机构设置，拉大政府框架，加大城镇化成本一直存在争议。
中国小城镇及城镇化研究专家乔润令认为，“从中央的角度来说，特大镇如果设市，其所担心的一个问题就是吃皇粮的行政人员和机构迅速膨胀。”这也是导致过往特大镇设市推进缓慢的原因之一。
全国人大财经委员会副主任委员、民建中央副主席辜胜阻曾表示，特大镇改市最敏感的问题是行政成本。他建议在管理体制上面，通过横向的大部制和纵向的扁平化，来降低行政成本。
多位学者建议，在镇改市试点过程中，可以按照简化行政机构原则设市，并推动政府向社会力量购买公共服务。
在采访中，陈定模向《中国新闻周刊》描述他设想的龙港撤镇设市模式，“首先四套班子得有，但人大政协只设工作组，市领导交叉任职;其次，取消乡镇一级;提倡‘小政府和大社会’，政府放开的事可以让社会组织来做。”
多位龙港镇政府人士向《中国新闻周刊》透露，未来撤镇设市后的龙港，一定是实施大部制，机构和人员编制高度精简，并且“一竿子插到底”，不设乡镇街道，由市直管村居。
辜胜阻亦曾强调，地方要有序推进特大镇改市，特大镇设市一定要根据特大镇自身的条件以及功能定位来综合考虑是否设市，要依靠市场的力量，政府起的是引导作用。
强镇改革：昆山经验的得与失
程昕明
“五一”小长假之后一个普通的工作日，昆山市张浦镇“便民服务中心”门前停满了小汽车。旧厂房改造的大院朴素而敞亮，大厅里前来办事的人络绎不绝。工作人员告诉《中国新闻周刊》，现在这里连护照都可以办，就连几十公里外的周庄镇居民都会来这里办。
“中国第一水乡”周庄闻名全国，“经济发达镇行政管理体制改革试点镇”的金字招牌则让张浦和周边各镇有了内在的不同。“便民服务中心”已经是过去时，它现在的名称是“张浦镇行政审批局”。
同一个大院里，坐落着张浦镇综合执法局、社会事业发展和管理局、组织人事和社会保障局等职能部门。税务、人社、安监、环保等不同的窗口井然有序，现代化的自助机一字排开，这样的场景和大城市的行政服务中心并无二致。
2010年，中央编办联合6部委在13个省25个镇展开经济发达镇行政管理体制改革试点。2016年，《关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见》印发后，这项改革在全国范围内推开。中央有关部门负责人曾表示“实践证明，在行政建制不改变的前提下，制约经济发达镇的体制障碍是可以通过行政管理体制改革创新解决的”。
“强镇改革”国家级试点镇分布图
资料来源：2010年中央编办经济发达镇行政管理体制改革试点名单
作为最早的25个国家级试点镇之一，张浦为江苏的改革试点提供了1.0版的“昆山经验”。2017年，同属昆山的周市镇被确定为全省第二批改革试点镇。改革正向纵深推进，但一些关键性的体制问题仍待突破。
从“碎片化政府”到“基层大部制”
“大孩子小衣服”“镇级体制，县级工作量，市级要求”，这些说法形象地道出了基层政府“权小、责大、力微”的困境，也彰显了经济发达镇行政体制改革的必要性。
虽然“经济发达”是个相对概念，但苏南经济无疑在全国具有领先地位。在基层政府颇为看重的“百强县千强镇”名单上，昆山已连续14年雄踞全国“百强县”之首，辖区内的玉山镇多年蝉联“华夏第一镇”，其他各镇也多在榜单百名之内。
作为昆山“南部城市副中心”的张浦镇是典型的工业强镇。镇内共有外资企业700多家，民营企业4000多
家，形成了精密智造、总部贸易、高端食品三大主导产业。2018年，全镇实现地区生产总值230亿元，一般公共预算收入25.1亿元。
根据最新排名，张浦镇在“2018年度全国综合实力千强镇”位列第37位。改革试点刚刚启动的2012年，张浦还排在百名之外。
2011年就任张浦镇镇长的王建华如今是该镇党委书记，他是改革试点的亲历者、推动者。回顾过去几年的发展，王建华对《中国新闻周刊》表示：试点镇是金字招牌，改革是强大引擎。
“金字招牌”有时就是真金白银。几年前的一次招商引资过程中，张浦正是凭借“全国经济发达镇改革试点”的金字招牌和想象空间PK掉中部一座地级市，成功吸引了一笔数亿元的投资项目。
官方数据显示，与改革之初的2012年相比，4年内苏州7个试点镇的GDP总体增长率比其他47个镇高出9.87%，财政总收入增长22.59%。
2014年，张浦镇荣获“第七届中国政府创新奖”优胜奖。“前台+后台”的运行机制是成熟的“张浦经验”，也是经济发达镇行政管理体制改革“1.0版”的重要成果。前台，即直接面向市民和企业的行政审批局、综合执法局;后台，即党政办、社会综合治理办等其他8个职能部门。由原先34个部门合并而来的这些机构在张浦统称“两办八局”。
五脏俱全的政府机关，加上五花八门的“七站八所”，有人称之为“碎片化政府”。张浦镇“合并同类项”的34个部门只是基层机构臃肿的一个缩影，苏州某镇在合并之前部门总数高达到60多个。
根据中央精神，经济发达镇行政管理体制改革有三大首要任务：扩大经济社会管理权限，构建简约精干的组织架构，推进集中审批服务和综合行政执法。
目前，张浦镇共承接昆山下放的946项县级经济社会管理权限，其中行政审批、公共服务事项291项，行政处罚权655项。
这些权力并非一步到位。据相关工作人员回忆，刚开始搞权力下放的时候，各委办局的领导都有想法，通过书记、市长多次的协调会才将各项权力逐步下放。不愿意、不放心，是市里一些部门的典型心态。不愿意是因为有权力和利益——其中一些项目审批涉及到收费。不放心，是怀疑镇里有没有能力接得住这些权力。
施工许可证的审批权下放是镇里得到的最大“实惠”，2012年12月10日张浦镇发出首张建筑工程施工许可证，一时成为新闻热点。协调了很久的不动产审批也在2018年10月正式对外办理。还有一些审批权在磨合了一段时间之后又还回去了，要么是用不上，要么是专业性太强。前者如矿产审批，后者如燃气安全。
“改革最大的難点应该说不在当时，而是在改革以后。大量管理权限下放，与现有行政事业编制资源及人员能力不相匹配，难以满足改革后的实际需要。”镇党委书记王建华说。
以“两办八局”为例，它们只是政府职能机构，即不是事业单位更不是行政机构。尤其是执法部门，上级部门大部分是行政机构或者是参公机构，专业事业人员无法、不愿向下流转。
新的行政架构与传统职责分工也有抵牾。两个“前台”为正科级建制，其余8个机构均为副科级建制，实际上目前镇领导班子成员还是以副科为主，造成分管与被分管级别不顺的尴尬。
改革2.0，盆景变风景
以昆山为中点，与张浦镇遥相呼应的是“北部新城”周市镇，也是新版昆山城市总体规划中的“北部副中心”。2017年11月，周市被确定为全省第二批经济发达镇行政管理体制改革试点镇。
同年，江苏省新圈定了30个新一轮改革试点镇，省级试点镇总数达到50个，标志着这项改革在江苏完成了从试点到“面上开花结果”，盆景变成了风景。对于新一轮改革，江苏省提出的目标是，用3年左右时间把经济发达镇建成现代新型城镇。
在周市镇政府，记者看到一份由镇长牵头的“改革领导小组”名单。这份接近50人的大名单基本囊括了现有行政框架下的各部门主要领导，同时按改革方向划分出与张浦镇类似的“大部制”工作组。
据周市镇党委委员、党政办主任谢大伟介绍，该镇将建立“一部两办五局”的行政管理架构。
相比之下，周市镇的新架构更简约，同时新增了党建工作部。这是省里“1+4”基层治理新模式的统一要求。“1”即党的建设总引领，“4”包括镇村治理“一张网”、政务服务“一窗口”、综合执法“一队伍”、指挥调度“一中心”。
江苏省编办相关负责人对《中国新闻周刊》介绍说，“1+4”的新模式是在张浦镇1.0版本和江阴市徐霞客镇的2.0版本基础上融合而来的。
1.0的核心是“前台+后台”的运行机制，“后台为前台服务，前台为老百姓服务”。2.0的创新在于“网格+网络”，是“网格管理和现代管理技术的深度融合”。上述负责人如此表示。
因此，虽然比张浦镇的改革试点晚了5年，但是周市显然具备了更多可供参考的路径。
周市镇党委书记陈建中对《中国新闻周刊》表示，改革试点工作开始以来，镇领导已经先后赴昆山张浦镇、江阴徐霞客镇、吴江平望镇、南京栖霞区尧化街道等地交流学习，并在2018年10月邀请省委党校的公共管理专家教授到镇里把脉会诊，形成了“1+4+N”的集成改革新模式。多出来的这个N，代表养老服务、志愿服务、环境治理等。
官方数据显示，2018年周市镇完成地区生产总值265亿元，一般公共预算收入突破30亿，总人口超过25万。这样的实力在昆山名列前茅，在“2018年度全国综合实力千强镇”排名第28位。
“30亿的一般公共预算收入，中西部地区恐怕没有几个县能超过。”镇党委委员谢大伟说，“如果再有一所高中，我们就和中西部县城的功能差不多了。”
曾经在昆山市卫生部门工作过的谢大伟对《中国新闻周刊》表示，“周市有医院、社区卫生服务中心、社区卫生服务站三级医疗服务体系，这是一个县城公共服务体系的标准配置。养老和教育也是如此。”
据了解，周市镇正在选址，打算将一块价值14亿的百亩土地用于新建高中。这番大手笔体现了当地政府对于民生工程的重视——据悉该镇已建成各类学校33所——更有改革试点带来的政策利好做支撑。
周市镇党委书记陈建中介绍说，昆山市为镇里的改革配套了一系列强有力的辅助措施，比如在财税体制改革上，新增的财税收入分成在改革第一年内予以全部返还，以后逐渐递减10%至当前分成比例。改革前三年内，镇里的存量土地出让金的市级集中部分予以全额返还。
“这些配套措施有力缓解了我们大量事权下放与镇级财力不足的现实矛盾，让我们能够以更足底气、更大手笔来擘画改革蓝图，推动改革向纵深发展。”陈建中对《中国新闻周刊》表示。
改革的3.0版本会是什么？江苏省编办相关部门负责人表示，目前还很难说，可能的大方向是“小政府，大社会”。“政府主导、社会参与，政府的行政管理与基层群众的自治组织、社会组织有序衔接，分工合作。”这位负责人进一步解释说。
这一预测与基层的想法不谋而合。“高手在民间。”周市镇党委委员谢大伟说。
底层逻辑与顶层设计
“如果不出意外，今年就是昆山连续15年位居‘全国百强县’之首。”昆山市委一位工作人员对《中国新闻周刊》表示。今年，昆山还将迎来撤县建市30周年。
激荡三十年，昆山从苏州排名垫底的“小六子”逆袭成为全国县域经济的状元郎。数据显示，1978年到2017年，昆山地区生产总值增长1450多倍，成为全国首个地区生产总值突破3500亿元、财政收入突破350亿元的县级市。
2012年，昆山成为三个“省直管县体制改革试点县”之一。在《昆山市城市总体规划（2017-2035）》中，这个昔日的农业大县已经将自己的发展目标锁定为“大城市”。按照大城市定位，昆山确立“高质量发展的宜居宜业大城市、国际知名的智能制造名城、衔接沪苏的重要战略支点、江南特质的绿色生态城市”的城市性质。
在整体经济实力强劲的昆山，强镇改革已经具备了全面开花结果的成熟土壤。记者从昆山市编办了解到，目前该市正积极推动权力下放，力争在今年实现区镇相对集中行政处罚权改革全覆盖。
但是，改革中遇到的一些关键性问题也成为绕不过的坎儿：人的问题，钱的问题。归根结底都是体制问题。
基层遇到第一大难题就是编制有限。以张浦镇为例，现有行政编制62个，事业编制175个，其中有16个事业编制还是改制试点之初带编划转的。
“权力给你了，但是没有专业人员来执法，于是当年就带编划转了16个。实际上，大家都不太想来乡镇，下来都会有点想法。”镇上一位干部介绍说。
周市镇也遇到类似难题。部门合并带来中层岗位大幅缩水，进而影响到干部积极性。以前各部门领导都是一把手，一个萝卜一个坑。现在“一部两办五局”总共就8个副股级部门，变成了几个萝卜一个坑。
江苏省编办相关部门负责人告诉《中国新闻周刊》，参与改革试点这些年，他最深切的感受就是：“干部人事制度必须要改了，组织架构、体制流程这些能改的都改完了。”
“现在看，法律层面必须有所突破。以往是法定的权力不下县，乡镇政府没有执法主体资格。权力不放下去，后面的改革都没有做。”上述负责人说。
权力多了，需要做的事自然就更多了，开支又成了问题。“上面不买单，很多费用都要由基层承担，压力很大”。比如教师、警察的编制不在镇里，但是经费全由乡镇一级承担。
外来人口的快速增长也考验着基层公共服务的承受能力。
“我们几乎负担着全國的教育。”张浦镇一位工作人员半开玩笑地说。目前该镇25万总人口中户籍人口只有8.3万，本地居民与外来人口的比例达到了1：2。尽管近几年的教育设施已经扩大了好几倍，但还是很难满足实际需求。医疗设施也相对落后，用当地干部的话来形容，相当于十几年前的昆山医院的规模。
张浦镇改革试点前五年一共返还财政开支1.9亿元，但镇里总是觉得钱不够用，光拆迁和征地补偿这两块就是很大的一笔费用。虽然没有透露具体的债务情况，但是每年很难做到收支平衡是镇里的现实困境。
对此，江苏省编办相关部门负责人表示，应该将财权与事权匹配。据介绍，改革过程中的财政问题大多由各镇和县级政府协商解决，如果不以制度的形式固定下来，则很容易沦为“短期让利行为”
小城镇牵动大改革
程昕明 胥大伟
2018年中国改革开放40周年之际，李铁专门撰写了一篇回顾文章，名为《从小城镇到城镇化战略，我亲历的改革政策制定过程》。
在中央有关部门任职期间，李铁多次主持和参与中共中央、国务院有关城镇化政策文件的起草、制定。而如今作为经济学家，在几十年的实践和思索中，他对城镇化问题形成了独到的思考。
此次接受《中国新闻周刊》专访，李铁谈及城镇化改革中的一些深层次矛盾以及诸多悬而未决的问题，其中有不少观点尚属首次披露。
小城镇催生特大镇
中国新闻周刊：小城镇兴起的原因是什么？
李铁：上世纪80年代有一批小城镇发展得很快，比如浙江的龙港，率先开始农民建镇，号称全国第一个“农民城”。当时发达地区的县域经济占主导地位，大约占了70%的天下，主要是以乡镇企业的发展为基础。
其实小城镇的发展还是源于改革后农民有了大量的剩余劳动时间，同时由于城市改革的严重滞后，传统的计划经济管理体制对城市的管制非常严厉，导致大量的城市要素、技术要素、资本要素流向管制相对薄弱的小城镇。
1984年的中央4號文件提出农民可以自带口粮进城经商办企业，意味着限制城乡人口流动这个口子在小城镇放开了。各种管制都在放松，所以那个时候县域经济主要是镇以下的经济发展尤其活跃。说得好听就是全国出现了乡镇企业发展的高潮，说得不好听是“村村点火、处处冒烟”。在这一段时间农村兴办各类企业处于严重的无序状态，但这种状态有它的市场活力，对未来的中国城乡经济发展的格局产生了深远的影响。
中国新闻周刊：特大镇又是如何产生的？
李铁：这么多的乡镇企业，上交了税收之后，会有一部分剩余留在镇里，为小城镇的基础设施建设创造了很好的条件。那个时候兴起了很多赫赫有名的大镇，一直到现在经济发展的活力仍然十足，甚至超越了少部分地级城市。如东莞的虎门镇、长安镇，江苏的盛泽镇，浙江温州的柳市和龙港镇等。有的镇已经接近上百万人口，有的镇几十万人口。据统计，全国建成区5万人以上的镇有1100多个。这么多不同规模的镇，在很长一段时间都是经济发达地区农村最积极、最活跃的一种空间载体。
它们有以下几个特点：第一，有活力;第二，对农村经济发展的作用明显;第三，传统的体制管理相对薄弱;第四，由于没有那么多的机构和行政管理负担，办事效率非常高。
上世纪90年代末，中央11号文件确定了要保护耕地，采取号称史上最严格的土地管理政策。首先就把刀砍向了全国的乡镇小城镇经济。那时候全国8000多个开发区，有6000多个县以下的工业区被强制取消，仅保留2000多个县以上的开发区。即便如此也没有妨碍这些乡镇继续发展。那时候我们叫大镇，也是最著名的特色小城镇，如童装镇、纽扣镇、低压电器镇、印刷小镇等等，这些小城镇在全国有很大的影响力，都形成了一定的规模，外来人口比重较大，后来就管它叫特大镇。
“镇改市”难落地
中国新闻周刊：镇改市是在什么背景下提出的？
李铁：镇是中国最基础的一个行政单元，但是它在管理体制上具有特别强的优势。“镇改市”的提出，其实是符合城市发展规律的一个自然的提法，一个城镇的镇区人口这么多了，还叫镇是否合适？
镇实际上是中国城市化的一个特色，在国外就叫“市”。中国14亿人口，城镇人口8.3亿，一共才有670多个城市。城市数量和城镇化人口严重不匹配。意大利几千万人口，1万多个城市，美国也类似。
理论上讲，人口达到一定规模就可以设市，但是我国对设市的限制性要求远远超出其他国家，原因在于设市就要有设市的标准。城市有了一定的行政等级，就要匹配相应的机构管理人员，就一定会增加行政管理成本，导致行政开支过大，这是我们现在比较担忧的问题。
中国新闻周刊：大镇在发展中遇到哪些瓶颈？
李铁：对于这些大镇来讲，不管设不设市，它都是一个城市，但是面临着几大问题的约束。
第一，它没有相应的管理权限。因为我国的行政管理权限是按等级分配的。比如说省会城市、副省级城市、地级市、县级市，严格受到等级管理约束，有了这个等级才有一定的权限、管理机构、人员编制和财政支出。这么多的大镇创造了这么高的收益，容纳了这么多人口的就业和生活，但是它没有相应的管理权。一个镇面对着几十万的人口，大部分治理的权限都要等上面来决定，没有及时处置权和决策权，这是发展中的一个大问题。
第二没有财权。据我了解，现在接近百分之百的大镇，一大部分财权在上级政府手里。绝大部分特大镇连金库都没有，挣的钱都交给了上级政府，要花一笔钱还得从上往回要，严重影响了这些城镇自身的决策和基础设施建设。
上级政府拿了这笔钱并没有把这些钱投入到这个镇去使用，而是用于县里的发展和自己的城市建设，等于拿小城镇的钱来盖县城的房子。例如温州苍南的龙港镇，它创造的财政收入占全县的40%，它只留了不到10%。上级政府所在地苍南县城建设得很漂亮，龙港虽然也取得了很大的发展，但是基础设施建设和公共服务相比于苍南县城要差很多。因为它没有这个权力，没有更多财政剩余，这个对镇里来讲是发展中面临的最大问题。
第三是资源的供给。由于计划体制的资源是自上而下分配的，在镇这一级享受到的资源是微乎其微的。以土地指标为例，一个地方有了土地指标就有了发展的空间和基础，但土地指标到镇一级就少得可怜，大大压抑了它的发展空间。
中国新闻周刊：镇改市在基层推进的情况如何？
李铁：2014年《国家新型城镇化规划》颁布以后，提出下放管理权限，更多地发挥中小城市和小城镇在经济发展的活力，也提出了把一部分特大镇设市的设想。但是到目前为止，四五年过去了，一个都没落实。
这里有很多原因，首先是利益分配。地方政府每年依靠各乡镇的税收作为财政支出的重要来源，这是靠行政管理权限获得的收益。如果实施镇改市，经济发展最有活力的空间被从
行政区划中调整出去，直接影响到上级政府未来的收益预期。这是目前在镇改市过程中地方政府积极性不强的重要原因。其次是上级政府下辖的各部门阻力。对管理各小城镇的县级部门来说，则意味着权力大大缩水。
镇一级也有苦衷，因为每个镇的领导是上级下派的。被派去的干部如果提出要从县的管辖区分出去独立设市，进而影响到全县的利益。对不起，你可以走人。从基层来讲，这也让它没有办法过度强调或者推动镇改市的进程。
基层不好提，上级又不支持，就造成镇改市在落实上会出现一定的困难。
中国新闻周刊：从中央层面来看，镇改市的难点在哪里？
李铁：镇改市涉及到两类大问题。第一个是行政区划调整，这个归民政部管。第二，一旦行政区划调整以后，必须要进行机构编制的配套改革，主管这项业务的部门是中编办。一旦城镇的行政级别提高了，紧接而来的就是机构编制和人员开支问题，一定会造成编制的扩张，导致地方的行政成本过大。本來有一个县政府，突然之间又增加了一个县级单位，再增加好多机构人员开支，这是机构编制部门不愿意看到的。
“强镇改革”的江苏“1+4+N”模式
过去曾经有过尝试。上世纪80年代福建的石狮就是镇改市试点。镇级政府直接设成县级市。当时对石狮市提出的改革要求是实现“小政府，大社会”。但是由于改革思路超前，与当时的计划经济体制发生了冲突。因为一个镇级的机构设置，已经赋予了县级的权限，但是并没有成立与上级政府机构设置相对应的县级部门。因此石狮市政府到任何一个上级有关部门申请获取资源的时候，得到的答复是只要不设置与上级政府配套的部门就得不到相应资源分配。在这种情况下，作为已经被批准为县级市的政府，不得不按照上级有关部门的要求，逐渐地恢复了传统的机构和编制的设置，最后导致了体制复归。
牵一发而动全身
中国新闻周刊：镇改市之后的行政级别是什么，是镇级市还是县级市？
李铁：这里有很多路径可选。如果是镇级市，它和县里的关系怎么处理也是一个比较大的难题。按宪法来讲，城市是不能管城市的，目前都是委托管理。
当然这些镇不改行政级别先叫市也可以，但是这样的话就会出现很多类型的城市：镇级市、县级市、地级市、副省级城市、直辖市，把原来相对简单的关系变得更为复杂。
如果改成县级市就涉及它的行政区划，你不能只管一个镇，可能要合并一些乡镇，就涉及到这个镇周边的区域重新划分，增加很多新的行政区划单位。这也会涉及更大范围的利益结构的调整。
在改革开放之前，我国实行的是中央、省、县三级地方实体管理体制，而地、乡两级是派出机构，没有很多正式的机构和人员编制。但是到了80年代中期地改市、县改市和乡改镇以后，区域管理和城市管理合并为一体，每个级别的政府都实体化了，形成了一个城市管理区域的行政区划管理体制。也就是我们现在看到的中央、省、地（市）、县（市）和乡（镇），每一级政府都设置了相对规范的相应机构和人员的编制。
镇改市看似容易，实际上是一个非常大的改革难题，牵一发而动全身。区域管理和城市管理到底是合为一体还是分开？是继续保持五级的实体政府管理体制，还是恢复到以往的三级管理、区域派出管理，然后再进行城市的自治管理？目前看，这是一个更大的改革。可以引发的变化和涉及的范围非常广，非常复杂，所以也不是一个简单的镇改市就可以解决的。这是一个大政策，需要中央在一定的时机内统筹通盘地去研究解决这类问题。
在改革过程中会带来什么？行政区划调整会增加利益矛盾，还是减少利益矛盾？是释放了活力，还是增加了负担？这些和经济发展、社会稳定都有直接关系，也和中国未来的行政管理体制改革，中央和地方管理改革紧密地连在一起，所以它是一个大课题。
中国新闻周刊：《2019年新型城镇建设重点任务》提出“落实非县级政府驻地特大镇设市”，你如何解读？
李铁：强调落实是发改委提出的，这是一个改革的方向。镇改市是个大趋势，意味着中国14亿人口城镇化率达到70%以后，我们的城镇人口将达到9亿多。9亿多人口才670多个设市城市，城市人口和城市数量不匹配。肯定要放开设市，打开这个闸口给更多有条件的城市，让它有好的发展机会，释放活力、增加权力，责任和事权一体化。
中国新闻周刊：试点镇的情况如何？
李铁：从1995年开始的改革到现在基本上都倒退了，但我觉得这个倒退是正常的。本来也没通过法律、通过制度去约束，既然没有镇改市，有些权力我可以下放，也可以不下放。
当年57个试点镇，给它的改革权限已经有不少落实到位了，但是三年试验期到了以后说，不继续实行了。下一届班子领导换了，上面领导也换了，所有的领导都换了，这事就没人再去落实了。
从1995年开始改革到2014年颁布《国家新型城镇化规划》，20年过去了情况依旧。地方的活力还在，发展的势头也好，人口也在不断增长。在一些特大镇也都成立了很多分局，下放了一些管理权限，但是重要的如财政权限大部分都收回去了，这就是因为利益导致的一种结果。要想把它制度化，还得通过彻底的变革。
强镇改革的未来之路
中国新闻周刊：经济发达地区强镇的影响力还会持续增加吗？
李铁：像上个世纪八九十年代那种影响力，可能不会有了。随着未来改革的深化，重新调整了行政区划布局，强镇的活力还会持续发挥作用。但是未来它的工业规模变化不会像过去那样庞大。我们已经注意到在珠三角地区，服务业比重在增加，每年大概不到一个百分点，工业增速以每年不到一个百分点的速度在下降。
下降的原因是进入工业化中后期实现产业替代，服务业的作用会加强，特大镇的工业集聚功能就会弱化。因为2600万外来人口在珠三角地区，特大镇的工业功能弱化了，服务业的作用会增加，城市的作用就会进一步去发挥。
以工业为主导的都市圈发展模式会逐渐由以超大城市或特大城市的中心区向外扩散，向都市圈边缘地区扩散。产业的扩散和外溢会改变全区域的产业格局和城市格局，那时候一些小城市和特大镇将围绕大都市形成星罗棋布的卫星城，这是市场根据产业落地的成本变化引发的空间格局的变化。
“强镇改革”路线图
中国新闻周刊：我们是否在走发达国家曾经走过的路径？
李铁：有些规律是国际化的，这是不可避免的。城市发展肯定有一个先集中后分散的过程。现在来看，工业和产业向某一个特大城市集中，这种趋势在我国的中西部地区仍然在持续，但是在局部地区，像京津冀、长三角和珠三角，已经开始了产业向周边扩散的过程，就是随着工业化进程逆都市化的一个过程。
逆都市化，就是工业企业离开核心城市，在周边进行布局的过程。同时消费的逆都市化和住宅的郊区化，包括外来人口落户在小城市和小城镇都会相应发生。如何根据这种趋势，调整城市管理政策、行政区划政策，也是一个大趋势。
但是在中西部地区，比如湖北，還在向武汉集中，河南向郑州集中，四川向成都集中，陕西向西安集中。但是到了千万人口以后，它就慢慢地向周边去发展，这是产业空间变化的客观规律。
中国新闻周刊：通过一系列的改革试点，你觉得下一步的突破口在哪里？
李铁：镇改市应该是个大趋势，但是这个突破面临着太多的困难。这需要我们对中国的行政区划调整与未来的城镇化进程结合起来通盘考虑，解决行政管理层次过多、城市管理和区域管理不分、高等级城市行政成本过高、债务过高等问题，必须要发挥行政区划调整的手段，必须要通过降低土地成本、体制成本，并激发最具有活力的特大镇和中小城市的活力，这是一个重要的改革手段。如果我们不能有效运用这个手段，降低发展成本，我们可能会错过最好的发展时机。
这些年城市在国民经济发展中起到了巨大作用，但是由于城市管理和区域管理过度统一，导致了高等级城市权限过大、投入过高，把大量资源投入城市，忽视中小城市的发展和乡村地区的发展，也是造成城市债务增加的一个重要的原因。
在推进镇改市和小城镇发展的过程中要遵循一个规律，它当年之所以发展得快，是因为体制成本、各类要素成本低。要降低管理成本、体制成本、要素成本，不能复制以卖地招商引资搞城市建设的传统发展路径，否则债务会越来越高，只不过是从一个空间向另一个空间转化。
