方舆 - 区划改革 - 中国经济时报：行政区划调整密集，新晋市、区还有多少课要补

只看楼主倒序阅读 0 发表于: 2019-08-16

本报记者王彩娜

编者按
新一轮局部区划调整正当时。近日，随着安徽广德撤县设市、黑龙江嫩江撤县设市、山东茌平撤县设区等消息的接连传出，再次引爆诸多县城撤县设区、撤县设市的热情，各地紧锣密鼓加快申报进程，如陕西凤翔县、江西鄱阳县。进入撤县后时代，未来行政区划调整的方向究竟会走向哪里？如何探索出一条城市高质量发展的新路子，考验着各方智慧。

热潮涌动
7月流火，8月未央，各地撤县的热情却是更为高涨。随着官宣撤县设区、撤县设市的消息接连传出，局部行政区划调整悄然进入密集期。
飘飘荡荡数年后，终于迎来官宣的高光时刻。
7月25日，陕西省发布消息称，国务院批复同意撤销子长县，设立县级子长市，由陕西省直辖，延安市代管。紧随其后，湖南省发布消息称，国务院批复同意撤销邵东县，设立县级邵东市，由湖南省直辖，邵阳市代管。

进入8月，好消息更是接踵而至。8月6日，安徽省发布消息称，国务院批复同意撤销广德县，设立县级广德市，由安徽省直辖，宣城市代管。8月7日，山东聊城宣布正式撤销茌平县，设立聊城市茌平区。8月9日，黑龙江省宣布，撤销嫩江县，设立县级嫩江市，由黑龙江省直辖，黑河市代管。

从“县”到“市”或“区”，一字之差的背后，却是一番复杂持久的筹备，其背后是一连串的硬指标，更是一个地区经济水平发展达到一定程度的结果。聊城茌平便是长跑了9年，作出诸多努力，才完成由“县”到“区”的身份转变。

国家发改委城镇中心副理事长、研究员乔润令近日表示，改革开放以来，全国撤县设区之地已达100多个。目前，北京、天津、广州、深圳、武汉、青岛、南京、镇江、无锡、常州、苏州等城市都已成为“无县城市”。

本报记者通过梳理发现，自2012年至今，仅山东省就已有11地撤县设区或是撤县设市，涉及济南、青岛、济宁、威海、滨州、德州、菏泽、东营、聊城等市。

尘封20年后再重启，新一轮撤县设市、撤县设区与以往已经大不相同。

乔润令分析称，撤县设区在数量呈上升之势，在地域分布上受经济发展水平影响大，发达地区的东部、东南沿海地区增加最多；直辖市、省会城市比一般地级市撤县设区意愿更为强烈；撤县设区对城镇化影响明显。“预计撤县设区的趋势将持续到2030年，并将带来6000万的新增城镇人口。”

“对于县来说，更愿意设市，因为这意味着权力更大。”中国人民大学公共管理学院教授叶裕民呼吁进一步放宽撤县设市。在叶裕民看来，不少县甚至城镇发展到了一定阶段，自然有扩张成为城市的冲动，这是符合发展规律的。

随着新一轮撤县设区、撤县设市的热潮涌动，“无县时代”悄然而至。

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八步

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翘首以盼

在撤县的赛道上，排队待审批已是冲刺者们的常态，竞争相当激烈，但由于国家对撤县设市、撤县设区的要求越来越高，能够如愿以偿者寥寥无几。下一个会是谁？

7月上旬，陕西省副省长、宝鸡市委书记徐启方赴国家发改委、民政部，就宝鸡市凤翔撤县设区等工作进行汇报对接。早在2013年，凤翔撤县设区工作已上报国务院待批的消息就通过陕西当地官方媒体对外披露。今年2月，宝鸡市政府工作报告中再次强调，2019年要积极推进凤翔撤县设区。

同处陕西省，中国共产党咸阳市第七届委员会第九次全体会议日前审议通过了《关于撤销三原县设立县级三原市的意见》，同意撤销三原县设立县级三原市，要求三原县委、县政府与市级相关部门紧密配合，学习借鉴彬州市经验，按程序及时向上申报。“三原县经济社会发展、人口资源环境、基础设施建设、公共服务配套等各项指标已经基本符合县级市标准，撤县设市时机已经成熟，条件已经具备。”

此外，陕西省还有旬邑县、勉县、富平县、蒲城县、靖边县、绥德县、黄陵县等7个县也上报至陕西省政府要求撤县设市。

江西省日前印发的《大南昌都市圈发展规划（2019—2025年）》中明确提出，要“推动符合条件的县撤县设市”。目前，江西宜春市万载县正在谋划撤县设区，另外赣州龙南、吉安的泰和上饶鄱阳3县正在筹备撤县设市准备工作，新的一轮区划调整正在路上。

还有先发者。早在2014年，驻马店市就分别向河南省政府呈报了泌阳、平舆、西平撤县设市的请示。目前，撤县设市工作正在稳步有序推进中。

2015年底，江苏省淮安市盱眙县就曾透露，将“加快盱眙、涟水撤县设市步伐”。盱眙撤县设市的申报材料去年也已经上报，但到目前还没有实现。

未来，入局者更多。根据国家发展改革委印发的《2019年新型城镇化建设重点任务》提出，今年将稳步增设一批中小城市，落实非县级政府驻地特大镇设市。稳妥有序调整城市市辖区规模和结构。

对于撤县设市是否会一哄而上这一问题，民政部相关负责人曾公开表示，除了对每一个申报地方进行详细审核之外，还注重从总体上把握撤县设市的区域布局，“画好棋盘再落子”，也就是说，从总体上把握好撤县设市的幅度、力度和速度。

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愿景可期

一字之差，但所蕴含的机遇却不可同日而语。

撤县设区、撤县设市热潮涌动的背后，业内人士认为，实际上是核心城市对城市化以及未来区域竞争的整体谋划和未雨绸缪。

中国社科院城市发展与环境研究中心研究员牛凤瑞分析称，一是地级市希望通过撤县设区来扩权，吸收更多的资源；二是一些县市希望成为大城市的市辖区后获得经济发展的新动力。
从“县”到“市”，最直观的就是以农村为主的县域发展转变为以城市为主的市域发展。县归地级市直管，县级市则由省政府直管，地级市政府只是代管。隶属的层次不一样，行政管理的权限也不一样，市的权限必然会更大，优惠政策也会多一点。

撤县设市、撤县设区后，该地区将与主城区联系更加紧密，公共交通等基础设施会更加完善。牛凤瑞认为，教育、医疗、住房、养老、交通等民生事项也将纳入城市管理，实现与主城区的逐步统一，社会保障体系会更加健全。同时，也将带来大批工商企业的竞相入驻，百姓将拥有更多就业机会。

获批地区正站在更高的起点上谋划发展，以更大的气魄和手笔推动发展。
撤县设市后，嫩江由传统农业地区向城市化和现代化迈出新步伐，将对经济发展、旅游发展等方面起到很好的促进作用，将迎来工商业和服务业发展的春天，带动村镇的经济发展，带动城市跨越式发展。

撤县设市,同样有利于邵东充分发挥其区位优势和辐射作用，更好地承接“珠三角”“长株潭”经济圈产业梯次转移，加强国际产能合作，更好地建设中部地区商品物流集散区、湖南轻工业振兴先行区；有利于推动区域协调发展，构建“优势互补、错位发展”的格局。

茌平撤县设区，聊城城区面积扩大了一倍多，发展空间大大增加，将有力推动“聊茌东”一体化建设，也将加快实现聊城市融入国家、省多个发展战略，加快新旧动能转换和新型城镇化建设，有利于实现聊城主城区与茌平一体化发展；
有利于促进区县产业优势互补，并与中心城区实现同域发展、携手并进，实现经济新发展；
有利于茌平更好地融入中心城区，实现统一规划建设，进一步完善促进新型城镇化的健康发展；
有利于改善民生，使广大人民群众享受到更多更好的社会民生服务。

尚在筹备期的咸阳市认为，撤销三原县设立县级三原市，三原将与兴平、彬州形成三角鼎足之势，向内有利于咸阳进一步提高城市化水平(是否意味着咸阳不跟西安玩了？)、促进区域协调发展，向外有利于更好地融入关中平原城市群和大西安建设，推动《关中—天水经济区发展规划》《关中平原城市群发展规划》《陕甘宁革命老区振兴规划》等一系列规划实施。

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求索前行

撤县，并不是划下一个圆满的句号，而是开启了一串省略号。
实际上，不管是撤县设区还是撤县设市，其根本目的都是为了优化区划结构，使其更有利于新型城镇化建设和地级经济发展，提升中心城市的辐射引领力，加速区域经济协调发展，促进地区经济均衡发展。

不过，业内人士认为，撤县设区、撤县设市对城市经济具有一定的促进作用，但维持的时间并不长，一般在行政区划调整第五年后，其作用力就基本消失。
“撤县设区只不过就是标志着城市化步伐的加快，不会让一个地方由落后区域一跃成为先进区域。”山东财经大学区域经济研究院院长董彦岭坦言，要看该地区附近是否有辐射带动能力强的地级市。

厦门大学经济学院副教授丁长发研究发现，在创造就业、提升教育和卫生等民生领域，有些地区并没有因为设市而发生多少变化，且从以往以乡镇为主的建设重点转为以中心城区为主的建设重点过程中，出现了对改善农村地区民生投入明显不足的情况。
“局部行政区域规划调整后，新晋市与区，不论是城市面貌，还是产业实力，都与传统城区有着相当的差距。因此，城市建设方面就要加大力度，城市规划、城区改造、城市基础设施、城市管理等方面都会成为更关注的重点。”丁长发说。
“应因地制宜，因势利导，更多地考虑撤县设市对周边地区的带动和辐射作用。”丁长发强调，与撤县设市相比，更重要的是探索新的县制、市制改革方向，研究行政区划的总体改革思路，持续推进城乡一体化建设。

蓄势待发的邵东市表示，将大力实施“创新引领、开放崛起”战略，统筹做好城乡规划、建设和管理，积极承接优质产业转移，进一步提高新型城镇化质量和水平，增强人民群众的幸福感和获得感。