我国县级行政区划改革启动河北率先进行试点
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http://finance.sina.com.cn 2004年05月15日 16:08 《财经时报》
民政部称，此次县级行政区划改革不仅要减少县的数量，还包括分期、分批扩大县级行政区的经济和社会管理权限等；目前全国各有关省市正在制订计划
“五一”前召开的河北省区划地名工作会议决定，将对县级行政区划进行调整，主要思路是减少县的数量，扩大县域规模。
《财经时报》从民政部区划地名司区划处进一步获悉，此次县级行政区划改革不仅要减少县的数量，还包括分期、分批扩大县级行政区的经济和社会管理权限等内容。
区划处黄茹处长告诉《财经时报》，目前全国各有关省市正在制订计划，然后上报汇总到民政部。他介绍，中国有些省份确实存在减少县级数量的必要。
河北省的县级区划数量仅少于四川省，排在全国第二；与河北省幅员相近的江苏、浙江、安徽等省，县域数量只有河北省的1／2。县多、县小既不利于壮大经济实力，又增加了行政经费开支。
此次河北省提出，县级行政区划的调整规划原则是：顺应地理、经济、文化习惯，注重历史沿革，根据经济布局和经济带动能力，着眼经济发展潜力，参照交通条件等因素，小城市兼并县，优势互补，合理布局。
体制弊端
在中共“十六大”报告中，国家已明确把突出发展县域经济作为解决“三农”问题、解决城乡差距、推动城乡协调发展和区域协调发展的战略举措。
中国改革发展研究院执行院长迟福林认为：解决城乡差距是实现“五个统筹”、实现共同富裕的一个基本出路；不仅不会造成“均贫富”，而且是实现改革目标，逐步达到共同富裕的根本性、实质性问题。
香港中文大学政治学与行政管理系吴国光认为，“县”在中国是农村经济的组织者、管理者和调节者，也是国家政治行为和经济发展的聚结点。
过去由于计划经济的审批管理模式，“政府一级级掌勺，企业一层层跑堂”，省、市什么事情都管，结果县级政府手脚被缚。安徽省社科院社会学所研究员吴理财对《财经时报》指，解决“三农”问题必须首先强县，因为县域经济是中国社会经济的最基层单元。
但是，现在政府没有放松对基层的管理，其职能也日益增多，无形之中增加了政府的管理成本。同时，现行的“市管县(市)”、“县改市”、“县改区”等县制改革模式，是中国特定时期的产物，存在许多严重缺陷。
20世纪80年代初以来，中国主导的县制改革模式——“整县改市”也是在“城乡合治”的指导思想下推行的。实践表明，这种体制有与市管县体制相同的利弊特点。特别是由于利益驱动，各地产生“设市热”，开后门、拉关系、假材料设市等情况时有发生，并在90年代达到顶峰；所谓“建制城市化”、“假性城市化”主要发生在这一时期。
1997年中央下令停止设市，有些地方又将目光转向“县改区”。包括直辖市在内的许多城市郊县纷纷改设为区，“建制城市化”仍在继续。
县的三种前途
中国经济发达的苏州、无锡、常州地区出现的趋势，就反映了这一现实。
新中国建立前，苏、锡、常实行市县一体化的县辖市体制。1949年后市县分离，分设苏州市、无锡市、常州市及吴县(市)、无锡县(锡山市)、武进县(市)。
这种体制矛盾日益暴露出来。尤其是改革开放后，县域以农业为主的经济结构向以工业为主转变。1992年吴县GDP已达88亿元，工农业总产值达289亿元，经济实力与苏州市区相当。90年代后，吴县为谋求自身区域经济发展，在苏州南门龙桥地界建立新城和经济开发区。
据1992年1／10000的地形图量算，吴县新区及经济技术开发区建设用地面积达640公顷，占苏州建成区用地面积的1／10。无锡县(锡山市)、武进县(市)也分别在与市区相邻的东亭、湖塘桥镇建新城和开发区，建成区面积均在10平方公里左右。另外，由于财政体制原因，市区内各区、镇为了增加财政收入、安排就业，也竞相设立规划面积数十平方公里的开发区和工业园区。这对城市用地扩展也有重要影响。
中国农村问题研究者对县制的前途存有三种意见，即“强县”、“废县”、“虚县”。
《县域论》作者张春根主张“缩省、撤市、强县”，实行“新郡县制”，减少行政层次，撤销地级市和地区行署，取消“市管县”体制，形成“省—县—乡三级体系”；改变县级政府“责任重大，权限不够”的状况。这种观点是人文地理学和行政学界的主流意见。
中国行政区划研究中心主任、华东师大终身教授刘君德指出，中国地域辽阔，经济社会发展很不平衡，城市化水平、城镇规模等差异很大。县域城镇体系发育模式很不相同。一种县制改革模式和标准很难适应中国不同地区城市化发展需要。
□“第四级”为中国经济固本
截至2002年年底，全国县级行政区划有2861个(香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾省除外)，其中市辖区808个，县级市393个，县1489个，自治县116个，旗49个，自治旗3个，特区2个，林区1个。
全国县域内国土面积有896多万平方公里，超过全国国土总面积的93%，人口总数达到9.35亿，占全国总人口的73%；贵州、西藏的县域内人口比例都超过90%。
2002年全国县域经济GDP达5.4万亿元，占全国GDP的56%，比上年有所提高；河北、贵州的县域经济GDP比例分别达到75%和74%。
在中国目前五级行政架构下，2000多个县级单位虽属于层级较低的“第四级”，但各自规模并不小。在华东人口密集的省区，大县往往有100来万人口，全国约有172个县的人口甚至超过100万；在西部人口相对稀疏的地区，一个县的人口最少的仅万余人，多分布在西藏，但辖区往往面积广大，动辄上万平方公里，有些达到10多万、20多万。
世界上甚至大约2／3的国家的面积还不如中国一个最大的县大。
