[个人区划理念]省县乡三级制与村民（居民）自治 [复制链接]

我是挖坑高手，我只管挖坑，能不能填上我不管。

我国宪法既然规定行政区划实行省县乡三级制，那我还是支持严格依照宪法办事。之前我一直主张省县直辖与县辖市，但我现在又有了新的思考。

首先是，我们不能硬套日本等地的县辖市模式。当然这并不意味着我们就不能搞地方自治，主要问题在于，我们在哪一层级实行地方自治？实际上我国农村目前实行的村民自治制度就是非常好的一个直接民主、地方自治的模式，只需要把村民自治制度套用到城市中的社区，最终形成乡以下直接民主的地方自治制度即可。也就是说，我们的地方自治层级，应该是村居一级，乡及乡级以上的地方自治，无论从理论还是从现实来说，都是不好实现的。理论上来说，乡级及乡级以上因为地域面积、人口数量的关系，根本无法形成熟人社会（城市里的大型社区都很勉强），地方自治的话只能搞间接民主，而间接民主的各种问题，想必大家也都是知道的；现实上来说，我国自古就是中央集权国家，古代王权虽然不下县，但乡约自治也从来没上过县，即便是乡，要知道古代的乡和我们目前的乡也是不一样的，实际上古代的乡约自治，顶多也就是三里五村的范围，搁现在覆盖的人口数量可能也就一个行政村。因此，我认为地方自治维持在村居一级即可，基于熟人社会的直接民主，处理与居民生活密切相关的日常事务。这样的话，地方自治单位就不列入行政区划序列，可以按实际情况随时调整，这也是符合我国宪法规定的。将来需要解决的问题，应该是进一步明确党政末梢、居民委员会、物业公司（农村也需要物业啊）的地位，协调三者之间的关系。因为不属于行政区划序列，那就不存在区划通名的问题，按实际情况，怎么叫着顺怎么来就行了。

在明确只在村、居一级实行地方自治的基础上，县辖市实际上就没什么必要了。行政区划体系的底层，我认为以乡（无论县域经济以农业为主还是以工商业为主，凡是县域内经济以农业为主的地区，统称为乡）、镇（以农业经济为主的县域内工商业发达的区域）、区（以工商业为主的县域内工商业发达的区域）这三种我国历史上曾出现过的县以下行政序列为主即可（民族自治地区另说）。这里的问题有四个：一是需要明确设镇、区的标准，杜绝以土地开发为目的、手段的乡改镇、区，而是要切实以工商业发展水平为标准；二是要平等对待农业与工商业，包括从业人员与公职人员；三是不再限制人口流动；四是要提高乡级政区的地位与权限，赋予镇完整的工商业管理权限，如果说出于保护基本农田的目的可以对乡的权限有所限制的话，镇作为县域内工商业发达的地区，应该享有完整的工商业管理权限（但镇的规模应该受到严格控制，区是市的一部分，其权限自然从属于市，在此不再讨论）。

在明确县以下行政区划序列为乡、镇、区的基础上，我把县级行政区划分为市（城市县）与县两种，其区别在于市以工商业经济为主，县以农业为主，市、县地位相等，权限可以视情况而定（比如市可以整体上享有完整的工商业管理权限，而县的话，只需要其下辖的镇有完整的工商业管理权限即可，某些工商业管理机构，县一级政府甚至可以不设）。但有国家基本农田保护等任务的县，其工商业经济（也即镇）的发展规模要受到一定程度的限制，设市、县改市要执行高标准，应严格杜绝一两个镇带十几个乡的县改市。上一段提到县辖的镇应该有完整的工商业管理权限，这与工商业发展规模受限并不冲突。因此，需要对全国现有的地级市、县级市进行重新评估，不符合标准的，坚决改回县，日后的县改市，要宁缺毋滥。

至于以地级市为代表的的地区一级，应强力撤销。已经是信息时代、高铁时代的2020年了，省、县之间还设地区一级，纯属多余。这里主要是取消市管县体制，地级市一律改为县级市，和县地位平等，同为省辖政区。如上文所述，市是以发展工商业经济为主的政区，因此要对市进行重新评估。近些年来地级市存在盲目扩张的倾向，实际上以一户建为主要居住模式的日本，大阪的人口密度都能达到每平方公里1万余人（面积约223平方公里，人口约270万），而我国的城市，无论大小，人口密度都远小于1万人，现在的地级市市辖区动辄上千、几千平方公里，以1万人的人口密度来算，都是奔着超大城市去的，以5千人的人口密度来算，也都是奔着特大城市去的，但实际上呢？以我国人口14亿、城市化率80%来算，城市人口规模约为11亿，难道我们要造110个1000万人口的超大城市？或是220个500万人口的特大城市？另外别忘了这还没算数量众多的县级市，城市人口实际上根本不够分的，只能说目前很多地级市、县级市的面积都太大了。所以，我们不能完全照搬国外“市”的概念，从我国实际情况出发，市，应该是以工商业经济为主的县域，其中可以包含以农业经济为主的乡，但工商业经济必须占主导性地位，之所以还可以或者说必须包含乡，是因为出于地理形势以及历史渊源考虑，这些乡不足以另外组成一个县。市辖的这些乡，理论上来说是可以不受限制发展工商业经济的，但如有必要，仍可以对这些乡做出工商业发展上的限制（当然对于这样的例子，最好还是维持县辖乡、镇的模式，不要盲目改市，但要保证镇与市有相同的工商业发展权限，只是镇的发展规模受限而已）。

因此，最后的行政区划体系就是省-县（市）-乡（区、镇）三级。鉴于中央、省两级政府具有完整政府职能的派出机构，最后都会演变成一个实权政区，因此应彻底杜绝在两级政府之间派驻上级政府具有完整政府职能的派出机构的做法。目前我国只有30几个省级政区，即便省级政区翻倍、翻两倍，在信息时代和高铁时代，也不存在中央政府管不过来省的情况；至于省级政区，如果下辖县级政区过多管不过来，那应该严格采取分省的措施，而不是在省与县之间搞省级派出的地级政区。即便某些业务无法实现所有人都到省城来办理，那也只需要视情况选择几个地方设立相应机关的派出机构即可，例如法院、检察院等，而且必须坚持派出机构人员省级管理，以杜绝省县之间一级实权政区形成的可能。

当然，针对霸都、郑母这样的存在，最后还必须处理一下省县关系问题。这个问题的实质就是当省一级的公职人员都是省会人的时候，省政府实际上就兼任了省会市政府，从而在实质上形成了省级层面的市管县体制。这个问题在县一级不能说不存在，但因为县是中国几千年来形成的传统基层政区，县城人和县城以外人之间，远没达到能够产生割裂的程度，但地区、省因为规模远超县域，因此存在这个问题。解决”市管县“体制的办法，在地级市，或者说地区层面，是撤销地级市、地区。在省级层面，则有两个办法，一是借助现代化的信息技术和交通技术，实现”行省不行“，即将各省政府全部撤回首都，变行省为中央省部的省，省下辖机关可以撤回首都，也可以分散（必须分散）布置在省内各地，然后依靠便捷的信息和交通处理政务；二是将省会的经济管理权限收归中央，省会的规划发展，由中央决定而不是由省政府决定，此即论坛里曾经有人提出过的”省会直辖市“。当然，不搞省会直辖市的话，目前基于”计划单列“的副省级城市模式也可以扩大到全部省会城市，而从实际情况来看，省会是副省级城市，也即计划单列市的省份，基本上都不存在霸都、郑母这样的省会问题，这些省份中，武汉、西安等虽然独大，但实际上并不存在”霸“这个问题。因此，可以考虑适当放开计划单列市的设立，将所有的省会城市纳入计划单列名单。

至于撤销地级行政区划带来的人事问题，当然是分流解决。分流的方法，无非老人老办法，新人新办法，即现有人员保留待遇，重新任职（职位与待遇不一定非得对应），新入人员采用新的待遇。至于岗位问题，一方面，省县直辖的情况下，省级行政区划数量会有所增加，需要相应数量的行政人员；另一方面，县、乡的地位、待遇应有所提升，县、市以下机构，特别是市辖的区数量应大量增加，以便减少单位基层政区的服务人口数量，提升服务水平，这样也会增加很多行政人员岗位。例如现在一个100万人口的地级市，下辖四个县级的区，以及数量众多的街道办事处，改革的话，将县级的市辖区改为乡级的市辖区，100万的人口可以设10个乡级的市辖区，每个市辖区服务10万居民，然后撤销原来乡级的街道办事处，街道办事处人员本就不多，能够承担的公共服务非常有限，但是改为强化版的乡级区后，人员配备增加，作为基层政区，能够提供的公共服务也会有所增长，进而能够充分发挥基层政区的功能，在这点上，倒是可以参考日本城市的情况。

最后，以中东部地区为例，基本设想是：
省：面积5-10万平方公里，人口3000-5000万，设县、市30-50个，县、市平均人口100万。省会中央直辖或计划单列。

县：平均面积1000平方公里，平均人口50万，少镇多乡模式，不设区。
市：平均面积1000平方公里，平均人口100万，多区少乡模式，不设镇。

区：面积10-20平方公里，平均人口10-20万人。
镇：面积10-20平方公里，平均人口10-20万人。
乡：平均面积50-100平方公里，平均人口5-10万人。

全国现有3000个左右的市、县，适当合并为2500个左右，设立50个省，每省辖50个左右市、县。每个市、县的乡镇数原则上不超过20个，以15个左右为宜。

lhqsrc:全国现有3000个左右的市、县，适当合并为2500个左右，设立50个省，每省辖50个左右市、县。每个市、县的乡镇数原则上不超过20个，以15个左右为宜。 (2020-05-05 10:24) 

基本同意。但每县、市乡级区划数量没必要设限。
比如河南安阳，以这个方案改革，肯定要安阳市、安阳县合并设安阳市，新的安阳市人口达200万，以札幌模式来算，设20个区恐怕是最起码的。又如河南省郑州市，按这个方案改革，金水、管城、二七、中原、惠济五区为新的郑州市，人口将有差不多500万？按札幌模式恐怕得设50个区，以大阪模式得25个区，以东京模式也得10-15个区。又如深圳这种人口上千万的市，按这个方案，学东京模式至少也得25个区。

ryuchuryo:基本同意。但每县、市乡级区划数量没必要设限。
比如河南安阳，以这个方案改革，肯定要安阳市、安阳县合并设安阳市，新的安阳市人口达200万，以札幌模式来算，设20个区恐怕是最起码的。又如河南省郑州市，按这个方案改革，金水、管城、二七、中原、惠济五区为新的郑州市，人口将 .. (2020-05-05 12:36) 

人口特多的市可以设立若干个区作为市的派出机构（只设管委会，不设区政府），代管若干的乡镇、街道。

lhqsrc:人口特多的市可以设立若干个区作为市的派出机构（只设管委会，不设区政府），代管若干的乡镇、街道。 (2020-05-05 12:44) 

方案设想里已经说了，杜绝一切有可能形成一级实权区划的派出机构。实际上以东京都23区模式来说，一个1000万人口的城市管辖25个区，完全不是问题。

lhqsrc:人口特多的市可以设立若干个区作为市的派出机构（只设管委会，不设区政府），代管若干的乡镇、街道。 (2020-05-05 12:44)

要不就是再补充讨论一下，关于宪法中的设区市问题。
以这个方案来说，区是乡级，统县政区必须是省级，那么现行的直辖市、副省级市，如果想统辖县级政区，那就只能按照省级区划来布置。这样的话可以学东京都设立都市省，区仍为乡级，直辖于都市省，区数量太多，可以设置管委会辅助管理，即便它实权化了，也不过是县、市一级而已，只是需要考虑在县、市、区以外再想一个行政区划通名。区部以外，都市省还可以辖县、市。这种都市省，严格审批，限制数量即可。

ryuchuryo:要不就是再补充讨论一下，关于宪法中的设区市问题。
以这个方案来说，区是乡级，统县政区必须是省级，那么现行的直辖市、副省级市，如果想统辖县级政区，那就只能按照省级区划来布置。这样的话可以学东京都设立都市省，区仍为乡级，直辖于都市省，区数量太多，可以设置管委会辅助 .. (2020-05-05 13:10) 

原则上市下不设区，由市直管街道、乡镇，如果一个市设立二十个左右的街道与乡镇，每个街道与乡镇的人口为20万左右，那市总人口在500万以下。设立区的市，通常是上海、北京、南京、武汉等大都市，而且是非实体政府性质的区，香港的区就是这样的。这些区没有财政权、没有人事权，只是按照市府的委托，具有督导权。

lhqsrc:原则上市下不设区，由市直管街道、乡镇，如果一个市设立二十个左右的街道与乡镇，每个街道与乡镇的人口为20万左右，那市总人口在500万以下。设立区的市，通常是上海、北京、南京、武汉等大都市，而且是实体政府性质的区，香港的区就是这样的。这些区没有财政权、没有人事权，只是 .. (2020-05-05 14:03)

你这样说的实质就是，乡级的区和县级的区需要选择其中一个，另外再起一个行政区划通名以作区分。街道如果可以作为县级市下辖乡级区通名的话，区作为省级、副省级城市下辖的县级区通名完全没有问题。只需要把我方案中的乡级区，改为乡级的街道，然后将区看做县级政区即可。
但无论省级、副省级市还是县级市，必须坚持县不辖街，市不辖镇。
结果就是：
省县结构：省-县-乡、镇
省市结构：省-市-街、乡
都市省结构：市-区-街、乡
                     市-县-乡、镇

lhqsrc:原则上市下不设区，由市直管街道、乡镇，如果一个市设立二十个左右的街道与乡镇，每个街道与乡镇的人口为20万左右，那市总人口在500万以下。设立区的市，通常是上海、北京、南京、武汉等大都市，而且是实体政府性质的区，香港的区就是这样的。这些区没有财政权、没有人事权，只是 .. (2020-05-05 14:03) 

另外，个人以为设区市，即都市省的设立标准，应该是城市建成区发展（不是合并）超出了原有县域范围，形成了跨县域城市。以这个标准的话，都市省的核心建成区至少应在1000平方公里以上、人口在1000万以上。目前中国达到这个标准的，实际上真的不多，北京、上海没问题，天津都玄乎，更别说重庆。

ryuchuryo:另外，个人以为设区市，即都市省的设立标准，应该是城市建成区发展（不是合并）超出了原有县域范围，形成了跨县域城市。以这个标准的话，都市省的核心建成区至少应在1000平方公里以上、人口在1000万以上。目前中国达到这个标准的，实际上真的不多，北京、上海没问题，天津都玄乎 .. (2020-05-05 15:10) 

对了，“区”应该为非实体政府。此外，不管哪一级市，其下面绝对不允许辖县。

lhqsrc:对了，“区”应该为非实体政府。此外，不管哪一级市，其下面绝对不允许辖县。 (2020-05-05 16:42) 

"市下面绝对不允许辖县"就意味着县民难以就近利用高一级的资源，比如机场、高铁、三甲医院、高等级的图书馆、博物馆、体育馆。对了，虽然大学是省办。但是还有很多中专、高职是地级市管理的。

ryuchuryo:基本同意。但每县、市乡级区划数量没必要设限。
比如河南安阳，以这个方案改革，肯定要安阳市、安阳县合并设安阳市，新的安阳市人口达200万，以札幌模式来算，设20个区恐怕是最起码的。又如河南省郑州市，按这个方案改革，金水、管城、二七、中原、惠济五区为新的郑州市，人口将 .. (2020-05-05 12:36) 

您大概想把街道、乡镇升格为县处级，就像东莞、中山模式。中国几万、十几万人的市辖区大概就是学的日本模式，但是那时候的市大部分还是县级（专辖市）。除了东京都以外，日本的市又没有直属于中央政府，大概相当于中国的县级市。

除了东京都以外，日本的市又没有直属于中央政府，比如大阪市上面有大阪府，名古屋上面有爱知县，大概相当于中国的县级市。

lhqsrc:全国现有3000个左右的市、县，适当合并为2500个左右，设立50个省，每省辖50个左右市、县。每个市、县的乡镇数原则上不超过20个，以15个左右为宜。 (2020-05-05 10:24) 

日本的县大概相当于中国的地市级。除了东京都以外，日本的市又没有直属于中央政府，比如大阪市上面有大阪府，名古屋上面有爱知县，大概相当于中国的县级市。

省县直辖，撤市灭镇，从中央两级到基层行政区划的大跃进思想固定是不符合实际情况的，历史上郡县两级的秦、隋都很断面。
韩国只相当于中国浙江省的规模，也没有实现两级政府到基层（洞）。当然，省县派也认为不分省并县,一个省也管不过来100多个县。法国、意大利相当于中国大省的规模，也没有实现国省直辖，中间还有大区一级，他们的省还没有达到100个，当然他们的省就相当于中国的县，省下面是市镇，就相当于中国的乡镇。俄罗斯有80多个联邦主体，但是在这80多个联邦主体之上的联邦大区也越来越实体化。
但是分省并县断不可行。并县相当于是要了被并县的老命，不符合县直辖派的逻辑。分省，大多数省都不具备和省会分庭抗礼的第二中心，强行分一堆小省弱省，只会是一盘散沙，毫无凝聚力。老省会更会是因为省小市大，进一步一城独大，并出现大树底下不长草的问题。
对于乡民而言，有什么事情去市里解决更好，省里和中央离得太远，鞭长莫及，一般的刑事民事案件，二审（终审）也是到市级中院。
中国的地级市，就是很多比较大的国家一级行政区划的一般人口规模。没有三五百万人口，就发展不出来三甲医院、大中专院校、高铁枢纽、大型文体设施、商业综合中心，乃至机场等高级服务业，即使强行发展，也不会有效率。
不管叫什么，地级市（地区）就相当于过去的州、府，特别是后来地区行署直接改的单区市，更像府州，只有一个市辖区，区就相当于过去的附郭县，主城的事在区里就能解决，不用到地级市。今天的地级市，除了一部分新兴工矿城市、交通枢纽外，都是继承的明清的州、府。而且，这些州、府大体能追溯到唐宋时期，至今有1000多年的历史，而行省制度出现不过七八百年。
http://xzqh.info/lt/read.php?tid=149833

lhqsrc:对了，“区”应该为非实体政府。此外，不管哪一级市，其下面绝对不允许辖县。 (2020-05-05 16:42) 

问题是，区为非实体政府的话，那还能算行政区划序列吗？
这个设想中乡镇及以上都不是地方自治，非实体政府、不属于行政区划序列的话，非实体区的建置依据，从何而来？
最关键的是，区如果不算行政序列，那实际上根本就没必要区分市的级别，市一律县级就是了，反正有必要的话，县级的市也能通过运作，整个副县级的区出来？

lhqsrc:对了，“区”应该为非实体政府。此外，不管哪一级市，其下面绝对不允许辖县。 (2020-05-05 16:42) 

然后修改的话就是：
省-县-乡、镇
省-市-区（副县级）-街道、乡
全国除首都设省级行政区划直隶或首都特区，辖若干市、县以外，其他市无论大小，一律县级，由各省统辖，各市根据实际情况，可以直辖街道、乡，或设副县级的区分管各街道、乡。

ryuchuryo:然后修改的话就是：
省-县-乡、镇
省-市-区（副县级）-街道、乡
全国除首都设省级行政区划直隶或首都特区，辖若干市、县以外，其他市无论大小，一律县级，由各省统辖，各市根据实际情况，可以直辖街道、乡，或设副县级的区分管各街道、乡。 (2020-05-05 20:02) 

一律县级没有必要。我的观点始终是：市可分等、县可分级，但不管什么等、什么级，市、县必须同层，皆为省管，互不相属。

lhqsrc:一律县级没有必要。我的观点始终是：市可分等、县可分级，但不管什么等、什么级，市、县必须同层，皆为省管，互不相属。 (2020-05-05 20:08) 

如果市、县分等级，那么迟早还会发展成市管县体制。因为等级不同意味着地位、权限不同，权限不同，那就一定会想到利用权限去牟利，牟利的对象就是没有自己权限多的地方，最终还会发展成下压县、市，上欺省府的地级市。

燕山雪:山区的边角县天生就没办法和百万人口大城市竞争。省直管县，必然会肥瘦不均，肥得越肥，瘦的越瘦。 我国经济总量和财政收入的2/3来自地级以上城市本辖，1/4来自于县城和相当于县城的镇（开发区）。乡村只有不到10%。按照您的逻辑是要先把乡村去掉。
没有上级财政，农村的水电路气通信高铁高速就没办法向欧美看齐。对了，美国有高铁吗？

先裁撤一百個地級市再說。

省、市、区县、街道乡镇，四级很好啊。前期人口不到现在一半，各类社会经济管理事务少得多，虽然是省、县、乡实三级，还不是加了专区行署、区公所两级派出机构，比现在的层级还多。现在这么多人口，经济规模这么大，4级机构很合理了。

wangking777:省、市、区县、街道乡镇，四级很好啊。前期人口不到现在一半，各类社会经济管理事务少得多，虽然是省、县、乡实三级，还不是加了专区行署、区公所两级派出机构，比现在的层级还多。现在这么多人口，经济规模这么大，4级机构很合理了。 (2020-05-06 12:45) 

前期人口是只有现在的一半，但前期的通信手段只有电话、电报、邮政，交通手段只有绿皮火车、国道吉普车。生产关系要适应生产力的发展啊。

ryuchuryo:如果市、县分等级，那么迟早还会发展成市管县体制。因为等级不同意味着地位、权限不同，权限不同，那就一定会想到利用权限去牟利，牟利的对象就是没有自己权限多的地方，最终还会发展成下压县、市，上欺省府的地级市。 (2020-05-06 00:05) 

同层意味着行政关系是平行的，我不属于你管，你怎么个压法？至于级不同，那就要看更上一级是如何政策分配、利益分配了。

lhqsrc:同层意味着行政关系是平行的，我不属于你管，你怎么个压法？至于级不同，那就要看更上一级是如何政策分配、利益分配了。 (2020-05-06 21:11) 

郑州和开封、新乡、安阳这些确实是同层啊，但郑州一把手是省委常委。郑州当然不可能直接压开封、新乡、安阳这些地方，但可以通过上一级来压啊。