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甘肃河西走廊疏勒河开发扶贫移民困局
鲍文
疏勒河是我国第三大内陆河,位于甘肃省河西走廊西段，干流全长670 km，多年平均年径流10.31亿m3，流域面积4.13万km2。疏勒河源于祁连山，水系自东向西由白杨河、石油河、疏勒河干流、榆林河、党河、敦煌南湖4条泉水沟以及安南坝河等组成，干流出昌马峡向西，穿越瓜州到达敦煌，经玉门关，入库姆塔格沙漠。据史书记载，古时疏勒河大水滔滔，直奔罗布泊而去，依河伴行的大道便是“丝绸之路”。在蒙古语中，疏勒是“水草丰茂”的意思，随着双塔水库、党河水库、榆林河水库等的拦截，疏勒河各支流大部分引入水库用于灌溉，疏勒河干流水量锐减，疏勒河内陆水系逐渐解体。在“再造一个山川秀美的西北地区”的指示下，考虑到20世纪90年代初疏勒河地表水利用率仅为49%，丰富的水土光热资源未得到充分开发利用，甘肃省政府提出“兴西济中、扶贫开发”的战略部署，解决甘肃中部干旱地区和南部高寒阴湿山区11个县数十万人的贫困问题，并根据世行扶持贫困和环境保护与治理的宗旨，决定利用疏勒河流域丰富的水土资源，异地安置甘肃中南部地区20万贫困群众，搞开发扶贫移民，这就出现了疏勒河项目。
一、疏勒河项目
疏勒河项目的全称为河西走廊（疏勒河）农业灌溉暨移民安置综合开发项目，是国务院批准的利用世行贷款进行水利排灌、移民安置、农林牧综合开发的国家重点项目，也可以说是以水利工程建设为骨干、治水改土为中心、扶贫移民为主体、发展农业灌溉的国家重点综合开发工程，被甘肃省委、省政府视为“兴河西之利、济中部之贫”的跨世纪扶贫工程。
1、初期项目设想
项目区位于甘肃省河西走廊的酒泉地区玉门市和瓜州县（原安西县）境内，海拨在1l00-1900m之间，属典型的大陆性荒漠干旱气候。流域内有昌马、双塔、花海三大灌区，分别在玉门市、瓜州县的27个乡镇、3个国营农垦农场。疏勒河项目总投资26.73亿元，其中世界银行贷款l.5亿美元，折合人民币12.6亿元，国内配套资金l4.37亿元。开发建设总工期为l0年。1996年，疏勒河项目被国务院批准，正式开始实施。1997年，昌马水库枢纽工程开始建设，与此同时，疏勒河项目的首批移民开始搬迁，来自甘肃省南部高寒阴湿和中部干旱山区的岷县、东乡、积石山等11个县的贫困群众，陆续告别了难以丰衣足食的故土，来到了项目区。按照设想，项目建成后，项目区农业产量和农副产品均有大幅度增长（粮食产量比工程建设前净增18.7万t，棉花产量净增6000t）；项目实施的第l5年，农业总产值将达到14.3亿元，农林牧总收人达9.29亿元，农民人均纯收人达2000元；同时，通过移民安置和配套设施等一系列的建设，使20万人逐步实现“1年搬迁、2年定居、3年解决温饱、4-5年开始脱贫致富的目标”。
2、项目中期调整
2000年，国家实施西部大开发战略，将生态保护与生态建设放在首位，疏勒河项目对流域生态环境带来的负面影响逐渐受到重视。加上项目区均地处荒漠戈壁，自然环境严酷，虽然经过多年的开发建设，也只是初步具备了生产生活条件，经济社会发展步伐非常缓慢，加上国内配套资金不到位等难题。2002年，省政府与世行达成共识，对项目进行了中期调整：移民由20万人调减为7.5万人，新建移民乡（场）由16个调减为6个，行政村由160个调减为57个，新开耕地由54600公顷调减为28533.33公顷，林草覆盖率由11%调增为15%，水资源总利用率由91.6%降为64.5%，总投资由26.73亿元调减为19.71亿元。
3、项目实际情况
项目自1996年启动实施以来，先后在酒泉市瓜州县、玉门市及甘肃农垦系统建立移民安置项目区10个，累计开垦土地29.9万亩，疏勒河形成以三大水库调蓄为主，干、支、斗等渠系配套的灌溉体系，成为甘肃最大的自流灌区。安置贫困移民12584户、62000人，回、东乡、藏等少数民族占24.5%。其中移自临夏州积石山、东乡、永靖、和政、临夏5县6434户30900人；陇南市礼县、宕昌、武都3县2868户14414人；定西市岷县1836户8407人；甘南州临潭、舟曲2县1548户8279人。其中：玉门市安置3833户17709人，瓜州县安置7547户37755人，甘肃农垦安置1199户6528人（如饮马农场、黄花农场的插花移民）。关于实际安置移民人数，有6.5万人之说，也有人提出农垦系统的插花移民（插花移民即分散安置）属于两西扶贫移民。
二、疏勒河水资源开发利用情况
1、水资源利用效率提高、生态用水受到重视
随着疏勒河项目的建成，全流域昌马、双塔、花海三大灌区106万亩农业灌溉用水利用率随之提高，疏勒河中下游地区防风固沙林带和天然湿地的生态供水得到了有效保证。为了有效保护敦煌绿洲，疏勒河灌区将通过渠道衬砌、改造配套渠系建筑物，田间配套管灌、微灌、渠灌等手段，加大节水改造力度。规划到2015年，双塔水库下泄生态水量7800万m3，使疏勒河干流河水经玉门关断面入敦煌西湖自然保护区，到2020年，与党河河水汇合后进入西湖水量稳定在3800万m3以上。
2、水资源不足制约移民发展
疏勒河流域绿洲农业的发展受到水资源不足的明显制约。流域内虽然有着丰富的土地资源，但水资源却极其有限，加上不合理的发展模式，不尽合理的水资源配置格局，生态环境恶化呈发展趋势。在流域中、上游修建的水利设施如昌马水库，不但影响了下游的灌溉，也引起中上游流域内一些地方地下水位上升，土壤盐碱化。水资源利用缺乏统一规划、截流率过高，地下水补给减少，造成下游地区植被减少。疏勒河上游修建水库后，造成古河道来水减少，下游断流，地下水位迅速下降。大规模移民进一步加剧了用水矛盾。疏勒河项目坚持“开发扶贫，造福移民”的宗旨，项目建成后，疏勒河流域灌溉面积增大、灌区人口增多，水资源日益紧缺，加之生态保护意识大大增强，部分移民灌区落实“计量到斗、按方计费”的政策，逐步解决按亩收费、喝“大锅水”的问题，数万移民脱贫致富奔小康的压力一直难以得到缓解。如水资源利用方面，移民农业生产很脆弱，为了保护地下水资源，移民新打机井都不允许，利用渠水灌溉，又无力承担水费。疏勒河流域水资源短缺直接影响到疏勒河项目实施的效果。项目区“1年搬迁，2年定居，3年解决温饱，4～5年开始脱贫致富”的预定目标远未达到。
3、水费等土地投入困住移民
疏勒河项目开发土地来自条件较差的未开发土地或弃耕地，65%以上的为中重度盐碱地，10%左右是风蚀地、沙化土地。项目盐碱地改良费用不足，更无风蚀地、沙化土地改良规划及经费，贫困移民又缺少改造能力，加上风沙等灾害严重，导致部分已开垦耕地无法耕种，即使播种的亩产能有四百斤左右，扣除投入成本后几乎没有什么效益，导致移民区农业发展缓慢，移民增收困难，这是移民乡农业发展的最大阻力。移民多是贫困人口，迁入项目区之初的各种补助人均为1100元，后增加到1300元，但盖房、吃饭、路费等均需支出，很快就花光了。土地是重建家园的希望，新开垦的土地一般盐碱都较重，一般重度盐碱地要漫灌5次水才能耕种，中度需要3次，即使是轻度盐碱地也得经过2次漫灌才可以，而且每年洗盐碱、压沙、灌溉都需要水，水费开支让移民难以接受，加上移民安置点很多渠道施工中包工头偷工减料，防渗措施不到位，再加上渠小地大，远一些的地根本就去不了水，种地赔钱的事比较普遍。由于在迁出地靠天吃饭，移民们从来就没有过交水费的经历和意识，“水就是白流的，用水还得交钱？”直到现在，许多移民都把收水费看成是政府收取的“苛捐杂税”。为了照顾项目移民，老乡镇现在的做法是先收费后浇水，而对于移民村，一方面是生活的确还比较困难，更重要的是他们有强烈的抵触心理，只能是先浇地后收费。
三、移民安置出现的问题
1、破坏生态
疏勒河流域生态环境十分脆弱，这是实施疏勒河开发时面临的最大挑战。疏勒河流域的气候、地理条件比较特殊：疏勒河流域位于西北内陆而偏离海洋，青藏高原阻断了印度洋暖湿气流北上，东南季风进不来，西伯利亚干冷气流的影响却很强烈，河西走廊西部干旱少雨，生态环境十分脆弱，一旦遭到人为的破坏，恢复起来十分困难。疏勒河项目以扶贫移民为主体，它的出发点是为移民找到赖以生存的居住地，从人口密度高的地区向人口密度低的地区转移。这些移民属于生存移民，西北地区农民称之为“吊庄”移民。疏勒河项目昌马水库库区移民不在此列。生存移民着重考虑增加移民经济收入，解决温饱，不太关注对迁入地生态环境近期和长远损害。移民迁来时所开垦的土地都是盐碱地，头两年很大一部分精力都用于排碱洗地上，所以收成很成问题。一家几口人来到这里，就算带来了口粮，可烧柴没有办法带来。虽然在项目前期立项时就有“给两年燃料补贴”的政策，但是对于这么多的移民那也只能是杯水车薪。移民们都来自穷困山区，仅有的一点家当还要用来建房种地，温饱尚未解决的移民“万般无奈只好就地取材”，破坏生态的行为很普遍，一些移民挖湿地草皮砌墙、甚至晒干当柴烧，挖固沙植被骆驼刺等作薪柴；挖地皮骨、甘草、锁阳等药材补贴家用。
虽然疏勒河流域在水土流失、荒漠化治理上取得了较大的成绩，但荒漠化和盐碱化的土地面积却在不断的增加。疏勒河项目区属典型的大陆性荒漠干旱气候，年降雨量仅47～63mm，而年蒸发量高达3000mm 以上，流域内有大量的风蚀、盐碱地貌，是沙尘暴的高发区。绿洲的生存和发展主要依靠年径流量10亿多立方米的疏勒河来维系。虽然疏勒河项目在开发之时已建立了环境监测与保护体系，但项目造成了一些生态问题。疏勒河上游修建水库后，造成古河道来水减少，下游断流，地下水补给系统失衡，两岸胡杨林、红柳成片枯死。现有灌溉制度不合理，水量分配重农轻林、牧，林草受到破坏。流域内农牧民樵柴、滥挖药材(如甘草、麻黄、锁阳等)以及过牧、滥牧等不合理的经济活动破坏了天然植被，引起荒漠化。
2、灾害多发
疏勒河流域承受自然灾害的能力总体上比较弱，且减灾体系不健全。农业生产及防护林带建设极易遭受旱灾、干热风、沙尘暴、盐碱化、鼠虫害等的影响。一些移民点的农业生产经常处于减产、甚至绝产的境地，因灾而难以解决温饱的现象在刚刚稳定下来的移民户当中并不鲜见。同时，农业用水存在过量抽取地下水，大水漫灌现象，这在一定程度上造成土壤的次生盐碱化，为土壤的退化埋下了隐患，盐碱化是移民农业生产均遇到的问题，只是程度不同而已，移民早期尤以向阳移民示范点最为严重。由于移民之初统一为移民建房的成本高而质量差，为降低建房费用，移民自己自建住房，其质量难以保证，与最初的移民房一样，就地取材制作土坯作为建材，而盐碱土制作的土坯坚实性极差，经不起风吹雨打，遇雨容易垮塌；也有移民点建在旧河道之上，灌溉之后的土地，根本无法种植农作物等等，人为因素加剧了灾害的危害。
3、 基础设施不配套
疏勒河项目在1995年立项之初，为了争取能顺利通过世行项目评估，压缩了社会事业发展方面的建设资金，而仅仅以工程建设部分申请国家立项，项目规划没有涉及移民区社会事业发展的公安、民政、司法等行政服务以及配套设施，而规定由省直有关部门和安置区地方政府承担，列入地方社会发展规划实施。二是移民区文教、卫生以及农技推广服务等项目由省级主管部门按行业给予立项解决。这部分项目投资，因财政管理体制的限制，只能由地方政府在项目实施期间向省有关部门汇报、衔接、落实。现已实施的移民安置基础设施建设、农田水利工程、农林牧配套等项目都以1993年时的标准设计建设，只能为移民群众提供一些最基本的生产生活条件。例如项目区农田水利工程建设包括开垦耕地、修建渠道每亩投资标准仅为295元。从瓜州、玉门项目区目前运行的实际情况看，工程项目建设存在较多缺陷。一是农田灌溉渠道设计不尽合理，部分斗农渠过水量小而控制灌溉面积过大，不能完全保灌，有的甚至渠低地高，水浇不到地里。二是项目建设初期修建的一些沙石道路，路况基础差，部分路段车辆通行困难。三是部分项目区前期实施的人饮工程目前已不能正常使用。四是项目区现有中小学教育教学、乡村医疗基础设施条件还很差。这些缺陷在移民移交当地政府之后，逐渐得到改善，虽然项目建设期的迁出地相关工作人员更关心移民疾苦，但当地政府管理之后，可以逐渐将移民纳入地方统一管理，对于缩小移民区各项设施与老农区乡镇的差距是有益的。
4、扶贫效果不明显
项目移民很多家庭在迁入之后面临的最大问题就是如何发展农业生产，其中防护林带建设是其主要的制约瓶颈之一。移民们看到附近老乡镇绿树成阴和硕果累累的庄稼，是既嫉妒羡慕又充满期待。可对于不少贫困移民来说，买一棵树苗都觉得昂贵，更不用说后期养护所需的水费等支出了，政府一些以工代赈的方式建设移民农田水利工程设施取得了较好的效果。移民均来贫困县，自身经济条件差，文化素质低，80%以上的移民生活在贫困线以下，与当地群众的收入差距十分悬殊。移民迁入项目区后，从旱作农业向灌溉农业的转变适应期较长，土地改良、农业种植投入较大。按人均种植2亩地计算，每年仅春种投入400元左右，水费80元，每年每667m2投资在500元以上。因此，移民长时间处于贫困状态，增收十分困难。
贫困人口去变荒漠为绿洲，结果并不难以想象。由于项目区基础设施条件薄弱，耕地贫瘠，加之移民群众自身经济条件差、家底薄、科技文化素质普遍较低，乡村又缺乏必要的科技培训、示范推广，随着大量移民涌入，玉门市、瓜州县贫困人口急剧增加。2007年，疏勒河项目区移民人均纯收入仅为580元，不足酒泉市平均水平的1／8；2009年瓜州县项目移民人均收入只有727元，仍处于贫困线以下。为此，甘肃省针对当地生态脆弱的现状，明确提出今后不再向酒泉市移民。甘肃省政府甘纪办（2008）7号文件要求，将疏勒河项目贫困移民统一纳入全省贫困人口扶持对象，参照重点乡、重点村的办法给与扶持，纳入省级重点扶贫计划，享受相关扶贫政策；采取整村推进的形式给予扶持。通过改善项目区基础设施条件、加大产业支持力度、强化科技培训以及劳务输转等工作，切实改善项目区移民群众生产生活条件，加快移民脱贫致富步伐，使项目区移民安置达到“迁得来、稳得住、扎下根、能致富”的移民目的。从2009年开始，甘肃省开始按照移民每户均3000元的标准予以扶持，并将所有移民纳入低保范围。
5 移民管理漏洞多
移民管理涉及到文化教育、卫生医疗、社会保障、社会治安等方面，其管理主体应该是政府。但在疏勒河项目实施的10多年间，由于体制、机制等原因，在移民管理方面政府主体缺失，行政管理严重滞后，迁出县政府派出的移民管理机构不健全，致使移民管理工作面临诸多困难。如人口户籍的管理，项目实施之初制定的3年两地生产期的优惠政策就使人户相脱节，即人已搬迁至项目区，但户籍还在原迁出区。更主要的是由于体制性政策性因素，致使移民安置整体移交地方政府后才能正式办理户籍迁移手续。造成移民安置与户籍迁移不能同步实施。虽然项目区制订了严格的移民申请审批制度和人户表管理制度，甚至一度采取抵押原户口本等措施，但由于上述因素以及迁入地、安置地较大的自然气候差异等，再加之移民群众法制观念淡薄等，从而出现了部分移民返迁、顶替等现象。
兰州大学曾经对疏勒河项目自愿移民进行了跟踪监测，而项目实施监管方的疏勒河管理局是其合同签订方，在中英文监测报告提交世界银行之前，首先须提交该局过目，其报告的独立性和客观性是大打折扣的，既便如此，一些年度合同的签订和款项的拨付都是在监测报告提交之后。在涉及到不合乎规定的自愿移民（如来自项目规定的11个县之外的移民，上报的是来自其中某个县）、开发土地数量的虚报、移民补助的截留、移民返迁率过高、部分移民工程项目质量问题、移民生活水平并非逐年提高（至少在部分移民点）等方面均避重就轻。
