原创2021-08-15 09:26·综合开发研究院
文/黄艳，首都经济贸易大学博士研究生；安树伟，首都经济贸易大学教授、博士生导师
都市圈是城市地域空间形态演化的高级形式，通常是指以至少一个大城市为核心，以核心城市的辐射距离为半径，所形成的密切联系、分工互补、层次鲜明的同城化区域，具有明显的空间属性。截至2019年，我国城镇化率已达60.6%，伴随经济社会活动持续向城市地域集聚，都市圈正在成为承载发展要素的主要空间形式。作为人口空间分布的载体和经济发展的重要引擎，《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》明确指出，要“培育形成通勤高效、一体发展的都市圈”。2019年，国家发展和改革委《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》提出，“培育发展一批现代化都市圈，为城市群高质量发展、经济转型升级提供重要支撑”。可见，发展都市圈已成为加强区域分工互补、促进区域协调发展、实现大城市扩散效应的重要抓手，对于我国形成以城市群为主体形态的新型城镇格局具有承上启下的作用。与此同时，我国都市圈整体还处于成长阶段，中西部都市圈发育滞后，成熟期都市圈数量较少，都市圈核心城市带动能力不强、内部联系较弱等问题持续存在。基于此，我国都市圈发展的空间格局和发展方向需要深入研究。
一、我国都市圈的识别
（一）都市圈核心城市的选择与范围界定
在分析我国都市圈空间格局之前，要进行都市圈的识别。借鉴安树伟、李瑞鹏（2019）的方法，首先确定出我国都市圈的核心城市。按照标准，一是核心城市的城区常住人口规模必须在300万人以上，即核心城市是Ⅰ型大城市；二是核心城市要在区域内承载着直辖市、省会（自治区首府）城市、副省级城市等重要功能，由此筛选出我国28个都市圈核心城市（表1）。其次，分别计算每个核心城市的经济势能量级，并根据经济势能量级确定都市圈的范围。最终得到我国27个都市圈及其区域范围，结果如表2所示。
（二）我国都市圈发展的综合得分评价
在识别和界定出我国现有都市圈的基础上，本文采用熵值法，选取7类指标计算我国27个都市圈的综合得分情况，在此基础上，按照综合得分低于0.06、0.06～0.15、0.15～0.40、高于0.40的标准将都市圈的类型分为四类，分别为：成熟期（Ⅰ型）、成长期（Ⅱ型）、发育期（Ⅲ型）、萌芽期（Ⅳ型）（表3）。总体来看，我国都市圈发育水平差异较大，其中，上海都市圈、京津都市圈、广州都市圈和深圳都市圈综合得分较高，各类指标得分均位于前列，属于成熟期都市圈；以南京都市圈、杭州都市圈和宁波都市圈为代表的都市圈，主要位于我国东部沿海和中西部交通枢纽，属于发展期都市圈；南宁都市圈、石家庄都市圈、太原都市圈、哈尔滨都市圈综合得分则偏低，多项指标位于末位，属于萌芽期都市圈。评分最高的上海都市圈综合得分是评分最低的哈尔滨都市圈的34.37倍，各阶段都市圈呈现发展期、发育期数量较多，成熟期、萌芽期数量较少的纺锤状结构。
二、我国都市圈发展的空间格局
根据测算的27个都市圈功能类型划分，绘制我国都市圈基本空间布局图（图1）。
总体来看，我国都市圈空间分布极不均衡，呈现出以下五个特点。
1. 都市圈空间分布东南密、西北疏
我国都市圈空间分布东南密、西北疏，与我国地理、人口、经济布局基本保持一致，除乌鲁木齐都市圈以外全部位于“胡焕庸线”东南侧。“胡焕庸线”西北侧都市圈平均密度为0.2个/100万平方千米，而“胡焕庸线”东南侧以43.8%的国土面积分布了我国96.3%的都市圈，都市圈平均密度达到6.0个/100万平方千米。从2016—2019年人口年均增速来看，“胡焕庸线”西北侧直辖市、省会（自治区首府）城市、副省级城市常住人口增长速度为负，年均增速为-0.43%，而同期全国直辖市、省会（自治区首府）城市、副省级城市等常住人口年均增长速度为4.39%。此外，同安树伟、李瑞鹏（2019）采用2016年数据识别的24个都市圈相比，2019年新增的福州都市圈、石家庄都市圈、宁波都市圈均位于“胡焕庸线”东南侧，表明“胡焕庸线”西北不仅都市圈分布数量少于东南侧，近些年在新兴都市圈的培育能力上也显著弱于东南侧。
2. 呈现沿海、沿江分布的特点
我国都市圈空间分布以沿海和沿长江经济带布局为主，基本形成以“一纵一横”为骨架的“T”字型都市圈发展轴带。一方面，沿海和沿长江经济带都市圈在数量上占有优势。我国27个都市圈中位于东部沿海和长江经济带的数量合计为15个，占我国现有都市圈数量的55.6%。其中，位于东部沿海城市和长江经济带的都市圈数量各为9个，分别占我国都市圈数量的33.3%，两轴相交的长江三角洲地区都市圈分布则更加密集。另一方面，沿海和沿长江经济带的都市圈发展阶段较高。综合得分排名前10位的都市圈全部位于我国东部沿海或长江经济带，除广州都市圈和郑州都市圈以外，其余成熟期和发展期都市圈也全部位于我国东部沿海或长江经济带（表3）。2015—2019年，东部沿海和长江经济带都市圈人口占全国常住人口的比重由44.11%增长至44.57%，表明东部沿海和长江经济带仍是我国城镇化发展的重心。
3. 由东向西都市圈发展阶段逐步递减
我国都市圈的数量、规模与发展阶段均由东部向中西部递减。从数量上看，27个都市圈中位于东部地带的为14个，所占比重达51.9%；位于中部地带的为7个，所占比重为25.9%；仅有6个都市圈位于我国西部地带，分别为成都都市圈、重庆都市圈、昆明都市圈、西安都市圈、南宁都市圈和乌鲁木齐都市圈。从发展阶段上来看，成熟期都市圈均位于东部沿海地区，成长期都市圈也主要分布于我国东部地区，中部则以成长期都市圈为主，西部以发育期都市圈为主，发育状况呈现空间不均衡格局（图2）。
4. 与重大国家战略高度一致
区域发展战略作为优化区域空间格局、强化区域空间治理的重要手段，对我国都市圈发展存在重大影响。党的十八大以来，国家陆续推出了京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展等重大国家战略，从空间上看，我国都市圈的空间分布与重大国家战略保持高度一致，既表明重大国家战略在都市圈形成中的重要引导作用，也体现出都市圈已事实上成为我国区域发展战略的重要支撑。2019年，位于五大重大国家战略范围内的都市圈合计为18个，所占比重达66.7%。其中，除黄河流域生态保护和高质量发展战略外，其他重大国家战略均以成熟期都市圈为主。
5. 南方都市圈空间融合显著
以秦岭—淮河为界，我国南方都市圈呈现明显的融合连片发展趋势，不同都市圈辐射范围相互重叠，呈现“双核心”特征。都市圈的辐射核即核心城市多数情况下只有一个，在极少数情况下出现两个实力相当的大都市共同辐射一个区域，或一主一次两个辐射核形成的都市圈，都属于都市圈的特殊情况。总体来看，我国都市圈仍以单核心都市圈为主，目前较为认可的双核都市圈仅有京津都市圈，而我国南方多个都市圈呈现出双核发展的倾向，相邻都市圈之间融合现象更加明显，如上海—杭州都市圈、广州—深圳都市圈、南京—合肥都市圈等。主要原因是随着核心城市辐射能级的扩大以及都市圈之间交通基础设施的进一步完善，相邻都市圈之间辐射范围逐步重合，多个都市圈组合成为呈连绵状的都市圈发展带。其中，上海、杭州、宁波都市圈基本形成多核心格局，核心城市能级接近，辐射范围相互重叠，已经进入城市群发展阶段。
三、以都市圈为支撑构建现代区域发展体系
以都市圈为支撑构建现代区域发展体系，就是要在区域协调发展战略的引导下，积极引导都市圈建设与我国区域经济布局相协调，充分发挥都市圈在区域发展中的核心带动作用，以点带线、以轴扩面，为构建彰显特色、东西互济、南北协调、陆海统筹的现代区域发展体系提供支撑。
（一）培育形成“两横三纵”的都市圈空间格局
进入新时期，“一纵一横”的“T”字型都市圈发展轴带已不能满足我国区域协调发展的需要，未来应逐步建成“两横三纵”的都市圈发展新格局，形成扩散效应覆盖全国的增长极体系。
“两横”是指长江经济带和黄河流域轴带，“三纵”指沿海轴带、京广—京哈轴带、乌鲁木齐—兰州—西部陆海新通道轴带。目前，沿海轴带和长江经济带都市圈发育较为成熟，要充分发挥沿海、沿江的优势，以交通基础设施网络化和公共服务均等化为抓手，扩大都市圈的辐射带动范围，推动都市圈之间的合作和融合。京广—京哈轴带和黄河流域的都市圈发育水平不均衡，具备较好的区位优势和人力资源优势，城镇发育密集，在未来一段时间有望获得更大的发展空间。乌鲁木齐—兰州—西部陆海新通道带处于我国西部参与“一带一路”建设的重要交通轴线上，是西部地区最具发展潜力的区域，未来将在我国对外开放和区域协调发展格局中发挥更加重要的作用。
（二）在重大国家战略之外培育若干都市圈
目前，我国都市圈布局与重大国家战略高度重合，导致资源和政策过度富集，不利于区域协调发展。“十三五”时期，我国中西部地区经济总量不断增长，GDP年均增速分别达到10.5%和9.1%，涌现出一批具有良好发展基础的中心城市，已具备建设都市圈的基本条件。因此，应在重大国家战略之外，积极探索在中西部有条件的地区培育若干都市圈，作为统筹东中西、协调南北方的战略支点。一方面，使增长极和发展轴不仅仅局限于我国东部沿海地区和重大国家战略地区，为中西部地区发展留有空间。另一方面，使中西部地区在承接沿海地区产业转移的同时，充分发挥都市圈在区域发展中的辐射带动作用，集聚更多的人口、资金和要素资源，优化产业发展条件，逐步参与到区域经济发展的接力之中。要特别重视重大国家战略外地区中心城市的培育，逐步形成“中心城市—都市圈—城市群”的区域发展体系。
（三）提升黄河流域和东北地区都市圈发展水平
都市圈是黄河流域生态保护和高质量发展战略的重要支撑，对于推动黄河流域动能转换、实现产业集聚、促进黄河流域上中下游协调发展具有重要意义。现阶段，黄河流域已形成青岛、郑州、济南、西安、太原5个都市圈，布局集中于黄河流域中下游，整体发展水平也有待提升，难以为黄河流域生态保护和上中下游协调发展提供充足的动力。东北地区已形成沈阳、大连、长春和哈尔滨4个都市圈，均为发育型和萌芽型都市圈，整体发展水平不高，人口和资本流失严重，市场分割和体制机制问题长期存在。因此，要充分尊重城市发展规律，突出市场在资源配置中的决定性作用，引导资源要素高效流动和优化配置，促进产业分工协作、消减内部竞争，优先发展都市圈核心城市，优化都市圈整体功能。
（四）实现成熟期都市圈向城市群转变
作为城市群重要的空间组成单元，处于成熟期的都市圈已具有较强的辐射带动能力，中心城市能级较高，各城市关系紧密，大中小城市发育健全，物质生产与产品流动畅通，多呈现双核或多核心发展态势，已具备向城市群发育的基础。因此，要适时推动成熟期都市圈向城市群转变，在更高水平上实现区域一体化发展。一是要立足城市群发展框架开展都市圈建设，引导都市圈发展目标与城市群建设相互衔接，实现城市群与都市圈之间的“多规合一”，在编制城市群发展规划时也应充分考虑都市圈之间的相互融合和利益协调。二是要加快实现高水平的公共服务基本均等化。以提质升级中等城市的高等级公共服务水平、补齐小城市（镇）和乡村公共服务短板为着力点，进一步缩小中小城市与大城市之间、城市与乡村之间的公共服务差距，引导人口和产业在都市圈内合理布局。三是要破除要素流动边界，实现都市圈共建共享。政府应以纵向突出优势、带动发展，横向明确分工、互补合作为导向，创新和完善都市圈合作体制机制，完善分工协作的引导机制，构建一体化的产品市场和劳动力市场，实现资源在更大范围内的有效布局。
（五）加快都市圈融入新发展格局
都市圈是实现国内国际双循环的重要节点和主要抓手。我国沿海都市圈发展阶段较高，是人口、资金和技术的主要承载地，要以扩展国际循环为主要目标，内外循环并重，以创新驱动的高科技导向、高效有序的一体化市场提升国际竞争力，打造面向全球竞争的高端产业集群，为国际循环的扩展和国内循环的构建提供支撑。与沿海都市圈相比，内陆都市圈国际竞争优势尚未形成，国际循环潜力将在未来的5～10年之后逐渐释放，现阶段应以健全国内循环为主，积极主动参与国际循环，以破除区域行政壁垒，建设统一开放的国内大市场为主要目标，打通生产、流通、分配、消费等主要环节，健全供应链和产业链，在优先释放我国城镇化潜力和超大规模市场优势的基础上，积极参与国际循环。
四、完善我国都市圈格局的对策建议
（一）加强对都市圈的统一规划与引导
都市圈的统一规划与引导是以都市圈为支撑构建现代区域发展格局的必然要求。一是健全顶层设计。对都市圈的整体空间布局进行统一设计与规划，明确都市圈的识别标准和分类尺度，根据区位条件、资源禀赋和发育现状确定不同都市圈的发展方向和建设重点，注重都市圈发展的梯次推进，避免都市圈的泛化。二是注重不同规划之间的横向连接。要在更高层面上考虑都市圈的区域定位与发展方向，强化都市圈规划与城市群规划、城市规划的有机衔接，充分考虑都市圈与邻近地区、邻近都市圈或中心城市发展的协调性，推动相邻都市圈之间在基础设施、产业分工、公共服务共享和生态环境共治等多方面统筹发展。
（二）对不同发展阶段都市圈给予不同扶持政策
要在明确都市圈发展阶段的基础上，注重时序推进，按照“萌芽阶段强核心、发育阶段重产业、成长阶段健体系、成熟阶段抓协同”的重点思路进行安排。
成熟期都市圈要以高水平公共服务均等化为抓手，着力实现网络化发展。既要引导核心城市向周边次级承载地“有序疏解”，率先完成“腾笼换鸟”，又要在更大范围内进行生产分工和政策配置，推动都市圈的融合和城市群的发展。成长期都市圈要加快提升中小城市功能，一方面要坚持以新型工业化为导向，改造提升传统产业，培育发展新兴产业，打造特色优势产业集群。另一方面要加快户籍制度改革，全面放开中小城市落户限制，促进都市圈内新增城镇人口向中小城市转移。发育期都市圈要健全产业链条，在破除要素流动的体制机制障碍的基础上，促进核心城市产业结构高端化、服务化、集聚化、低碳化、融合化发展，着重提供研发、设计、培训等现代生产性服务。同时，要按照错位发展的原则，引导核心城市产业链向周边中小城市延伸。萌芽期都市圈要在完善互联互通基础设施的基础上，充分发挥市场机制的决定性作用，降低区域市场壁垒，减少人口流动的制度性约束，以宽松自由的准入环境和创新氛围积极吸引各类公司区域性总部及营销中心进入核心城市。有序推动有条件的“县（市）改区”或“县改市”。
（三）在西部地区重点培育贵阳都市圈、兰州都市圈和呼包都市圈
我国都市圈空间分布极不均衡，迫切需要以西部中心城市为依托，在有条件的地区培育若干都市圈。以现阶段西部中心城市的人口规模和经济状况来看，可以重点培育贵阳都市圈、兰州都市圈和呼包都市圈。
贵阳都市圈要以贵阳区域性中心城市为依托，完善城市轨道交通建设，加快贵阳—贵安新区—安顺一体化发展，积极承接东部地区产业转移，建成我国西南地区的科技创新中心。兰州都市圈和呼包都市圈同属于黄河流域，要在生态优先的基础上，着重完善城镇功能，促进上中游都市圈与下游都市圈分工协作，以此作为促进黄河流域跨区域合作、提升黄河流域协调发展水平的次级增长极。其中，兰州都市圈则以深度落实“一带一路”建设为抓手，充分发挥在资源禀赋和科技创新上的优势，加强与西宁的分工协作，推动兰州—白银一体化发展，打造连接内陆与新疆、向西北延伸至中欧的重要枢纽。呼和浩特是黄河几字弯区域最大的城市，和包头相距不到200千米，且经济和人口规模接近，具备建成双核都市圈的条件，二者应错位发展，完善城镇功能，推动要素集聚和一体化建设，为黄河流域生态保护和高质量发展提供战略支撑。
（四）做好都市圈核心城市“加减法”
核心城市是都市圈的中心，在极化作用和扩散作用的双重作用下带动外围地区发展，对都市圈发展阶段的推进具有决定性作用。因此，应顺应都市圈核心城市发展趋势，合理定位核心城市功能，将核心城市功能调整作为促进都市圈发育的重要引擎。
萌芽期和发育期都市圈要以做好核心城市“加法”为主。当要素资源向核心城市集聚使核心城市达到一定的能级，并使周边地区成为极化区域时，都市圈就进入了萌芽阶段，此时应着重提升中心城市的辐射带动力和经济效率，制定一系列产业和人才方面的政策，优先发展核心城市，推动都市圈发展空间不断向外围地区拓展。伴随着一体化设施的建立，核心城市集聚能力的不断提高、辐射能力逐步增强，都市圈的腹地范围日益扩张、内部联系更加紧密，从而进入都市圈发展的发育阶段。此时，应在进一步加强核心城市功能的基础上，通过产业转移、知识外溢、要素重组、技术转化等途径，带动外围地区社会经济发展。
成长期和成熟期都市圈要统筹核心城市“加法”与“减法”。成长期和成熟期都市圈核心城市扩散作用与极化作用逐渐平衡，中小城市有条件获得发展机会，涌现出多个承载力良好的次级核心。一方面，核心城市要优化空间布局、调整产业结构、加强环境整治，促进核心城市与中小城市功能互补和产业协同，引导不符合核心城市发展需要的产业向中小城市布局。另一方面，进一步提升都市圈要素联系度和交通通达度，通过交通一体化、市场一体化、公共服务一体化克服“疏解”给部分产业和核心城市发展带来的影响。
（五）促进相邻都市圈融合发展
都市圈是城市群的初级阶段，随着多个都市圈的发展壮大，都市圈之间不断地交互、融合、改造，导致圈层结构产生交错叠置现象，最终形成多圈层开放式城市网络。为此，应顺应都市圈的发展趋势，积极适时破除都市圈之间的障碍，促进相邻都市圈之间的融合发展，为城市群的形成创造条件。一是搭建核心城市之间的快速交通廊道，通过一体高效的基础设施实现增长极之间的横向连接，为向发展轴转变提供必要条件。二是充分重视次级增长极的作用，在两个核心城市所形成的轴向通道附近布局若干次级增长极，用于放大核心城市的扩散效应，促进都市圈边界的扩展与融合。三是破除行政壁垒，在明确不同都市圈发展定位的基础上，建立横向利益分配机制，以政策和规划的形式明确合作发展导向，推动跨区域互认、信息共享、产业园区和科研平台合作共建，为跨地区企业转移提供便捷的协调衔接。
