[隋]陈忠海：隋朝的行政区划改革 [复制链接]

创立于秦朝的郡县制，经东汉末年“刺史改州牧”后演变为州、郡、县三级制，不过当时全国仅13 个州和不到110个郡国。南北朝时各割据政权纷纷增设州、郡，至隋初已达241个州和680个郡，迫使隋文帝痛下决心，进行了一场大刀阔斧的撤并行动。

机构重叠

郡县制是指以郡统县的两级地方管理行政制度，其中县制起源于春秋时期的楚国，郡制起源于春秋时期的秦国，郡县结合的制度始于秦朝。秦始皇统一天下前，县大于郡，实行郡县制后，天下分为36 个郡，郡下设县。汉承秦制，仍实行郡县制，只是随着统治疆域的扩大和巩固，郡的数目不断增加，西汉平帝元始年间全国共有103个郡国，东汉顺帝年间有105个。

东汉末年爆发了黄巾起义， 站在东汉统治者的角度，发现在这场起义中暴露出一个问题：由朝廷直接管理100多个郡国，难以强化对地方上的实际控制力，造成地方军、政方面的权力空虚。汉灵帝中平五年（188年），皇族出身的太常卿刘焉建议：“刺史、太守，货赂为官，割剥百姓，以致离叛。可选清名重臣以为牧伯，镇安方夏。”刺史是汉武帝始设的监察官，东汉时天下分为13个刺史部， 各派一名刺史负责监察辖内郡太守等官员，刘焉的建议是将刺史改为州牧，授州牧以行政管理方面的实权，这样一来13个刺史部就变成了13个州一级行政单位。

刘焉的建议并非首创，汉成帝时就有过“刺史改州牧”的试验， 但没有坚持下来，“废置无常”。东汉末年严峻的现实问题让朝廷不得不再次考虑这个问题，最终同意了刘焉的建议，由朝廷任命的州牧纷纷赴任。州刺史的品秩为六百石，与县令相当，低于品秩二千石的郡太守。改州牧后，品秩提高到二千石，又常以“清名重臣” 选任，拥有完全行政管理权力， 所以州牧成为真正意义上的“封疆大吏”。从这时起，行政区划上的郡、县二级制就变成了州、郡、县三级制。

魏晋南北朝继续实行州、郡、县三级制，南北朝时期的割据政权为显示自己是一个“大国”，往往在行政区划设置上放松尺度。《北齐书·文宣帝纪》记载：“百室之邑，便立州名；三户之民，空张郡目。”东汉是统一王朝，也只有13 个州，可刘宋、南齐都增至20多个州，南梁最多时竟达107个州。南陈的疆域与三国时期孙吴相仿，但南陈设置的州数是孙吴的16倍。隋朝所取代的北周政权，在北方所设置的州竟达211个。大量设州，每州所辖的郡、每郡所辖的县数目就少得可怜了。以北周为例，尽管设置了508个郡，约5倍于汉朝，但平均到各州也不过2至3个。北周设了1124个县，数目与汉朝大体相当， 但平均到各郡也只有2个。

官吏泛滥

一个州只管2至3个郡，一个郡只管2 个县， 州、郡、县层层构架，管辖的人口十分有限。东汉顺帝时全国人口约49 00万，按105个郡国计算，平均每个郡国管辖人口约46 . 7万，而到南北朝时这一数字大为降低。仍以北周为例，《通典·食货志》记载：“按大象中，有户三百五十九万，口九百万九千六百四。”北周大象年间人口仅900万，按508个郡计算， 平均每个郡管辖的人口仅约1.8万，约为东汉顺帝时的二十五分之一。


管理的人口虽有限，但官吏人数却非常庞大。南北朝至隋朝初年，州、郡、县三级行政单位都拥有一套复杂的官吏系统。根据隋朝初年的制度，州一级设刺史，由朝廷任命，除此之外还设有长史、司马、录事参军事、功曹、户曹参军事等职，一般由朝廷任命，除此之外，还设有典签、郡正、主簿、西曹书佐、祭酒从事、部郡从事、仓督、市令等吏员，一般由刺史直接聘用。在郡一级，郡太守、郡丞、郡尉一般由朝廷任命，还设有主簿、县正、功曹、主簿、西曹以及金、户、兵、法、士诸曹等吏员， 一般由郡太守聘用。县一级，县令或县长以及县丞、县尉一般由朝廷任命，县令或县长以下的功曹、令史、狱掾、仓吏、治狱吏等佐官一般由县令或县长聘用。

隋朝初年，对州、郡、县三级实行等级管理，从上上至下下分为9个等级，按等级不同分别核定官吏编制。在州一级，上上州编制为323人，上中州为311人，下下州156人；在郡一级，上上郡编制为146人，上中郡为141人，下下郡97人；在县一级，上上县编制为99人，上中县为95人，下下县47 人。一个平均不到2万人的郡，如果按辖有2个县计算，就有1个100 多人的“郡级班子”和2个数十人的“县级班子”，官吏总数多达200多人，这还不算县以下众多的乡正、里长等乡里吏员。州、郡、县如此之多，地方官吏设置如此之滥，形成了“民少官多、十羊九牧”的局面，极大地增加了国家的财政负担。《隋书·杨尚希传》记载：“当今郡县，倍多于古。或地无百里，数县并置；或户不满千， 二郡分领，具寮以众，资费日多； 吏卒又倍，租调岁减。”

而且，除一部分重要官员由朝廷任命外，州、郡、县的长官可以自行聘用其它佐吏，虽然有朝廷设置的定额，但也极易产生用人上的不正之风和腐败现象，“认钱不认人”“认亲不认人”的现象难以避免，也容易使聘用者和受聘者之间结成政治和利益上的同盟，造成一些官员在地方上一言九鼎、尾大不掉的局面。

痛加裁撤

隋文帝杨坚是一位有雄才大略的皇帝，在完成军事统一的同时， 就在思考如何着手对当时存在的各种不合理制度进行改革，行政区划调整以及与此相关的人事制度改革成为优先方向。

开皇三年（583年），隋文帝本着“存要去闲，并小为大”的原则，下诏将郡一级行政单位撤销，结束了约400年来的州、郡、县三级制，不仅减掉了一级多余的“中间环节”，而且对州、县也进行了优化，使其数目有所减少。以后， 隋朝又将州改为郡， 恢复了秦朝实行的郡县制。据《隋书·地理志序》记载，改革前的隋朝初年全国共有241个州、680个郡和1524个县，到大业年间全国仅有190个郡和1255个县，行政区划设置趋于合理。

随着地方行政机构的大幅度减少，官吏人数也迅速下降。史书记载这场行政区划改革仅寥寥数语， 但可以想见其过程是何等惊心动魄！1000多个州、郡、县“班子” 几乎一夜之间裁撤，失去官位、失去权力，甚至失去稳定生活保障的官吏成千上万，肯定有大量的不理解、抵触甚至反抗，但这一切终究阻挡不了改革的大势，因为不改革就没有出路。

与这场行政区划改革相配套， 隋文帝还推出了一项用人制度上的改革，规定九品以上的地方官吏必须由吏部任免，实现了“吏部总州郡之权”的目标，从而“政决王朝”。唐人杜佑评价：“海内一命以上之官，州郡无复辟署矣！” 这是中国古代吏治方面的一大变革，结束了之前地方长官可以私聘佐吏的历史，为之后的唐宋各代所沿用。为扩大人才来源， 隋文帝还推出了另一项重大改革，就在撤郡的当年推出了科举取仕制度， 结束了魏晋以来以九品中正制为主导的选官制度，使朝廷能发现更多的人才。

九品以上地方官吏的任命权全部收归吏部后，隋文帝下诏对这些官员每年进行一次综合考核，根据考核结果决定其升迁罢免。《隋书》记载：“往者州唯置纲纪， 郡置守、丞，县置令而已。其馀具僚则长官自辟，受诏赴任，每州不过数十。今则不然，大小之官，悉由吏部，纤介之迹，皆属考功。”根据这项制度，州及之后改名的郡，其长官和主要属吏年终要到朝廷“上考课”，称为“朝集”，报告辖内一年的工作。开皇十五年（595年），隋文帝“诏文武官以四考受代”，所谓“四考”，指“一年一小考，三年一大考”，通过强化考核，进一步加强了对地方官吏的管理，强化了中央集权。

本文刊于《中国发展观察》杂志2021年第9-10期合刊

然后失业的加入了反贼预备队，打仗死一部分，唐朝再拆分州来容纳剩下的，虽然唐高祖已经算手黑，杀了不少反王，然而唐朝仍然从190个郡膨胀到360个州(贞观)。

魏晋士族兴起，也是官制腐败膨胀的时期，曹魏代汉，除了庞大的爵位体系，相当部分汉朝原有职官被魏王府官取代，却不裁撤，而是变为虚职，西晋以后更恶化。

magiu:然后失业的加入了反贼预备队，打仗死一部分，唐朝再拆分州来容纳剩下的，虽然唐高祖已经算手黑，杀了不少反王，然而唐朝仍然从190个郡膨胀到360个州(贞观)。
魏晋士族兴起，也是官制腐败膨胀的时期，曹魏代汉，除了庞大的爵位体系，相当部分汉朝原有职官被魏王府官取代，却不把裁 .. (2021-10-20 18:40) 

唐初那一波州的合并，也是惊心动魄的。
隋朝进行了2次合并，一是隋文帝的裁郡，实际上对于北方，基本上只是裁郡，对州基本没有合并；而南方（陈朝）因为州少，反而增设了不少州。二是隋炀帝改州为郡，表面上只是改州为郡，实际操作是并州为郡。
隋末唐初反王频出，州又开始滥设。州也进行了两次变动，一是高祖和太宗初年的州合并。二是辖域增加，增设了不少州，尤其是今川西、广西和粤西，由于交通不便，增加了很多面积较小的州。

隋朝5000万人口都能实现省（中央）-----县（州）--------乡（县）三级管理体制，在新时代中国却实现不了！

郡县制的一次伟大复兴，奈何王朝命短

文帝和炀帝，一个是郡县，一个是州县；整个隋唐，州和郡反反复复好几次；

隋朝这一次大裁撤，前面的撤郡留州和后面的改州为郡，都是在撤并机构的同时探索一个合理的适合全国的统县区划，不过步子迈大了确实也是跟修大运河一样成为隋朝灭亡的因素之一。同时190个郡没有设置固定的十几个一级政区也是不行的。唐初确实有新设不少的州县，其实内地州县一般都是比较合理的增设，州的数目大增还是因为边疆地区那些名州实县的羁縻州占了很多名额。虽然唐朝还有州县和郡县两种制度的反复，实际上也就更名而已，到后来绝大多数州都有郡的别名。唐宋的州县制总体还是稳定的，三四百个州，不设成三级区划也是不可能的。到了宋朝南方开始超过北方后，二十个左右的一级政区，确实是中国关内地区的合理数目。

到了元朝，又开始滥设州，甚至一县之地只要户口和赋税过关一样设州，同时又大肆设路，导致又出现南北朝一样的混乱。明朝改路为府，把绝大多数一县之地的州降回县，同时把五级区划简化为四级区划，第三级州又有散州和直隶州之别，第二级府也可以直辖县，基本解决了元朝的混乱。清代总人口又翻番，基层人口更加充实，把较大的府下的散州独立出去变成直隶州，不能独立出去的散州，只辖本地不再辖县，把三四级并行变成事实上的三级，更合理了。然而又大设直隶厅和散厅，同时府同知、通判，州同知、通判，县丞，如巡检司一般分驻各地，这是基层人口充实后没有县下政区导致的。

现代有完备的乡镇层级了，没必要设太小的地级市，过小的县区和过弱的地级市，都是一种行政资源浪费。非本地传统地区中心的县市如果足够强，那就以本县市之地设直筒子地级市好了，当然要强如深圳，设10个区也没人说你。

郡起源于晋国而非秦国吧？
最初县主要民政机构，郡主要是军政机构。
郡未必比县大，也都不一定常设。相比之下，最初的郡比起县，更倾向于临时设置。

东亚第一精英:隋朝5000万人口都能实现省（中央）-----县（州）--------乡（县）三级管理体制，在新时代中国却实现不了！
 (2021-10-21 14:58) 

为什么不是：省（中央）——市（州）——县（县）3级呢。

夕阳西下:为什么不是：省（中央）——市（州）——县（县）3级呢。
 (2021-10-22 23:34) 

中央直辖190个郡，明显管不过来，要在郡上再添一级。别说隋炀帝那个虚设的九州了，哪怕十三州部都不够，东晋开始的那二十来个州倒是差不多。

夕阳西下:为什么不是：省（中央）——市（州）——县（县）3级呢。
 (2021-10-22 23:34) 

街镇乡太弱了，强行按一个头衔，即使权限扩大，也不代表能发展的很好！
当然不同地区街镇乡发育形态不同！

我试着解读你的省市县三级体制。

一级：浙江省
二级：台州市
三级：原温岭市的每个镇都可以单独设县！温岭县、泽国县、大溪县、松门县、新河县、金清县、惹横县、箬横县没有问题！
但是东川省铜梁县压根没有一个镇区人口突破3000人的，即使是按照区公所合并后的规模是有个三四万人，如何能设县？

河南省新密市所属各镇按照规模都不小，但是镇区极差，是否能立县？必须在现有基础上进行调整，不能凭空想象！

另外遍地的1-5万人的县城在中国发展模式规模以及实际生活中压根就不能称为城市，起码20万人的县城才有城市生活的大部分配套，最差也得10万人，就这已经很赢弱了！一个县城要承担很多职能的。