工商時報社論》統籌分配稅款不應成為縣市合併升格的誘餌
04:10 2021/12/01
工商時報 主筆室
日前新竹市長林智堅拋出「大新竹計畫」，建議新竹縣、市合併升格，引發一番熱議；是否為了爭取更多的統籌分配稅款，也引起多方關注，其間複雜關係值得探討。
首先，縣市是否應該合併，須在「合則兩利」的原則下，產生「一加一大於二」的綜效（synergy）。就以新竹縣、市擬議合併為例，因地屬科技重鎮，尤其是科學園區的存在，提供大量就業機會，促進產業升級，替國家創造巨額外匯與財稅收入。若是能讓縣、市合併，事權統一，彰顯共同生活圈的精神，科學園區之行政區劃不再分屬縣、市政府管轄，將更助於資源整合、產業與經濟發展。倘若縣市合併合乎國家整體利益及社會成本效益評估準則，縱使遇到瓶頸，也應力求突破。
其次，縣市合併成為直轄市，需要一定的最小人口規模。依照地方制度法第4條規定，人口聚居達125萬人門檻，方可能升格為直轄市。問題在於此一門檻之決定，有無理論上及實證上的基礎？當前議論中的新竹縣、市合併升格案，其人口合計數只有102萬人，並不符合升格資格。故而有政治人物建議修訂地方制度法，逕行將直轄市之門檻下修至100萬人。然而，縣市合併升格，應發揮規模經濟效益，要有客觀、合理的人口數認定標準，實不應透過政治力任意更張。
第三，依據地方制度法第4條，除了規定人口聚居需達門檻外，且在政治、經濟、文化及都會區域發展上，有特殊需要之地區得設為直轄市。然而此項規定並不清楚。由於升格須經行政院核定，就應要有嚴謹作業過程與具體評估辦法，其評估內容包括公共服務成本與品質、行政效率與協調成本、資源配置效率、產業發展與分工、勞工就業、都市發展、社會網絡、生活圈運作、教育與文化、交通建設、醫療服務、社會福利、垃圾處理等方面；切不要淪為紙上作業、虛應故事。
第四，台灣需要幾個直轄市（俗稱為「都」），是個具爭議性的問題。早期曾規劃有北、高兩都，乃至於北、中、高三都，其在平衡區域發展上，大致可以理解。如今台灣已有六個直轄市，俗稱「六都」；新竹縣、市企圖合併升格為直轄市，就將成為「第七都」。台灣需要那麼多個「都」嗎？或許有些人是為了選舉及政治前途考量，行政官員也會因職等提高而升官加薪，但不宜以個人利益扭曲重大決策。
第五，縣市政府爭取升格，基於財政現實的考慮，就是寄望能夠分配更多的統籌分配稅款。現行財政收支劃分法因牽涉到各方利益，已經二十年無法修訂，仍然停留在北、高兩市的框架上；但是中央統籌分配稅款分配辦法則是每年公布，尤其在五都升格時，更是大幅修訂分配比率。回顧2001年9月公布的辦法，除了6％為特別統籌稅款外，普通統籌稅款在各級政府的分配比率：直轄市為43％，縣（市）為39％，鄉（鎮、市）為12％。到了五都局面形成時，2010年9月修正為：直轄市為61％，縣（市）為24％，鄉（鎮、市）為9％。由此可見，升格為直轄市，就能參與分配那塊稅收大餅，財政誘因的確很大。至於目前的分配比率，則是自2014年6月起，6個直轄市拿61.76％，16個縣（市）分24％，198個鄉（鎮、市）分8.24％。
第六，現行統籌稅款分配的方式，對努力開發稅源的縣市實在並不公允。就以新竹縣市為例，境內有科學園區的廠商，提供就業機會，創造豐富的營利事業及個人綜合所得稅，則是完全上繳中央，相對卻分到過少的統籌分配稅款，自然心生不平。據新竹市長林智堅表示，新竹縣市一年創稅總計1,900億元，但統籌分配稅款只占不到4％，凸顯財政努力與稅收分配上的不對稱現象，自然成為爭取升格的主因。
第七，就資源分配的公平性言，目前六都得到六成以上的統籌分配稅款大餅，而有競爭力的縣市更是企圖晉升為直轄市，加入競食大餅的行列。如此趨勢發展下去，其他貧瘠縣市只能分食剩下的雞肋；必然助長資源分配不均、城鄉差距擴大，形成「富市」與「窮縣」對立之極化現象，值得深思。
最後，統籌分配稅款旨在彌補地方政府基準財政收支短差，自然不應因所屬地方政府層級不同而有差別待遇。然而目前的分配方式，則是獨厚直轄市，故而提供縣市合併升格的不當誘因。未來在統籌稅款之分配上，直轄市與縣市（鄉、鎮併入縣市）應立於同等地位，以客觀、劃一的公式來分配，其中除彌補基準收支不足外，且能多元、周延的納入代表各地方特色的指標，並且賦予適當的權數，而非對不同層級政府採取不同的分配方式，以期維護分配方式在行政層級關係上的中立性。至於縣市應否合併與升格，不應受統籌款分配方式不同而影響應有決策。
