[现势沿革]中国古代如何经营首都圈？ZT [复制链接]

［导读］日前，《北京城市总体规划（2016年-2035年）》发布，提出“打造国际一流的和谐宜居之都”。事实上，中国古代也同样面临首都规划的问题。由于首都及首都圈的特殊性和重要性，各个王朝除了在军事、经济上予以特别重视外，在行政区划设置和管理体制上也采取了一些特殊措施。傅林祥先生分析了其中的来龙去脉，并揭示了直隶地区行省化的历史过程，特此刊发，以飨读者。
我们今天所说的首都圈，古代相关的称呼很多，有王畿、帝畿、畿内、畿甸、京畿等等。古人对首都和首都圈非常重视：“王畿者，四方之本也。京邑者，又王畿之本也”；“京师者，天下之本，而畿甸者又京师之辅也”；“畿甸者，天下根本之地”；“京畿者，天下之根本”。由于首都及首都圈的特殊性和重要性，各个王朝除了在军事、经济上重视外，在行政区划设置和管理体制上也采取了一些特殊措施。到了清代，更有将直隶地区行省化的一个过程。
▍古代首都圈的政区设置特点
古代首都圈的政区设置大体上说有四个特点。
一是实行行政区划层面的特殊制度。包括两个方面，即首都圈的行政区划通名与其他地方不同，职官制度也不一样。古人认为：“王畿千里之地，天子所自治。”多个朝代在政区通名层面对首都圈进行特别的命名。
秦朝在全国施行郡县制，两汉为郡国制。秦朝将首都咸阳附近的地区称之为内史，西汉改置为京兆尹、左冯翊、右扶风，官制也不一样。唐代全国实行的是州县制或郡县制。唐玄宗登基后，改雍州为京兆府，洛州为河南府。
据《唐六典》记载，京兆、河南、太原三府置有府牧（从二品）、尹（从三品）、少尹（从四品下），品级分别与在外的大都督府都督、长史、司马相同，在外各州设刺史（按州的等级，分别为从三品、正四品上、正四品下）、别驾、长史、司马等官缺。京畿各府的官员品级明显要比各州高。唐玄宗将首都圈政区命名为府，这一制度为以后多个朝代所继承。
值得注意的是，有的朝代实行双都城制或多都城制，首都以外的都城虽然也实行特殊名称，但职官有可能是低配。如东汉以河南郡为都城，三辅（京兆尹、左冯翊、右扶风，即西汉的首都圈）为陵庙所在，因而“不改其号，但減其秩”（《续汉书·百官志》）。
二是首都圈的政区通名与其他地区相同，但是实行特殊的职官制度。
有的朝代，将全国的高层政区或统县政区统一为同一个通名，首都圈的政区表面上没有什么特殊，但是它的职官制度有些特别。
东汉时，以河南郡为都城，行政长官为河南尹，其他各郡的长官为太守。京都西、北、东三面的弘农、河东、河内三郡，也是置尹。这是尊崇京都和京都附近各郡的举措。东汉后期，逐渐形成州郡县三级制，此后曹魏和西晋均以司州为首都圈，司州与其他各州一样实行州制。但是，西晋司州的行政长官为司隶校尉，其他各州为刺史。
隋朝，对京畿地区先是在开皇三年（583）置雍州，设有州牧（从二品）、别驾（从四品）等官，佐史共达五百二十四人。同时期的其他各州设有刺史（按州的等级，分别为正三品、从三品、正四品不等）、长史（正五品）等，其中上州佐史为三百二十三人。显然，雍州主要官员的官衔与其他各州不同，品级要高，官吏的总数也多。大业三年（607）改州为郡，雍州改为京兆郡，设有京兆尹、京兆丞等官员，佐史降到了二百四十四人，其他各郡设有太守、丞、尉等官，各郡佐史总数相应降到一百四十六人。
从宋朝开始，以府相称的政区逐渐增多，京府与其他府的差异，只能通过职官制度进行区别。北宋以开封府为首都，设有府牧一人，从三品；尹一人，从三品；少尹二人，从四品下。但这些都是荣誉性职位，并不常置。实际上的开封府行政长官为权知开封府事。普通的府仅置知府、通判等官缺。
明代首都顺天府设府尹（正三品）、府丞（正四品）、治中（正五品）、通判（正六品）、推官（从六品）等，普通府设知府（正四品）、同知（正五品）、通判（正六品）、推官（正七品）。清代仍以北京为首都，顺天府、普通府的官缺设置基本同明代，仅仅裁掉了推官。清代又特别重视京师的管理，从乾隆年间开始，钦派部院大臣兼管府尹事务，称为“兼尹”，也就是顺天府实际上有两员行政长官。
三是辖县数量比其他统县政区为多，而且政区的等第较高。
历代首都圈所在的高层政区或统县政区，所辖县的数量，往往比其他政区为多。如此安排的原因，可能是为了首都圈有一个比较大的腹地，便于军事布防，同时也有“以重观瞻”之意。
如《汉书·地理地》载三辅共辖五十七县，《隋书·地理志》京兆郡辖二十二县，《旧唐书·地理志》载京兆府领县二十，《宋史·地理志》载开封府辖十六县，辖县数都比同时期的统县政区要多。只有南宋临安府成为行在之后，没有扩大辖区，仍为九县，幅员较小。明代改路为府，北方地区由此出现一批辖有大量州县的府，因而顺天府所辖州县数量并无优势。清雍正年间，北方的大府析为两至三个府或直隶州，每府所辖州县数量减少。据乾隆《清会典》记载，顺天府有二十六州县，其他各府所辖的州县大多在二十个以下。
朝廷通过对政区等第的划分，可以决定该政区长官的级别、行政机构的规模（僚属与其他人员的数量）、行政经费的多少，以及地方官升黜的依据。唐宋时期对全国政区的等第划分是以经济因素，主要是以户口数来划分的。但是首都圈各级政区等第的划分标准是政治地位。如唐代以户口标准将各县划分为上中下三等，同时又实行赤、畿、望、紧的制度，首都及陪都所在的各县为赤县，也称京县，首都及陪都各府所辖的其他各县为畿县，不再考虑其户口的多寡。
元明清时期，采用了一种较为务实的等第划分标准。元代将首都圈的府州县与其他地区一样，完全按照户口多少进行划分，如至元三年（1266）规定长江以北州县，六千户以上为上县，两千户以上为中县，以下为下县。只有两京县为赤县。此后，则以三万户、一万户为区分江淮以南上、中、下县的标准。明清两代，是以事务繁简来确定各种地方官缺的重要与否，京师顺天府所辖各州县除了两京县外，也是采用这一原则。
第四，行政区划相对稳定，当社会出现变动时，政府通过管理制度的调节加强对京畿地区的控制。
唐安史之乱后，至德元年（756）置京畿节度使，领京兆府和同、岐、金、商等州。这个变动，使京畿的区域由京兆一府扩大至一府四州，扩大了京畿的腹地，管理体制也由府统领制演变为道统领制。又如北宋，景德三年（1006）置开封府界提点司，地位相当于在外的路，管辖开封府各县事务，成为一个特别路区。此后，或有开封府界建制，或设京畿路。
在这种情况下，开封府知府的主要职能调整为以管理京师为主。皇祐五年（1053）设置的京畿路，区域包括京府开封府，同时将京东的曹州及京西的陈、许、郑、滑等五州作为京师的辅郡，使得首都圈的范围扩大，共辖四十二县。唐宋这两次变化，一方面扩大了首都圈的范围，同时使得原先的京府行政长官的管辖区域缩小或职能缩减。类似的还有明代的总督巡抚制度，也是打破了顺天府与直隶固有的政区，形成了京畿地区的多个巡抚辖区。
▍清代直隶地区的行省化过程
元代的首都圈为大都路，辖十州二十二县。又将河北、山东、山西、漠南等广大地域直属于中书省，称为腹里，同时设行中书省管理各地。如此一来，产生了一大片既不属于行省，又不属于首都圈，但是由中央直接管理的区域。
明洪武十三年罢中书省，以所领郡县直隶六部，全国共有一个直隶地区及十二个地方高层政区。永乐元年（1403年）罢北平布政使司，所领府州直隶北京。由此，明代的首都圈有广义和狭义两个：广义的为直隶（北直隶），狭义的为京师顺天府。
全国十三个高层政区，设有都指挥使司、承宣布政使司、提刑按察司，分管兵、钱谷、刑名之事。此举解决了元代行省制下地方权力过于集中的矛盾，随之而来的是三司鼎立、互不统属的矛盾的产生。
宣德以后，或者边防有警，或者地方不靖，朝廷派出中央具有一二品大员职衔的总督、巡抚前往相关地区，集当地的军务、察吏、治民大权于一身，逐步成为地方上的封疆大吏。直隶地区由六部直接管辖，也存在着管理不便的诸多问题，先后置有顺天、保定、宣大等巡抚，分管直隶地区和顺天府各县。巡抚分管顺天府各县的后果，是府尹失去了对所属各县的考核权。
崇祯二年（1629）十月，府尹刘宗周上了一道《请修京兆职掌疏》，指出，“国朝定制颇仿前代，然共事之以抚、按，分隶之以五城御史，责任不无少轻，积而至于今日，不过为各衙门钱粮转输之地”，认为所属州县“往往呼之而不应，令之而不行，法玩人弛”，原因就是“各属之贤否不关臣府，故虽有统辖之名而脉不贯”，“又因臣府之耳目未周，各属故漫无贤否之状，而举劾难行”。
请求崇祯帝“特重京兆事权，许臣衙门得考察属吏，如抚、按其平日查访贤否，许臣岁遣风力推官，查盘仓库、狱囚，因得悉其官评，以备举劾”。刘宗周作为府尹，希望像巡抚、巡按一样拥有对下属官员的管辖权、考核权，使府尹与知州、知县成为真正的上下级关系，才能使政令畅通。次年三月，刘宗周再次向崇祯上疏要求恢复考核权。从崇祯年间政治、军事形势推测，刘宗周的请求应该没有得到允准。
清代在明代的基础上，通过职官层面的调整，逐步将直隶地区变为直隶省。清康熙年间，直隶地区与各省职官制度的主要差别，一是总督巡抚，二是布按两司。
清朝入关后，京师顺天府和直隶地区设有宣府、顺天、保定三员巡抚，形成三个巡抚辖区。顺治十一年，调整为两个总督巡抚辖区：直隶巡抚（即顺天巡抚）管辖直隶八府，宣府镇仍由宣大总督管理。顺治十五年，裁宣大总督，分设顺天、保定两巡抚。次年由保定（直隶）巡抚管辖宣府镇。顺治十八年，设直隶总督，裁顺天巡抚，以直隶总督、保定巡抚（直隶巡抚）管辖直隶地方。
康熙初裁直隶总督，由直隶巡抚管辖直隶全境及顺天府在外各州县。雍正二年十月，因直隶巡抚李维钧“办事勤慎，且能训练士卒，整饬营伍”，授为直隶总督，并令提督、总兵官听其节制。雍正下谕此为特例。此后，一直未设直隶巡抚。乾隆二十八年，照四川总督之例，直隶总督兼管巡抚事务，至清末未变，是为清代八大总督之一。
从明代开始，各省均设有布政使司、按察司，主管全省钱谷、刑名。康熙八年六月，因直隶地方无布政使司、按察司，将原先存在的通蓟道改为守道（直隶守道），总管钱粮；改霸易道为巡道（直隶巡道），总管刑名，均驻扎保定府。在这种官缺架构下，直隶守道、巡道起到了其他各省布按两司的职能，直隶地区实际上成为一个省。
当时人已经有这种认识，康熙五十一年刊刻的《西宁县志》谓“县治由炮儿岭出紫荆关，至保定省城五百八九十里”，此时驻扎在保定省城的是巡抚与直隶守道、巡道。雍正二年十二月，皇帝下旨：

直隶守道职司通省钱谷，巡道职司通省刑名，即如各省之有藩臬二司也。今若概与诸道员一体，不加分别，似未允协。盖向以畿辅重地，不立布政、按察名色。朕思畿辅与各省有何区别，今应更改划一，著将守道改为布政司，巡道改为按察司。

在雍正的眼里，畿辅的官员架构已经与各省相同，没有区别，因而下旨改设布按两司，官缺设置与各省相同。畿辅地区完成了由六部“直隶”到行省的过程。
直隶地区实行省制后，“直隶”这个省名容易引起误解。乾隆十三年九月，礼部尚书王安国在奏折中说：

明时南北两京皆不设布按等官，事由道府直达内部，故曰“直隶”，犹直隶州之不隶于府而直隶布政使司也。本朝初沿明制，裁南直隶，增安徽、江苏两布政使司。厥后直隶亦设布按官，事申总督题奏，不直达内部矣，而“直省”之名仍旧。此见之寻常文字原无妨碍，惟典礼之书期垂不朽，似应核其名实。

建议皇帝给直隶省取个新的名字，达到名实相符的效果。此事虽未实行，但奏折所言反映了当时朝廷官员对“直隶省”的认识。
▍直隶总督行政空间的缩小与直隶省的消亡
如前所述，明末随着顺天府和直隶地区施行总督巡抚制度，顺天府尹的行政空间仅仅局限于京城之内。进入清代，顺天府尹与直隶总督（或巡抚）的行政空间关系时有调整。
对府州县等地方官员来说，钱谷刑名是他们的主要职权。对总督巡抚等地方大员来说，他们的主要职权除了钱谷刑名之外，就是对地方官的考核权和委署权。
在顺、康、雍三朝，顺天府府尹只有对顺天府治中、通判、经历和大兴、宛平两京县官员进行京察的权力。直隶总督虽然也有对这些官员的考核权，但仅仅是形式上的会稿。顺天府其他各州县官员的考核以及与直隶各属之间的官员相互升调，大多由直隶总督会同府尹题奏，也就是说此项权力主要在总督手中。直隶总督实际上主管着顺天府属各州县官员的升迁，使得顺天府尹位高而权轻。乾隆帝对这种现象有所了解：

“向来顺天府属各厅州县，大率趋承总督。而于府尹虽名为上司，未免心存歧视。”

嘉庆十八年九月的天理教起义，部分起义者攻入紫禁城，对朝廷震动很大。嘉庆为此采取的措施，改变了顺天府尹与直隶总督的行政空间格局。得知这些起义者大多居住在顺天府固安县及黄村（今北京市大兴区驻地）一带后，朝廷首先例行处分顺天府、直隶省相关大员，多任顺天府尹被降职，前任直隶总督温承惠因“顺天府属地方，皆其所辖，著交部严加议处”。
御史陈用光则从制度层面对这次事件进行了反思，认为是地方大员对州县官考察不力，使得才能平庸者也能成为首善之区的官员。这些官员能力有限，不能防微杜渐：

“大兴、宛平二县为首善之区，向来专循资格，以阘茸无才者授之，安能责以发奸摘伏。”

这个反思实际上也是清朝官场的习惯性思维：当地方上发生变乱时，其原因或是州县官力不能胜任；或是地处偏僻、距府厅州县治所距离较远，州县官有能力而控制不周。顺天府为首善之区，在军队布防和政区设置上都极为完善，能够改进的只有州县官考察升调这一环节。嘉庆于同年十一月批准了新制定的《顺天府属州县官考察升调例》：

查顺天府所属二十四州县，定例均系直隶总督专主，府尹会衔。嗣后大兴、宛平二县缺出，请归府尹于所属之员详加遴选，出具考语，奏请升调。其外二十二州县拣选题调，均令府尹主稿，总督会衔。如顺天府所属官员无可保题，再咨行总督于通省拣选，令总督主稿、府尹会衔。顺天府属佐杂各缺，亦归府尹专主办理。

经过此次改革后，顺天府全境二十四州县的正印官和佐杂各官的考核调补均由府尹主稿、总督会稿，也就是说顺天府尹对下属的人事权，由大兴、宛平两京县扩展到整个顺天府辖区。顺天府尹由此成为一个完全意义上的顺天府行政长官。顺天府成为了一个相对封闭、独立的区域，只有当本区域内挑不出合适官员时，顺天府尹才会咨行总督从其他地区挑选官员进行调补。此后，顺天府尹对属官的考核权扩大至相关道员和四路同知。
经过上述改革后，直隶总督名义上仍为直隶全省的行政长官，实际的管辖范围有所缩小。同治十二年闰六月，李鸿章在给沈葆桢的信中说：“其实有两京兆分管二十四州县，热河都统分管承德府，直省何曾仅止一督。”揭示了直隶省的政治地理格局是由四位大员管理着三个区域：京师顺天府由顺天府兼尹、顺天府府尹掌控，口外的承德府由热河都统管理，其余区域由直隶总督管辖。
进入民国后，北京政府于1913年1月颁布《划一现行顺天府属地方行政官厅组织令》，保留顺天府，以顺天府尹为长官，顺天府与直隶省的关系一如清代。次年5月，将距离北京较远的宁河、文安、新镇、大城四县划归直隶省，同时将原先受直隶行政长官节制的司法、财政等权力全部划归顺天府尹。10月，北京政府公布《京兆尹官制》，将顺天府改为京兆地方，下辖二十县，京兆地方成为一个完全独立的首都圈行政单位。
直隶地区的行政长官，在北京政府时期先后称直隶都督、民政长、巡按使、省长等。1914年，承德等十七县往属热河、察哈尔两特别区域，辖境缩小。1928年6月，南京国民政府将直隶省改名为河北省，同时废除京兆地方，所属各县并入河北省。
本文转载自公众号“上海书评（shanghaishuping）”，原标题：“傅林祥︱中国古代国家如何经营首都圈：首都圈行政区划的变迁”。

秦：内史

西汉初期：京兆尹

西汉：司隶校尉、京兆尹

东汉魏晋北魏：司隶校尉、河南尹

东晋：丹阳尹

西魏北周隋唐：京兆尹（京兆府尹）

宋：开封府尹

元：大都路留守司、大都路都总管府

明：应天府尹、顺天府尹

清：顺天府尹

民国初期：京兆尹

民国后期：南京市市长

本朝：北京市委书记

首都圈一般理解是首都+外边一圈