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河北省
行政区划调整研究：增加
地级市并小县
https://new.qq.com/omn/20220305/20220305A018IH00.html河北
行政区划调整研究：增地级市并小县丨关于沧州的定位
头条号《中国城镇规划君》文章《关于我国县市最密集的河北省
行政区划调整研究：增地级市并小县》，长达6000多字，详细阐述河北行政区划的历史沿革演变、河北行政区划的特点和存在问题，提出了河北省行政区划改革建议，文中提到：经过城镇规划君何方洪的评估、预测和评价，河北省新增地级市的合理数量以六个左右为宜，河北省县级市转变为地级市最可选的是：定州、任丘、三河、迁安、辛集、藁城、武安、遵化、涿州等。请详细阅读
行政区划是促进大中小城市发展的重要手段，也是推进新型城镇化快速发展的重要途径。改革开放以来，河北省已经入快速推进新型城镇化和京津冀一体化协同发展的时期。由于受多方面的因素影响，河北省行政划置一直存在着设区城市区域小，县多规模小，县（市）乡镇多、规模太小的严重弊端。不仅导致了设区市发展壮大不起来，县城形象差，而且还导致了吸纳弱承接京津产业的能力差，阻碍了河北省融入京津冀一体发展的进程。目前，河北省多数县城的发展水平和形象不仅与广江苏、山东等沿海省份差距较大，就是与安徽、河南等中部省份也有明显差距，这与河北沿海省份的地位极不相称。行政区划不合理已是制约河北省经济社会发展的“短板和瓶颈”，河北要崛起，实施京津冀一体化协同发展，尤其是雄安新区这一千年大计的设立，调整河北省行政区划设置是一项迫切需要解决的重大问题。
图一：河北省地级行政区划图
一、河北省行政区划演变的历史回顾
（一）各类型、各级行政区普遍调整与格局基本形成阶段（１９４９年至１９５７年）
建国后河北省行政区划的发展，进入了一个全面建设的崭新阶段。省、市（区）、县（县级市）、乡镇普遍进行了调整。经过对察哈尔和热河等省的撤并以及与北京、天津、山东、内蒙古等周边省市区之间县的归属的调整，形成了今日河北省行政区划的地域范围；经过专区建制和地级市与县级市设置，奠定了河北省地（专）区行政区划的基本格局；经过对省内部分县的撤置及对县级建制的梳理，形成了全省１５０个左右的县的行政建制：经过“并乡撤区”等基层行政区划的整合，形成了５０００个左右的乡镇政区建制。至此，河北省基本形成了以地（专）区一县一乡和地级市一县级市一镇为基本层级构架的地域型与城市型行政区划体系。此阶段行政区划的调整为河北省社会的稳定打下了前提性基础，为河北省经济的恢复与发展提供了重要保障。
图二：民国时期设立107个县市
（二）行政区的波动、调整、相对停滞阶段（１９５８年至１９８１年）
１９５８至１９６２年，河北省行政区划进行了剧烈变动，最突出表现为县，主要包括１９５８年县的大合并和１９６０至１９６２年县的大复置。１９５８年共撤销８５个县，全省合并成５８个县，并县主要形式有合二县为一县、合数县为一县、划县入相邻诸县等。１９６１至１９６２年又先后复置了４１个县和３９个县（含增设），完全恢复了县级行政区划的原貌。此次并县是在统一生产配置的政治形势下进行的，形式简单粗放，缺乏科学论证，致使短期内撤而复置。事实证明，过激地、违背客观规律地行政
区划调整，极不利于行政管理和经济发展，是不能长久的。
图三：1958年设立的66个县市
１９６３至1９８１年，河北省行政区划调整处于相对停滞状态，地域型政区与城市型政区均处于单一发展模式之中，城乡二元结构强化。这种行政区划的停滞状态，极大地制约了行政区划促进社会经济发展作用的发挥。此阶段河北省省会先由保定迁至天津（１９５８年），又迁回保定（１９６６年），再迁往石家庄（１９６８年），反映了河北省行政区划受京津影响的地理位置的特殊性。省会迁石后并不平静，又有一番“留石”和“回保”的争论。1971年3月，周恩来总理批示，河北省省会就地建设，不要再迁了。从此，省会便驻石家庄。省会频繁变动对行政区划建设及经济发展也带来一定损失。省会迁到石家庄后，带动了冀中南地区的发展，使后来省内城市和区域空间格局发生了较大变化。
图四：河北省会的12次迁移图
（三）恢复地级市建制与县级市快速发展阶段（１９８２年至１９９２年）
此阶段，河北省以城市型政区设置与调整为主旋律，地级市建制与整县改市的改革全面展开。１９８３年地级市的数目恢复到了９个；同年以唐山、石家庄和秦皇岛行政建制的调整为试点，实施了市管县体制；１９８８年廊坊由县级市升格为地级市，同时实施市管县体制；在缺少中心城市的地区，尝试通过设置县级市培育地区经济中心，此阶段共设县级市１５个；从１９８４年开始先后撤消秦、邯、保、邢等市的郊区，并入市辖区；乡镇建制全面实施，建制镇数量明显增多，１０年间从５８个迅速增长到７００多个。至此，基本形成了河北省综合城市体系的雏形。河北省行政区划调整，从上世纪八十年代初开始进行的有益探索和实践，使其逐步步入了较为稳健发展的时期。通过地级市的壮大和整县改市模式的实施，增加了城市数量，推进了城镇化进程，打破了城乡分割的局面，多层面推动了城市发展和政区演进；地级市通过中心区与郊区郊县之间的整合，空间规模得到扩展，使全省城市体系向更高等级发展；建制镇的迅速增长，进一步完善了河北省城镇格局。
（四）市管县体制全面实施、县级市继续增设、大中城市内部扩展与乡镇大幅度撤并阶段（1993年至2003年）
此阶段，河北省行政区划调整进入了一个快速时期，城市型政区的发展达到了高潮。地级市的行政区划调整有效推进，１９９３年完成了石、邯、邢、张、承、沧６个地市的合并，１９９４年完成了保定的地市合并，１９９６年衡水市由县级升格为地级，并实施市管县体制，至此地（专）区建制在河北省行政区划体系中消失，城市型政区成为河北省行政区划系统的主体；在整县改市模式下县级市数量继续增多，１９９３年、１９９４年和１９９６年三年内又新设７个县级市，进一步完善了河北省城市等级体系，但设市工作中也暴露了一些问题，所以从１９９７年丌始，国家列设市进行调控限制，基本冻结了对设市的审批。此一时期进行了全省范围的乡镇调整，１０年间乡的数量减少５８％，镇的数量增加２１％，机构得以精简，管理成本得以降低。２０００年以来，河北省对大中城市建城区进行了扩展，衡水、廊坊、石家庄和唐山等，先后增设了桃城区、广阳区、裕华区、丰南区、丰润区。经过此阶段行政区划的调整，全省的城市化水平、城市质量、城市等级体系、城市的职能类型以及城市的空间分布均得到了显著提高和改善，构成了省内以区域性大城市、地方性中小城市为中心节点带动周边地域发展的行政一经济区域模式，形成了冀东、环京津、冀中和冀南几大城市密集区和河北省中部发展轴线。
（五）河北省行政区划进入新时代（2004年—2021年）
2017年4月1日，中共中央、国务院印发通知，决定设立河北雄安新区。《河北雄安新区条例》于2021年9月1日正式实施，明确雄安新区管理委员会是省人民政府的派出机构，参照行使设区的市人民政府的行政管理职权，行使国家和省赋予的省级经济社会管理权限。雄安新区是重大的历史性战略选择，是千年大计、国家大事，规划建设雄安新区意义重大、影响深远。截至2021年12月，河北省共辖11个地级市，分别是石家庄市、唐山市、秦皇岛市、邯郸市、邢台市、保定市、张家口市、承德市、沧州市、廊坊市、衡水市。省辖49个市辖区、21个县级市、91个县、6个自治县，合计167个县级区划。全省辖310个街道、1230个镇、671个乡、42个民族乡，1个县辖区，合计2254个乡级区划。
图五：河北省地级市及雄安新区位置图
二、河北省行政区划的特点和存在的问题
一是地级行政区划个数在人口较大的省份中最少。在七普人口超过6500万的7个省份中，广东省、四川省的地级行政区划为21个（四川省有3个自治州），河南省有17个地级市（济源市是省直辖县级市，不是地级市），山东省有16个地级市（莱芜市已经并入了济南市），湖南省有14个地级行政区（13个地级市、1个自治州），江苏省有13个地级市，河北省的地级市是最少的，只有11个地级市（不包括雄安新区，辛集市和定州市属于县级市）。
二是地级市管辖县（县级市）个数和地级市平均管辖人口全国最多。河北有地级市11个，共有49个市辖区、21个县级市、91个县、6个自治县。平均每个地级市管县（市）10.72个，平均每个地级市管辖人口678万。
三是局部地区中心城市发展受限及县（县级市）改区进展缓慢。从总体来看河北省中心城市空间扩展的地域明显不足，部分地域性中心城市的发展严重地受到地域空间的制约。河北省平均市区面积还不到山东省四分之一，平均市区人口密度是山东省的2倍多。部分城市产生了交通堵塞问题，城市环境问题，郊县呈环状包围城区问题，严重影响了城市总体规划的实施，限制了城市的合理外延。
四是县级行政区划平均管辖人口少，人口大县（市）少，小县比重高。县多县小是河北省行政区划最为突出的问题之一。河北省县级行政区划平均管辖人口39万，江苏是70万，山东是65万。河北省辖县(市)118个，人口在100万以上的仅1个（保定定州市109万人），而28个县(市)人口在50万—100万之间，人口少于20万人的县（市）有13个，其中尚义县10.4万人、新和县13.4万人、康保县13.8万人、沽源县16万人、柏乡县16.8万人。多县小意味着财政供养人群相对庞大，增加了行政管理幅度和行政管理成本，降低了行政管理效率，也不利于打造强县，不利于县域经济的发展。在解决县级行政机构过多的问题时，创新思维和系统研究滞后，影响了并县调整的实施。
五是行政区划层次复杂、类型繁多，城市型政区地域组织能力弱。目前河北省的行政区划体系是城市型政区为主并与地域型政区相混合的形式，其中城市型政区包括地级市、县级市（包括省直）、建制镇，地域型政区包括县、乡，同时还有一些特殊的区域类型，如开发区、农牧场等；行政区划层次主要由混杂的省、市（地级）、县（县级市、市辖区）、乡（建制镇、街道办）四级组成，各城市型政区中城市本身与周边农村地域以及城市扩展的边缘地域之间名称混乱、城乡管理不清；城市型政区虽然成为行政区划体系的主导，但大中城市发展弱、带动能力差，小城市发展水平低，地方小城镇规模小、中心性差，对区域发展的空闯组织能力弱。另外，河北省还有着全国现今仅存的两个县辖区之一张家口市涿鹿县赵家蓬区（另一个为新疆维吾尔自治区喀什地区泽普县奎依巴格区），赵家蓬区下辖四个乡镇，河东镇、大河南镇、蟒石口镇（原蟒石口乡）、谢家堡乡。
三、河北省行政区划改革的建议
新中国建立以来，河北省行政区进行过一些调整，目前这种行政区划已过70年，这种状况对河北省经济社会发展起到了一定的推动作用。但随着经济体制的转型、政府职能的转变、交通通讯条件的改善以及城市化的发展，河北省行政区划特别是中等城市偏少、县城偏多的情况，对经济社会发展的不利影响也越来越明显。
地级行政区划少，地级市平均管辖人口和平均管辖县(市)就多，这不仅增加市对县的管理难度，且对县的经济辐射和带动作用难以发挥。县(市)域规模偏小、人口偏少也难以充分发挥集聚产业、吸纳城镇人口的作用，同时也造成行政事业人员编制增多，行政成本较高，财政负担加重。由此也易造成行政效率低下、条块分割、地方保护和重复建设增多等。
近年来，主客观都为合理调整河北省行政区划创造了有利条件。建议河北省委、省政府抓住这一有利时机，把河北省行政区划特别是县(市)行政区划调整摆上议事日程，积极推进这项难度很大而利在全局的工作，合理调整河北省县(市)级行政区划。为此，建议如下：
一是树立调整行政区划为发展服务的理念，按照“调整幅度、减少层次、增强活力、提高效率”的基本思路，坚持先行试点、以点带面、因地制宜、逐步推进的原则，对河北省行政区划进行合理调整。
二是根据河北省设区市和县级市的基础与现实条件，在把原有中等城市做大做强的基础上，采取必要措施，有目的地培育几个新的中等城市。同时将那些地域小、人口少、经济弱县适当撤并。无论培育中等城市还是撤并县，都要充分考虑经济状况、自然条件、历史渊源等因素。要科学规划、合理调整。要增强行政区划调整的科学化法治化水平，调整前要进行充分科学论证，规划一旦经法定程序确定，力戒随意变更。
三是新增地级市。经过城镇规划君何方洪的评估、预测和评价，河北省新增地级市的合理数量以六个左右为宜，河北省县级市转变为地级市最可选的是：定州、任丘、三河、迁安、辛集、藁城、武安、遵化、涿州等；最不可能成为地级市的是南宫、冀州、安国、沙河等。但增设地级市是一个行政区划的调整过程，在考虑到城市本身的综合发展的同时，更要注意全省的城市化进程和经济的协调发展，同时要考虑行政区划调接的限制因索、全省的城市化战略和城市体系与空间格局，并结合每座城市的空间区位作综合考虑。邢台、沧州、衡水、保定、廊坊、邯郸六市中心带动力偏弱，特别是前五者。因此，河北省新增加地级市，缩小其规模，最可行的是沧州、邢台、衡水、保定、廊坊，其次是涉及到邯郸。考虑城市自身发展的规律性又考虑行政区划对城市发展的积极作用，结合河北省中等城市发展的特点，河北省新增地级市可作如下考虑：近期重点做好定州和任丘两市的县级市改地级市工作；中期主要是辛集、涿州、黄骅、三河等四个县级市升为地级市：远期主要关系到武安、迁安、遵化、泊头。河北省新增地级市最可行的区域和城市分布于保定、石家庄、沧州、廊坊、唐山等地区组成的中间地带的定州、任丘、涿州、迁安、高碑店、辛集、三河、黄骅等。同时通过市辖区的合理调整与扩展在中间地带形成几大都市连绵区，北部的坝上高原山地和东南部的传统平原农区通过市辖区调整集中有限精力完善已有一定基础的区域增长核心，形成省内不同类型大城市区域发展极核带动的中心外围梯度发展模式下的空间结构特点，奠定了全省区域发展的宏观格局。
四是增设县级市。河北省新设县级市最具潜力的县主要分布与中部城市密集地带，其次是东南部传统农区地带的邯郸周边及邢台一线。从而形成和完善了河北省三大层次城市群体系组织下的区域发展格局：由石家庄城市群、保定城市群、雄安新区、唐山一秦皇岛城市群和环京津一沿海城市群组成的京津冀城市密集带，传统农区地域以邯郸为中心的冀南城市群，其他地域带动力较强的地方中心城市。
五是传统农区地域小县合并。河北省的传统农区主要分布在中南部包括邢台、邯郸、沧州和衡水的大部或部分区域，由于开发历史悠久，人口压力较大，不合理的县域规模限制了区域经济的进一步发展，在广大农区实现小县合并，在扩大县域面积的基础上保持农区在空间上的广延性，同时有利于资源的合理配置和转化，促进区域的生态优势向社会经济优势转化。根据先进省份的情况分析，河北省县(市)区域平均管辖人口以50万至70万为宜(山区和坝上地区除外)。每个地级市平均管辖县(市)6个左右为宜(不含市辖区)。
图六：直线距离不超过10公里的县城
第一是两个城池直线距离不超过10公里的10对县强力合并，成立新的县或县级市。如景县—吴桥、定兴—高碑店、沙河—永年（已成市辖区）两个城池规划都向一体发展，形成一城池，如两个行政单位人口多或面积过大，再把少部分距离其他县城较近的乡镇划给周边县（市）。
图七：直线距离不超过20公里的县城或市区
第二是凡两个城池直线距离不超过20公里有一方县人口不超过30万，面积不超过50平方公里的，都与相邻县逐步实施合并，省市出政策为两县城之间建一条快速通道，经过不长时间逐步使两个县建设联为一城，或根据宪法和国家当前政策实施创新驱动，把另一个有条件的县城建成镇级市。
第三是把几个较小的县城相邻直线距离又远、合并后不超过150万人的实施联合并县，如赞皇、高邑、柏乡、临城四县合并后，在中间建一行政中心，原来的四个县都作为城区设用环线逐渐相连接，建成省辖县级市下辖四个镇级市或者建成地级市下辖四个区。
第四是实施乡镇合并和调整，把已进入县城规划内的乡镇撤并，成立街道办事处。两个乡镇较小，且区域一致的实施大力，逐步减少乡镇数量。合并后条件成熟的重点镇和超大镇可设镇级市，如胜芳镇、白沟镇、燕郊镇等。
图八：超大镇——河北省燕郊镇
第五是学习江苏等地先进作法，两县（市）合并的、并且县城距离在10公里以上的，城驻地名称改为另一个县域名。总之合并后的命名要根据历史地理、社会等多方面的因素认真加以研究，尽量达到双方都能接受的结果。
