三郊区的缩小与副食品供应方针的调整（1962-1966)城市副食品基地的建立既通过“大跃进”的狂飙迈进而得到全面推广，又因“大跃进”的迅速退却而遭受严重打击。“大跃进”时期大中城市郊区的扩张以及郊县的形成，既与城市本身的副食品需求有关，又与“大跃进”纠缠在一起。由于对当时的粮食生产估计过高，城市近郊区以及部分远郊区大规模发展副食品。这为城市民众提供了较多的副食品。当然，从绝对数量上来说，副食品，尤其是肉类供应数量依旧处于一个较低的水平。不过“大跃进”所引起的粮食危机，使得郊区的区划面临着挑战，两个严峻问题凸显出来：如何减轻城市供粮压力及提高粮食产量；如何管理新划入的广大农村地区。
1957与“大跃进”时期，菜农和菜地数量均大量增加（见表3）。
表3 “大跃进”前后35个大中城市蔬菜基本情况表
资料来源：商业部副食品管理局、中国蔬菜流通协会：《中国蔬菜经济资料汇编1949-1984年》，第34—35页。
在表3中，我们可以看到1962年菜农数量是1956年的将近11倍，增长988%；常年菜田和季节菜田分别增长183%和320%，而同时期城市供应人口只增长了43%。菜农数量大大增加。粮农转化为菜农的过程，即是由向国家交纳余粮转化为国家向其提供粮食的过程。因此一个菜农的增加往往意味着国家需要提供两个人的口粮。而且菜地往往是农村的优质土地，将粮田改为菜地也会减少粮食产量。这在压缩城市人口、强调农业发展的时期是难以接受的。故而压缩菜地、减少菜农数量是一个必然的趋势。各地在调整国民经济时，大量压缩菜地。
对于城市包含大片郊区的情况，国务院副总理李先念等中共领导人十分赞赏，认为“我们的城市是社会主义的新型城市，既有比较集中的工业商业，又有较大的郊区农村，还有大批的机关、团体、部队、学校人员，可以说是城乡结合、工农结合的城市……可以利用城市就近支援的有利条件，加速郊区农业生产的机械化、水利化、电气化，不仅可以促进郊区副食品生产的迅速发展，而且可以促进郊区粮食生产的迅速发展。”75还有人认为，在城市建立副食品基地，是一项科学的管理新型城市的方法76。不过，如何管理这种“新型城市”，成为一个重要问题。一般来说，“大跃进”时期，大中城市郊区的扩大主要是以划县的方式进行的，而郊区的管理通常是设区管理，因此最初被划入郊区的县，其建制被取消，成为大中城市的一个区。但这其实降低了县的行政级别，从而使得原来的县成为市的附庸，不利于开展农村工作。1959年9月，全国人大常委会通过决议，决定直辖市和较大的市可以领导县、自治县77。此后一些市恢复原有的县制。需要注意的是，在“大跃进”时期，一些城市走得更远，从行政区划方面取消了城区与郊区的区别，即将市区与郊区打乱，重新划分市的区划，使得每个区既有农业，又有工业78。由于城市工作以工业为中心，这实际上放松了对农业的领导。在当时注重农业生产的恢复背景下，显然是不合适的。
面对这些问题，一些城市主动进行了调整，如减少菜农数量，调整郊区区划。有的城市主动将原本划入的地区重新划出。哈尔滨为解决城市蔬菜供应，曾于1959年将属于附近县的一些农村地区划归城市。然而由于农业生产下降，哈尔滨于1961年底将这些地区基本划回原属县份79。邯郸市于1954年建立郊区，1959年将市区与郊区合并为市区，但1961年又将全市分为郊、市两区。不仅如此，1962年初，原划入的邯郸县从邯郸市划出，邯郸县得到恢复。这种将大城市原来所划入的县份尤其是附廓县迁出城市的做法，在当时并不少见，如石家庄将原栾城县和获鹿县划出，两县得到恢复80。中共中央和国务院亦逐渐出台统一的政策规定。1962年，国家已经注意到当时大中城市的近郊区，划得过大，菜农过多，要求各地适当划小，以减少国家的供粮压力。同时规定县城和集镇，一律不得划郊区81。1963年底，中共中央、国务院针对郊区问题，专门发出指示，对郊区行政区划进行了重要调整，影响十分深远。其对郊区范围进行了严格限制，“设在市区附近的必需的蔬菜等主要副食生产基地”属于郊区，总而言之，即是希望“市的郊区应该尽量缩小”。为此，指示还明确要求市总人口中农业人口所占比重一般不得超过20%，如果超过，需要压缩82。这一举措除为加强对农业的领导外，更重要的是借此减轻政府供粮压力。
表4 1949-1965年一些大中城市市区面积情况表 单位：平方公里
说明：1949-1966年，中国城市发展较为缓慢，城区面积较小且较为稳固，郊区在市区面积中占据主体，因此市区面积的变化
主要是郊区面积的变化。同时市区面积不包括郊县面积。石家庄以及长治未找到某些年份的数据，故空缺。
资料来源：李慕真：《中国人口（北京分册）》，（北京）中国财政经济出版社,1987年，第61页；张敬淦：《北京规划建设五十年》，
（北京）中国书店, 2001年，第297页；国家统计局城市社会经济调查总队：《中国城市四十年》，（北京）中国统计信息咨询服务中
心、（香港）国际科技和信息促进中心有限公司，1990年，第126-127页；杭州市民政局：《杭州市行政区划变迁图说》，（长沙）湖南
地图出版社，2019年，第92页；郑红彬：《行政区划变迁与城镇化发展——以石家庄市为例》，《杭州（我们）》2014年第9期，第6-7
页；常州城市建设志编纂委员会：《常州城市建设志》，（北京）中国建筑工业出版社, 1993年，第641页。
各地根据这一指示，纷纷对郊区进行了调整，不过执行情况较为复杂。调整的方式主要有两种。一种是将郊区部分地区划归他县，以符合国家的要求。这种情况在河北省最为典型。邯郸市将郊区所辖的87个村庄划归邯郸县、磁县和武安县；承德市将所辖的31个村庄划归邢台县和沙河县；石家庄则将所属的119个村庄划归正定等三县；保定市亦将所属的29个村庄划归清苑县和满城县；承德市郊区缩小极大，所属的309个村落划归承德县和滦平县。张家口、唐山、沧州等市亦纷纷将郊区缩小83。一些城市在扩大郊区时是将一些县尤其是附廓县划入，改县为区，此时则将其迁出城市，恢复原有县制。如大同撤销两个区的建制，恢复大同县和怀仁县84。在进行调整时，还有一些地方提出由于需要压缩的郊区人口较多，可以设置新县85。然而在实际过程中，这种情形并不多见。
不过亦有一些城市由于之前已经进行过调整，故此时未变动。“大跃进”时期，北京将原有郊区与新划入的地区设置为九个郊区，其中近郊四个区，远郊五个区。由于新划入地区范围较广，由县改区管理不便，故而北京曾于1960年1月经国务院批准后，恢复远郊区县的建制，但仍由北京领导。此后北京只有四个近郊区。至1964年时，北京认为朝阳、海淀与丰台三个近郊区“工厂、机关、学校很多，职工聚居，同市区交叉，都是当前城市建设所必需，又是本市蔬菜的主要生产基地，与市区不可分断，实际已是市区，无法单独划出作农业地区”。而为发展矿业，门头沟区亦不能划为农业地区。因此，北京在调整时仍将这四个区作为市的郊区86。杭州与北京类似。1961年，杭州市将原杭县一部分地区划归余杭县，郊区面积大为缩小。1963年时，杭州郊区农业人口占全市总人口为22.5%，虽然超过中央要求，但为了保证城市蔬菜供应等原因，故未进行调整87。总体来说，经过调整，大中城市的郊区面积大大缩小（见表4）。
北京的调整幅度较大。1965年北京市的市区面积不仅大大小于“大跃进”时期，同时亦小于1957年的面积。这主要是由于北京在“大跃进”以前郊区扩展较多，此次收缩亦较多。这是少数情况，不过依然大于1949年的面积。大多数城市的郊区规模虽然缩小，但相较于1949年和1957年仍大为扩展，典型城市是杭州市（见图1—3）。
郊区规模的缩小以及农业人口的减少，无疑将会影响城市副食品的供应。事实上，大中城市的副食品供应在国民经济调整时期十分紧张，建立副食品生产基地的政策亦难以持续。1963年郊区区划的调整，实际上是对此前建立副食品生产基地的否定。不过这并非退回到1957年以前。建立副食品基地确实有其重要意义，只是规模需要适当，不能超出农村的承受范围，故而政府对此始终坚持。1962年底，水产部认为在连续遭受三年自然灾害、口粮和副食品较紧的情况下，水产品对保证一些城市、工矿区人民健康和支持农村生产度荒方面，发挥了一定作用。今后有条件的地方应大力发展城郊和城市附近的渔业生产，逐步培养和建立一批水产品商品基地88。这一方针得到了中共中央和国务院的认可。1963年10月，中共继续强调城市应在郊区建立副食品生产基地，认为积极发展郊区农业生产，建立稳定高产的蔬菜和猪、禽、蛋、奶、水果等主要副食品生产基地，是保证城市副食品供应、安排好城市居民生活的一个重要措施89。但此时已不再单纯强调副食品的生产，而是要求同时尽可能提高郊区农民粮食的自给率。
尽管提出在郊区继续建立副食品基地，但郊区主要以生产蔬菜为主。为保证蔬菜等的供应，中共中央和国务院在调整时提出“市区附近的必需的蔬菜等主要副食生产基地”属于郊区，可以保留，而且强调压缩郊区时应考虑到城市所需要的蔬菜等主要副食品的供应问题。这一时期，大部分市的菜地规模以及菜农数量与1957年相比，均有所增长（见表5）。
如表5所示，相比于1957年，1963—1966年，城市供应人口虽然增加，但其增长幅度远不及菜农人数及菜田增长幅度，郊区蔬菜的供应量由此大大增加。每人每天的供应从半斤左右增至7两以上。这一时期郊区在蔬菜供应中所占的比重也有所提高，普遍比1957提高10%左右，基本实现自给。
不过在实际调整中，菜地的调整也是经过了一番波折。1963年，35个城市平均每人每天供应蔬菜0.77斤，在蔬菜上市旺季，一些地方甚至出现了鲜菜积压、滞销的现象。1964年，一些城市调整郊区规模，对菜田压缩过多，导致蔬菜淡季供不应求，不得不从外地调运。1965年，这些城市增加了菜田面积，实现了自给。经过几次调整，大中城市的蔬菜供应达到了较好的状况。1965年，“全国大多数城市做到蔬菜供应充足，品种较多，质量较好，价格稳中有降，购买方便，是建国以来蔬菜供应比较好的年份”90。
表5 1963-1966年35个大中城市蔬菜供应情况表
资料来源：商业部副食品管理局、中国蔬菜流通协会：《中国蔬菜经济资料汇编1949-1984年》，第34—35页。
需要注意的是，菜田面积减少的同时，单位面积产量却呈现持续增加的趋势。中共在强调“郊区为城市服务”的同时，亦从技术、肥料、设备等方面支援郊区的农业生产。这种支援在“大跃进”及国民经济调整时期被着重强调。各地亦愈发强调菜田亩产量的提高。城市对于郊区农业生产的发展有着复杂的作用，但总体上发挥着积极作用。蔬菜的亩产量在60年代中前期大幅增长。以蔬菜生产为例，1949—1966年，35个大中城市的平均亩产呈上升趋势。1949年平均亩产为3522斤；1952年为4681斤；1957年为5539斤。然而在“大跃进”时期，蔬菜亩产陷入低谷，1960年时亩产只有3791斤。此后逐渐恢复，甚至有所发展。1964年亩产为5497斤，1965年亩产增至6494斤，1966年更是增长至7015斤，比1949年增产99%，比1952年增产50%。而1967—1979年蔬菜亩产量稳定在7000多斤91。这意味着在1966年，蔬菜的技术、肥料支持较为充足，亩产量基本达到顶峰。同一时期，由于精简职工，城市人口一度被大大压缩，此后虽有所恢复，但增长速度较为缓慢。1961年35个大中城市供应人口为4315万，次年大幅降低至3999万，此后数年不断增长，但1966年方增至4321万人92。由于亩产量的提高，城市人口的压缩，郊区面积被压缩，城市的蔬菜供应却较此前为好。
在郊区建立副食品基地，需要远郊区的支持。然而这种支持在农业危机时遭遇严重挑战。国民经济调整时期，粮食供应十分紧张。郊区的农业生产，虽然依旧强调蔬菜供应，但粮食亦被重视。在此情况下，粮菜之间的矛盾再次凸显出来。1962年初，天津提出当年郊区的农业生产方针是“为城市服务、以农业为基础、以菜为纲”，具体即是“在保证蔬菜生产的前提下，积极增产粮食”。但各种生产间存在着尖锐的矛盾，其中尤其突出的粮菜矛盾。由于当时菜农口粮水平较低，与粮农之间有着明显差距，一些菜农便希望将菜田改种粮食。为此，天津采取了一些措施93。不过，这些举措并未解决菜粮矛盾。1963年，天津市承认近几年来，由于粮食供应偏紧，郊区农民群众在种粮、种菜问题上存在着矛盾，蔬菜供应状况不够正常94。在大连，由于农业歉收，菜农的口粮被降低，出现了“种粮饱肚子，种菜喝菜汤”的现象。一些菜农希望少种蔬菜，多种粮食95。
随着国民经济的恢复，菜粮之间的矛盾逐渐缓解，菜农的口粮供应也得到保障。但近郊区和远郊区配合的模式却不复存在。1963年，中共对于郊县亦进行了调整，要求市辖县应该按照县的建制进行领导和管理，不得划为远郊区。这实际上否认了郊县作为城市远郊区的作用。县虽然属于市管理，但其工作不应以城市为中心，而是理应有自己的工作重心。在这种情况下，市辖县不再负担起为城市提供粮食的义务。近郊区和远郊区互相配合为城市提供副食品的模式被否定。当然之前将郊县视为远郊区，确有一定合理性，故而中共提出如果近郊区无法满足城市主要副食品需要时，可以由附近的县支援96。但粮菜矛盾始终存在，在“文革”时期，一度出现“菜农不吃商品粮”的口号97。菜地除与粮田存在矛盾外，与林业、畜牧业也存在矛盾。国民经济调整时期，为发展蔬菜，天津不少生产队滥砍滥伐以种植蔬菜、搭建菜窖等98。
这个时期，中共虽然依旧会提起城市副食品生产“自力更生为主，争取外援为辅”的方针，但主要针对蔬菜而言99。郊区的生猪养殖等虽然被重视，但中共已不再强调在郊区建立生猪生产基地，而是更为看重农村生猪的饲养。1953年城镇每人每年消费猪肉约20斤，农村是11斤100。此后数年城镇农村猪肉消费量均呈下降趋势，1956年分别降至16.75斤与7.79斤101。1959年中共中央提出，各地肉食的供应标准是每人每月一斤、一斤半或者两斤。这里的“肉食”指猪牛羊肉，不包括鱼肉102。这一供应标准此后长时间内并未达到。1964年，商业部提出继续采取“死定量、活供应”的办法。大中城市每人每年的供应量，一般安排十斤，另外特需供应是二斤（北京市为三斤），全年共计12斤，在肉多的时候，还可以多供应一些103。这种供应量恰好与1959年所提的最低标准相同，这意味着政府并未完全实现其建立副食品基地的目的。不过随着国民经济的调整与恢复，农村的生猪饲养与得到恢复和发展。城镇居民的实际猪肉消费量迅速反弹，从1962年的7.58斤恢复至1963年的16.55斤，再增至1964年的21.60斤104。可以说在“文革”前夕，城镇居民的猪肉消费较50年代有所增长。当然，这种增长并不主要因郊区畜牧业的发展，而是依赖广大农村实现的。这意味着通过农村养猪供应城市的方法是可行的，城市自给的要求便不再强调。可以说除蔬菜以外的副食品生产，中共此时已经放弃了“自力更生为主，力争外援为辅”的方针，在事实上更为注重乡村的生产。
