[地级市][转帖]地级市成了行政阻力 [复制链接]

http://www.csonline.com.cn 2004年06月29日08时22分 星辰在线

据新华社重庆6月28日电 和国际上通行的三级政府不同，我国目前是五级政府架构，即“中央政府——省——地级市——县、区——乡镇”的行政管理架构，这一行政层级模式曾对促进经济和社会发展起到了一定的积极作用，但随着生产力的不断发展和我国行政审批制度等改革的推进，我国层级过多、行政成本过大的矛盾逐渐显现出来。如何减少行政成本，破解我国行政层级过多的矛盾？日前，记者以地级市这一层级为“切口”，进行了深入观察和剖析。

维持一个地级市政府机构的正常运行每年需要数亿元的巨额成本，然而记者调查发现，随着生产力的不断发展，地级市这一层级越来越成为影响行政效率、甚至形成行政阻力的焦点层级，显现出三大“漏斗效应”，并引发深层矛盾。

地级市养了一支“吃皇粮大军”

有一级政府的设置，相应就有一级权力机构、审判机关、检察机构等各类机关、事业单位的对口设置，形成一支庞大的“吃皇粮大军”，运行成本巨大。福建南平市和广西防城港市都是中小规模的地级市，南平市本级目前财政供养人口11295人，一年可支配财力4亿元，这里面除了教育系统和离退休人员5470人的工资外，其他支出基本上都是维持一个地级市的正常运转。防城港市是一个只有80万人口的地级市，市本级财政供养人口3221人，市本级2003年年财政支出1.64亿元，除掉必须支付的教育系统和离退休人员等工资外，一半以上的财力用来维持市一级各类对口设置机构的运转。两个市的日子都过得十分紧巴。

巨额财力支出换来三大“漏斗效应”

记者在调查中发现，这么多的财力支出和人力配置带来的却是三大“漏斗效应”：

一是“财政漏斗”。由于一些地级市的市本级财力本来就十分紧张，还要应付各种各样的接待等支出，只好变着法子上下截留各种资金。东兴市是防城港市下属的一个县级市，去年上面拨给东兴市的各种专项资金有3000多万元，都要经过防城港市才能转到东兴市的财政账户上。东兴市财政局的一名干部说，他们一个很大的任务就是到防城港市“哭穷”要钱，到去年年底还有900多万元的资金没有划到东兴市财政账户上来。

二是“权力漏斗”。记者发现，一些权力被一些地级市用得“十分充分”。福建晋江市去年初开始在深沪镇建一个化工储罐区，晋江市有关部门和单位几乎天天到泉州市去“跑手续”。工程建好了，营业证却还没有办下来。泉州市港务局答应帮助协调，终于让这个化工储罐区“试运行”，但条件之一就是晋江市一年要向泉州市港务局上交50万元的“货物港务费”。

三是“效率漏斗”。晋江市有进出口业务的企业700多家，企业进口商品要到省里面办理“自动进口许可证”，晋江市外经部门审核完后，企业还要经过泉州市外经部门审核才能报到省里面。晋江市外经局一位负责人抱怨说：“泉州市外经局分管这一业务的只有几个人，他们不了解下面企业的具体情况，也不负责验货，却一定要盖上他们的章才行。”企业来回办手续耽误了大量时间。

记者在采访中听基层干部抱怨说，近几年各地加快了行政审批制度改革的力度，一些审批事项越来越多地被取消，地级市行政职能事实上在趋于“空心化”，“上不着天，下不着地”。但这么多人总要有事情做，就生出很多的检查和评比，一位县委书记告诉记者，现在他至少有三分之一的精力是用来接待地级市领导和各种部门的检查，什么部门都得罪不起。

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在地级市这一级的领导干部中，不少人对地级市的定位和职能表现出深深的忧虑。记者在西部省份的一个地级市采访时，当地政府的一位负责人在记者答应不透露其真实姓名的前提下，和记者进行了3个多小时的长谈。记者原汁原味地整理了这位政府负责人的以下观点和感触：

现在省一级管理的范围过大，而行政层级又过多，在政权的实际运行中已出现多种深层的问题，我们这些“为官者”感到深深的忧虑，在这些“游戏规则”下，我们也是深陷其中无法自拔，明明知道有弊无利，但不这么做又不行。

会议传达会议，文件落实文件

在地级市这一级，形式主义、文牍主义已经到了泛滥成灾的地步。你想一想，从县里到省里，由于隔着地级市这一级，一个县委书记想找省里领导去面对面地交流，这种机会基本上很少。而一个县市，除了正职外，还有至少十几个党政副职，这些副职要真实掌握省领导的意图，只能通过报纸和文件来把握。地级市这一级呢，一个地级市的党政领导还有较多的机会和省领导接触，但地级市的党政副职基本上也没有这样的机会。这说明什么问题呢，对于一个大省来说，要将经济发展的设想传达到县一级进而传达到乡镇一级，只能通过会议来传达会议，以文件来落实文件，地级市在这一信息传递过程中起到的就是个“二传手”的作用。

每一级干部都倾心于政绩工程

一个省里的领导到基层调研，首先要先到地级市听取工作汇报，这位领导接触到的大量情况靠文字材料传递给他的。省里领导就是跑到县，也只能靠汇报来了解情况，靠文字的东西来了解情况。这种体制长时间运行的话，就会造成虚假浮夸的东西泛滥，每一级干部都只想在汇报和文件上下功夫。为什么会出现这样的情况呢？一个很大的原因就是行政层级太多，上面想了解下面的真实情况也很难，不靠汇报和文件怎么行！现在基层的实际情况是，大家都在“做文章”，无论在工作中，还是在具体的实践中，所以现在每一级干部都倾心于政绩工程，都搞GDP，因为上面只能看到这些指标。出了问题就想如何文过饰非。长时间这样下去，十分危险呀！

上面的信息在传递中容易失真

县这一级，可以说是中央政策和具体部署的具体落实者，这一级的干部有劲头，许多工作都可以做好。但是由于行政层级过多，上面的各种信息在传递中容易失真，县里的干部如果干了许多实事，上面的领导也不一定看得到，这种情况下，不少干部要么做“和事佬”不求所为，要么机械地去理解和执行上面的一些意见。如省里提出“经营城市”，这是一个好的思路，但到了基层，这个“经营城市”就成了简单地分解卖地指标，地级市甚至将这种卖地指标分解到县市区，大家一窝蜂去卖地、去炒地皮，牺牲的是农民的利益，从而造成了多种社会问题。你说这能叫理解和执行上级的意图吗？还有一部分干部在“实战”中逐渐摸到了这样的窍门：要想让领导了解自己，明明有条件去做的，也要等到领导“下指示”后再去做，等到揣测到领导的意图后再去做，但这样一级级地揣测，很多情况被扭曲了。

有些县域经济几乎要“崩盘”

还应该看到的一个危险倾向，是地级市对县域经济发展的“屏蔽作用”。如果一个地级市经济体量足够大，对周边县市能够形成辐射和带动作用，对县域经济的发展是有利的。但现在大量的情况是，地级市中心城市的经济体量不足以带动周边县市，相反还要从周边县市“抽血”来发展自己。为了将地级市的中心城市做大，拼命集中财力搞城市建设，一些大的工业项目也往往摆放在地级市区。县里没有钱怎么办，就只好什么来钱干什么。你在西部一些县市采访也能感受得到，现在一些高污染、中央明令禁止的项目在一些县里不照样“大干快上”嘛！人家总要有饭吃呀，基层干部也要将GDP指标拉上去呀！在一些地方，县域经济的困境几乎到了全面“崩盘”的地步。

长此以往，行政层级过多带来的弊端将非常严重。不是说中央的政策不好，而是这种政策在过多的传递中逐步被弱化和失真，而在基层信息“上传”的过程中，由于层级过多，上面不一定了解到最真实的情况，一些不稳定因素也被基层捂着瞒着，这样下去，势必会带来一些问题。

据新华社重庆6月28日电记者 吴亮 李永文

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地级市的产生及其发展轮廓

上世纪八十年代初之前，我国地级管理层以派出机构为主体，称为“专区”或者“地区”。1983年以后，全国各地“地市合并”“撤地设市”陆续展开，至上世纪九十年代末，地级管理层基本上变成了一级行政区划建制，地级行政体制中“市管县”和“州管县”体制取代了“地区管县”体制而占据主体地位。

改革开放后，全面推行市领导县体制比较早的是江苏、广东和辽宁。江苏省是全国第一个全部撤消地区，实行市领导县体制的省份。广东省原有7个地区，1983年撤消4个地区，1988年撤消3个地区，先后实行市领导县体制。1984年初，辽宁省撤消所有地区，全面实行市领导县体制。

市领导县的体制主要产生于四个方面：

一是省会城市和较早设区的大城市领导县，这是市领导县的“始祖”。

二是地市合并，实行市领导县体制。

三是撤地设市，简而言之就是地改市。

四是县级市升格为地级市。

取消地区而改为地级市，从一定程度上促进了经济的发展，是一定历史阶段的产物。随着我国基础设施、通讯技术等条件的改善，地级市这一层级的矛盾逐渐显现出来，改革这一层级的管理体制亟待提上议事日程。

据新华社重庆6月28日电记者 吴亮 李永文

只有特大城市才能带动县市经济的发展，而现在大部分地级市都是靠着抽县市的血来发展自己。
所谓地级市带动县市的发展，越来越失去可信的价值。到时，只会出现地级市发展好了，县市经济出现崩溃，造成城乡差别越来越大。
因此，现在行政改革会沿着：省----扩大县市权限-----省县市直辖。

我可以预言：中国现阶段取消了地级市，行政管理架构还将变相增大，财政还更困难。
经济将倒退。

这篇文章很客观的。好！！

坚决支持省县直辖。

以下是引用ycjx在2004-6-30 15:18:20的发言：
只有特大城市才能带动县市经济的发展，而现在大部分地级市都是靠着抽县市的血来发展自己。
所谓地级市带动县市的发展，越来越失去可信的价值。到时，只会出现地级市发展好了，县市经济出现崩溃，造成城乡差别越来越大。
因此，现在行政改革会沿着：省----扩大县市权限-----省县市直辖。

问题是一些特大城市并不是省会，怎么办？具体来讲：齐齐哈尔、吉林、鞍山、抚顺、唐山、邯郸、包头、徐州、洛阳

其中徐州、唐山、齐齐哈尔、洛阳都离省会较远，有自立为地区中心的可能，可那几个城市呢？一旦省县直辖，省会把所有资源都抽干，它们离省会那么近，怎么办？

真奇怪，好像不辖县就不能发展一样。绍兴市都是扩权县，而且自己又被绍兴县包围，按说也是属于腹地十分狭小的情况，不造样发展的很好。莫非有的地方的地级市完全靠剥削辖县过日子？那看来更要省县直辖了。

以下是引用pilot在2004-7-3 23:21:58的发言：
真奇怪，好像不辖县就不能发展一样。绍兴市都是扩权县，而且自己又被绍兴县包围，按说也是属于腹地十分狭小的情况，不造样发展的很好。莫非有的地方的地级市完全靠剥削辖县过日子？那看来更要省县直辖了。

沿海有自己的发展极，当然不用辖县一样可以发展，可内地呢？看看内地的现状，省会独大的情况日益明显，这不是靠剥削省里其他县市又是靠什么？

您能否给内地城市开一剂药方？

如果地级市剥削县是不合理的话，那省会剥削县市又是什么？怎么就没人提这一点？

省会的剥削不是直接剥削，是省的政治中心的体现——因为中国是政治挂帅，你是政治中心，人家就会围在你的周围，政治经济自然就来了。
而地级市主要问题是直接卡县，这是直接剥削——也只有这个，当前的区划改革能解决。如果要解决省会的间接剥削，那是整个政治制度的问题了。

对于一些地级市的设立就是不合理，原来的县改成区，原来的地区变市就是赶城市化潮流，这些地区本来城市化水平就低，这种市就是变态。

以下是引用pilot在2004-7-4 12:08:04的发言：
省会的剥削不是直接剥削，是省的政治中心的体现——因为中国是政治挂帅，你是政治中心，人家就会围在你的周围，政治经济自然就来了。
而地级市主要问题是直接卡县，这是直接剥削——也只有这个，当前的区划改革能解决。如果要解决省会的间接剥削，那是整个政治制度的问题了。

不明白吸引和直接剥削到底有什么区别，按您的说法，地级市比县不知要大多少，能成为地级市的，肯定要比周围的县要强，特例永远是少数，比如唐山市肯定比滦县要强。难道地级市就没有先天的优势可以吸引？哪个公司、哪个厂子的代理处不是建在市里而是建在县里的？我就不相信蓝天六必治的分销点会先到乐亭，然后再批发给唐山。

这和省会是一个道理。但省会并非只是一个经济和政治上的优势地位，借着省会的地位，这些城市几乎垄断了所有的资源分配和话语权力，看看内地各省的首位度，十年以来明显在增长，这难道是省会的天然吸引作用吗？

为什么石家庄市的同一级别的公务员，就要比唐山同一级的公务员多得多？这里指的是市政府的，不包括省政府，难道石家庄比唐山要大许多？经济要繁荣许多？

为什么好的项目要首先倾向于省会？为什么省财政的分配要大大倾斜于省会？

市直接去卡县，我并不同意，但如果县的财政上缴是一个定数的话，我希望市里能留一些，总比都给省会强！至少说县里的农民打工去市里总比去省会近！

以下是引用chuoshi在2004-7-4 17:07:05的发言：
市直接去卡县，我并不同意，但如果县的财政上缴是一个定数的话，我希望市里能留一些，总比都给省会强！至少说县里的农民打工去市里总比去省会近！

你能看到这一步，已经很接近问题的根源了。但你的结论就不对。你的结论就是，省会能抢钱，地级市也要有这个权力抢——那县就是被蹂躏的对象。
区划改革只能让地级市不能抢县。而省会的间接抢钱行为只能通过政治改革改解决。如果中国像某些国家那样，省会也就没有什么好牛B了。但是，区划改革从要朝着好的方面改不是吗？所以只好做自己分内的事情。

以下是引用pilot在2004-7-4 22:06:55的发言：
[quote]以下是引用chuoshi在2004-7-4 17:07:05的发言：
市直接去卡县，我并不同意，但如果县的财政上缴是一个定数的话，我希望市里能留一些，总比都给省会强！至少说县里的农民打工去市里总比去省会近！

你能看到这一步，已经很接近问题的根源了。但你的结论就不对。你的结论就是，省会能抢钱，地级市也要有这个权力抢——那县就是被蹂躏的对象。
区划改革只能让地级市不能抢县。而省会的间接抢钱行为只能通过政治改革改解决。如果中国像某些国家那样，省会也就没有什么好牛B了。但是，区划改革从要朝着好的方面改不是吗？所以只好做自己分内的事情。
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改革确实要一步一步走，但在一个省内部，地级市相对省会，已经是相当弱势的群体，为什么改革非要从弱势的一方开刀？虽说可以承诺改革地级市后继续对省会的问题开刀，但如果没有呢？县市拉平后，什么资源不都得省会说了算？省会坐大个十年八年的，原来的地区中心城市的劣势大大加大，如何能达到平衡？

如果说县市直辖也可以有一个折中的办法，就是取消地级市的时候把切块设的地区中心城市（这可都是中国的精华）的附郭县划到该市，使该市调整成为广域市，否则在中国这个地域壁垒的国家，小小的适域市如何扩展自己的空间？