根据史籍记载和历代学者研究成果，我国县辖政区（含乡里组织等）的发展演变大致分为三个阶段。
3.2.1 具有行政区划特点的县下行政组织：秦至唐中期
我国的乡作为地方一个管理单元，最早也是出现在西周时期。而作为农村基层行政建制的乡，则萌芽于春秋战国，定型于秦汉时期。西周时期曾以12500户为一乡，置乡大夫，由卿担任，为最高一级地方自治组织[（7）刘君德,靳润成,周克瑜.中国政区地理[M].北京:科学出版社,1999.191]（7）。当时的“乡”和“里”更多地表现为地缘和血缘关系的社会组织，所谓“同里者大率同氏”[（8）李学勤.战果题铭[J].文物,1959.7.]（8）。春秋时期，党、里、社、乡等各种名目的基层组织在各诸侯国出现，并更多地呈现出地域行政组织的性质，至战国中后期，各国基层组织由血缘性向行政性转化大体完成，并逐步实现科层化，当时各国大都不同程度地存在县、乡、里三级地方区划。《史记·老子列传》记载老子系“楚苦县厉乡曲人里人”，就是楚国实行县下乡里制度的典型例证[（9）魏光奇.官治与自治——20世纪上半期的中国县制[M].北京:商务印书馆,2004.15.]（9）。秦在全国推行郡县制的同时，在县下设乡,乡下设里、亭，分别按户籍（里）和地籍（亭）管理地方治安、租税和力役等[（10）周振鹤.中国地方行政制度史[M].上海:.上海人民出版社,2005.141.]（10）。秦汉时期县下组织对后代影响颇大。
秦汉至隋唐，“以士大夫治其乡之事”，乡里组织首领人员属于乡官。秦和两汉“十里一亭，亭有长；十亭一乡，乡有三老、有秩、啬夫、游徼”；西汉“三老掌教化，啬夫职听讼、收赋税，游徼徼循禁贼盗”。到东汉时期，三老掌教化，有秩、啬夫由县指派，职责是评断曲直，收赋税征徭役，“皆主知民善恶，为役先后，知民贫富，为赋多少，平其平差”；游徼承望县尉，“掌循禁，司奸盗”，即负责治安；“又有乡佐属乡，主民收赋税”；亭设亭长与亭卒，“以禁盗贼”；里有里正（魁），下有什主、伍主，“里魁掌一里百家，什主十家，伍主五家，以相检察，有善事恶事，以告监管”。[（11）《文献通考》卷十二,职役一.]（11）
晋代乡里制度大体与汉相同，各县根据户口多少设置1～4乡，每乡置啬夫一人；此外千户以下置书吏一人，千户以上置史、佐、正各一人，5500户以上置史一人，佐二人；基层每百户置厉吏一人。南北朝时期也基本也延续晋，北魏孝文帝时开始实行“三长制”，以五家为一邻，立邻长；五邻为一里，立里长；五里为一党，立党长。北齐则以十家为邻比，五十家为闾里，百家为族党，一党之内，有党正一人，党副一人，闾正二人，邻长10人，14人共领百家。[（12） 同上]（12）南北朝时期，乡的规模缩小，且乡官也由官派向民选过渡。
隋初，隋文帝取消乡官制度，开始在县以下建立新的基层制度，以五家为保，置保正；五保为闾（里），置闾（里）正；四闾（里）为族（党），置族（党）正。乡作为县下具有行政区划性质的组织趋于消弭。唐则以百户为一里，五里为一乡，“每里设正一人，掌按比户口，课植农桑，检察非为，催诎赋役”；县治城邑称为“坊”，置坊正一人，“掌坊门管匙，督察奸非”[（13） 同上]（13）。而到了唐朝中期，乡官乡职沦落为“流品在平民之下”的“职役”，乡已经不再具有县辖政区性质了。
应该说，秦汉至唐中叶的上述乡里组织首领均属于乡官，具有国家基层官员和“乡绅”的双重性质，在其委任方式和职能均有体现：一方面，乡官作为国家基层官员须自上委任，有禄秩或给职田、免徭役，相对于县令、县长、县丞、县尉等“长吏”而称为“少吏”，须执行税赋、徭役、捕盗等政府行政职能；另一方面，乡官作为乡绅，必须是有声望有地位的本籍人士，其担任乡官有时还需经地方公选，至少也要得到地方普遍认可，除执行国家政令外，还要承担劝农、教化、治安、民事调节、公益建设等乡里“自治”事务的职能。[（14）魏光奇.官治与自治——20世纪上半期的中国县制[M].北京:商务印书馆.2004,16.]（14）
3.2.2 不具有行政区划特点的县下组织：唐中期至清末
唐朝中期，由于县之官吏对乡官乡职进行压迫和勒索，导致人们不愿意担任此职，只好“轮差”，“乡职”于是沦落为与军旅、劳作等力役同等性质的工作，称为“职役”。再加上“乡官”的某些“地方自治性”难以完全为当时中央集权的国家组织认同[（15）魏光奇.官治与自治——20世纪上半期的中国县制[M].北京:商务印书馆,2004.17.]（15），导致乡里制度出现变化，开始由乡官制度转变为职役制度。随之，乡里也已不再是具有行政区划性质的地方基层政权了[（16）刘君德,靳润成,周克瑜.中国政区地理[M].北京:科学出版社,1999.191.]（16）。
北宋初期循五代旧制，乡里有衙前、里正、户长、乡书手、耆长等名目，“衙前以主官物，里正、户长、乡书手以课督赋税，耆长、弓手、壮丁以逐捕盗贼”，“各以乡户等第差充”[（17）《文献通考》卷十二,职役一.]（17）。北宋末年与南宋初期曾实行甲头制和都保制，前者以村幢为单位，择三十户为甲头，轮流催纳粮税；后者以五户相比，二十五户为一大保，置保长；十大保为一都保，置保正、都副。此外，宋代还产生了两种新的乡里组织，即以治安为主要职能的保甲和以教化为主要职能的乡约，也均属于“役制”。这些轮职的“役”由于既不具备受人尊敬的声望和地位，也没有为人所服从的权力，他们至多只能是在赋役、捕盗等方面供官吏驱使，因而两宋乡村社会的自身治理职能始终处于空缺状态。[（18）魏光奇.官治与自治——20世纪上半期的中国县制[M].北京:商务印书馆,2004.18.]（18）
鉴于对宋社会无序、役法败坏局面的认识，元政府借鉴金代村社制度而创新“社”制，试图恢复隋唐以前的乡官制度。元七年，诏令各县村幢“凡五十家立一社”，置社长、官司长，除“教督农桑”外，还履行教化、救济等职能，“其有不敬父兄及凶恶者亦然，罚其代充本社夫役。社中有疾病凶丧之家不能耕种者，众为合力助之。一社之中疾病多者，两社助之”[（19）《元史》卷九十三，食货志一，农桑.]（19）。元二十八年（1291年）《至元新格》还赋予社长惩治游手、维护治安、管理义仓和调解婚姻、财产、田宅、债务等民事纠纷的广泛职责。为防止社长、官司长因支应官差而沦为“差役”，规定另设里正和各村主首来“催差办集”，对社长、官司长不得“以科差干扰”，否则就“大失立社之意”[（20）《大元通制条格》卷一六，田令，理民.]（20）。应该说，就制度设计而言，元之社制已经与隋唐以前的乡官(乡里)制几近相同，但在实际实施过程中最终并未成功。
明代在全国编定里甲，以110户为一里，推人丁、资产最多之十户为里长，其余100户按每10户为一甲，分为10甲，各推一名甲首，每年由里长一人、甲首一人率一甲应役。里甲之上还有都、乡等组织，一般而言，北方地区多为乡（坊）、里（社）、甲三级，南方地区多为乡、都、里（图）、甲四级或都、里（图）、甲三级。此外，明代也存在役治安为主要职能的保甲组织。里甲虽然是一种以赋役为主职能的职役组织，但明政府也曾试图使之承担古代乡官的某些自治职能，如和睦邻里关系、调节民事纠纷、实施互助保障、维护村社治安和督劝农桑等，但实际效果不甚理想[（21）魏光奇.官治与自治——20世纪上半期的中国县制[M].北京:商务印书馆,2004.19.]（21）。
清初承明制，各州县均建立了里甲制度（北方地区称“里甲”或“里社”者多，东南地区称“都图”比较普遍），其主要职能是编审户口、催征田赋丁徭。此外，与明朝一样，清代也同样存在以治安为主要职能的保甲组织。清代的里社单纯催征田赋、丁徭而不应户役，使得各里户数之多寡无关紧要，而雍正初年实行“摊丁入亩”后，丁徭作为一个税种彻底被取消，里社开始趋于废弛和衰落。特别是乾隆三十七年（1772年）户口审编正式停止，户籍制度彻底废弛，人口迁移基本不再受行政限制，土地买卖也随之更加频繁。于是，里社制度赖以维系的户籍、居所和田产所在地三者的统一日益遭到破坏，里社制度本身也日益走向废弛，虽未明文取消，却也日益失去生命力，而新的乡地制度（保甲制）陆续在全国各地建立起来[（22）魏光奇.官治与自治——20世纪上半期的中国县制[M].北京:商务印书馆,2004.37-42.]（22），形成里甲制与保甲（乡地）制并存的局面[（23）刘君德,靳润成,周克瑜.中国政区地理[M].北京:科学出版社,1999.191.]（23）。
这些新的乡地组织是以自然村为基本单位，在自然村与县州间设置的一级中间组织和区划，其名称很繁杂，各地不同，如里、屯、铺、乡、区、地方、官村、镇、幢等等，统称为“地方”，实行保甲制，其主要职能大致分为三类：协助官府办理民事刑事案件（包括发觉并报告偷窃、聚赌、窝娼等治安事件，筹办乡村防卫，捉拿伤杀人犯，递送传票，指送人证等）、催征田赋和摊派差徭[（24）魏光奇.官治与自治——20世纪上半期的中国县制[M].北京:商务印书馆,2004.43.]（24）。至于修路、架桥等乡村公共事务，则主要通过宗（家）族势力和士绅（家境殷实的大户人家）出资或集资完成。需要说明的是，清代存在两种“保甲”制度：一种是自元以来就一直存在并延续下来的、以人口（户数）为单位的、单纯履行治安职能的保甲，此属于经典意义的保甲。还一种则是里甲废弛后发展出来的以协办官差、催征赋役、摊派差役为主要职能的乡地组织，也称为“保甲”，二者因为名称相同而常被混淆。[（25）魏光奇.官治与自治——20世纪上半期的中国县制[M].北京:商务印书馆,2004.44-47.]（25）
清代乡地组织（新保甲制）结构的基本特点在于它不是以人口（户数）而是以自然村为基本单位，在自然村与县州间设置的一级中间组织和区划，这使得乡地组织更接近近代行政的地缘原则。此外，清代还曾努力在农村建立过其他一些组织，如乡约（教化职能）、社学（教育职能）、社仓（社会救济职能）和乡兵（地方自卫职能）等，但效果并不佳。
3.2.3 以地方自治和城乡分治为特色的县下行政组织：清末至民国
3.2.3.1 清末至民国的地方自治的县下行政组织
如前所述，清代国家在州县之下不设治，而是依靠乡地、保甲等地位低下的职役组织办理官差，通过宗族、士绅等私人势力办理地方公共事务，乡村社会因此处于散漫、孱弱状态，再加之当时中国县制本身也是问题重重，因此晚清很多有识之士开始思索解决之道，早期之士首先提出恢复乡官制度的主张（顾炎武、冯桂芳、梁启超、谭嗣同等），后有人吸取国外近代政治思想，提出实行地方自治（张謇、吴士鉴等）。前者针对当时县下组织的弊端，提出要借助“官治”（恢复乡官制）或者推行“绅治”（“兴绅权”）来办理县下事务；后者则对近代西方和日本的地方行政制度进行较深入研究后，主张在改革州县行政方面提出要实行地方自治，认为“官治”有常设化、制度化的优点，但过于划一和僵硬，既不能发挥地方民众的参政积极性，也不能照顾各地的特殊性；而传统“绅治”虽能发挥地方民众积极性并照顾地方特殊性，但却是凭借私人威望和能力办理公共事务，不能做到现代行政所要求的常设化和制度化。他们认为地方自治制度既具有传统“绅治”的地方化特征，又具有“官治”的常设化、制度化特征，能很好地发扬二者之长而避二者之短。
1901年清“新政”和“预备立宪”期间，清政府开始颁布了若干州县改革措施，虽整体上仍然尚属于传统意义上的吏治整顿，但也是对维新人士州县改革主张的呼吁，蕴涵了近代县制改革的萌芽。[（26）魏光奇.官治与自治——20世纪上半期的中国县制[M].北京:商务印书馆,2004.73.]（26）这也催生了各种县下组织和县下行政，改变了自唐朝中期以来中国古代国家在县下不设治的传统，是中国地方制度的一大变革。此时的县下行政形态各异，大致可以分为两大类：一是某种单一职能的行政，如教育行政、警务行政等，一种是职能较全面的区乡一级行政。本文研究的重点是区乡行政。
清于1909年1月颁布了《城镇乡地方自治章程》，在州县划分基层政区，规定治所城厢地方称为“城”，其余市镇村庄屯集等，人口5万以上为“镇”，不满5万的则为“乡”，城、镇区域过大、人口满10万者可以再划分为若干区。该章程以法律形式确定了城、镇、乡为县以下的基层区划单位。各城、镇、乡设立自治议决机构议事会，其议员由合格选民互选产生，各议事会设议长1名，副议长1名，由议员互选产生；各城、镇设自治执行机构董事会，由总董1名、董事1－3名、名誉董事4－12名组成，各乡设自治执行人员乡董、乡佐各1名，由议事会选举产生。由于清统治不久即被辛亥革命推翻，这些措施大多还没来得及深入推行，但为后来的改革播下了种子。
民国建元后，有些地方对城镇乡自治制度进行了改革，如江苏省1912年3月自行颁布并实行“市乡制”，以县治城厢地区和人口5万以上的市、镇、村、庄、屯、集为“市”，其余人口不足5万者为“乡”，推行市乡自治。也是中国大地上第一次实行具有近代西方意义的“市制”。1914年袁世凯政府下令停办地方自治，但很多地方作为自治议决机构的城、镇、乡议事会虽然被取消，而其原有的执行机构或人员的城、镇董事会、乡董却保存下来，改换名称而成为区乡行政机构，原来的自治行政区划也继续存在，成为区乡行政的区划[（27）魏光奇.官治与自治——20世纪上半期的中国县制[M].北京:商务印书馆,2004.127.]（27）。1919年北京政府再次推动县和市乡两级地方自治，并于1921年7月公布了《市自治法》和《乡自治法》，规定在县以下划分为市、乡，选举自治会、自治公所作为自治议决机关和执行机关[（28）《中华民国史事纪要(初稿)》，民国十年册，第29－42页。]（28）。由于时局混乱，当时大部分省份没有实行。
清末至北洋政府时期各地的各种形态的县下区乡行政，已经开始具有近代性质，但同时又未能褪尽传统色彩，构成了当时中国县辖政区的过渡性质，客观上为国民政府时期在全国建立统一的县下区乡制做了有益的尝试，并可提供经验和借鉴。国民政府颁布的《县组织法》（1928年9月第一次公布，1929年6月第二次公布，1930年7月修正公布）以及1929年公布的《乡镇自治施行法》和《区自治施行法》规定，区、乡、镇为县以下的基层行政区域，实行自治，置区、乡、镇公所，设区长、乡长、镇长，由民选产生，管理区、乡、镇自治事务；下设闾邻组织，25户为闾，设闾长1人，5户为邻，设邻长1人，分掌闾、邻自治事务。应该说，国民政府颁布的《县组织法》等法律，推行以自治为基础的县下区、乡镇两级行政区划得以在全国统一和实施，是符合社会进步发展的大举措，但乡镇以下农村社会系统的编民组织自清末废除保甲后不复存在，此时则通过闾邻组织得到恢复，这显然不符合社会发展的趋势，也为后来保甲制度的复活埋下了伏笔。
为了对付当时的中国共产党的红色割据政权，1929年6月，“剿匪司令部”制定《清乡程序》及《联防规程》，9月又公布《清乡条例》，19月公布《邻右连坐暂行办法》，均含有治安连带责任的内容。特别是国民政府7月颁布的《县保卫团法》成为保甲制度的渊源。1930年初，国民政府在“剿匪区”正式推出保甲制度，1932年8月“豫鄂皖三省‘剿匪’总部”颁布《“剿匪区”内编查保甲户口条例》，成为当时保甲制度的正式蓝本。[（29）《中华民国史事纪要(初稿)》，民国二十一年册，第342－344页。]（29）同时，“三省剿总”司令蒋介石发布了一道《训令》，对当时实行的地方自治制度提出批评，得出须以保甲制度来取而代之的结论[（30）《中华民国史事纪要(初稿)》，民国二十一年册，第344－351页。]（30），后又陆续颁布一些法律法规，如《各县区公所组织条例》（1932年8月）、《改进地方自治原则》（1934年2月）、《“剿匪”省份各县分区设署办法大纲》（1934年12月）、《各县分区设署办法大纲》（1937年）等。根据这些法律法规法令，国民政府对地方自治进行了“改进”，推行“分区设署”和新保甲制度，使得区乡镇自治转变为“官治”行政。据时人记载，当时的区乡镇体制大致分为三种：第一种模式是基本依照《县组织法》和《改进地方自治原则》办理，没有公开编制保甲。如山东、山西两省，其中山东采用县—乡镇—村三级体制，山西沿袭以往，为县—区—村里—闾—邻五级。第二种模式基本依照剿总法律法规和训令，建立保甲制度，如江西、河南、湖北、安徽、福建、陕西、四川、贵州、云南（部分县）、河北等十省，基本以县—区—联保—保—甲五级制。第三种模式是兼顾《县组织法》和《改进地方自治原则》和“剿匪区”体制，保甲之上不设联保而保留乡镇，如江苏、浙江、云南（部分县）、湖南、广西、绥远、青海、察哈尔、宁夏等九省。[（31）魏光奇.官治与自治——20世纪上半期的中国县制[M].北京:商务印书馆,2004.206-211.]（31）全国大多数地区在县下存在区—乡镇（或联保、村里）二级“官治”色彩浓烈的政区体制，而闾邻、保甲等则是作为编民组织，直接属于乡镇或联保。
1939年9月，国民政府颁布《县各级组织纲要》（时称为“新县制”），重新规定县、乡镇为两级地方自治单位（表3－3，3－4），均为法人，实行自治制度；区为虚级单位，其性质系“县政府辅助机关，代表县政府督导各乡镇办理各项行政及自治事务”，且不满15乡镇的县不分区；乡镇下实行保甲制度，原则上10户编为一甲，10甲编为一保，保设保办公处，置保长1人，副保长1人，干事2—4人，办理教育、民政、警卫、经济、文化等地方公共事务。
表3－3 民国时期各省经依新县制建立区乡镇组织情况（截至1941年底）
单位：个
省 别 县总数 实行新县制县 数 区（署） 乡镇（公所） 保（办公处）
现存 裁撤
江苏 61 21 － － － －
浙江 76 76 278 － 3132 42971
安徽 62 34 120 74 2018 23143
江西 83 69 229 － 1847 18346
湖北 70 61 72 173 1381 32888
湖南 75 46 － － 1609 20422
四川 137 137 241 233 4638 62843
西康 46 4 － － － －
山东 107 12 － － － －
河南 111 67 27 200 1212 6787
陕西 92 74 － － 884 6559
甘肃 67 18 209 － 246 2503
青海 17 11 38 － 234 937
福建 64 64 183 － 1428 15514
广东 97 39 120 56 2185 59864
广西 99 74 28 46 2343 23992
云南 112 112 － － 1424 13544
贵州 80 12 25 － 278 15301
宁夏 13 13 － － 131 642
总计 1469 944 － － － －
注：“—”表示情况不明。资料来源:转引自魏光奇:《官治与自治——20世纪上半期的中国县制》(北京:商务印书馆.2004),第240－241页。
表3－4 民国时期各省建立区乡（镇）组织和编制保甲情况（截至1947年6月）
单位：个
省别 县市局总数 实行新县制县局数 区（署）数 乡镇（公所） 保（办公处） 甲数
江苏 63 29 318 7223 39022 701887
浙江 78 77 29 2998 32984 356660
安徽 64 63 55 2038 19259 207068
江西 82 81 17 2030 19725 191553
湖北 71 70 22 1451 18351 211199
湖南 78 76 － 1556 20515 264540
四川 146 143 148 4517 62826 657015
西康 52 35 30 350 2340 25155
山东 110 107 69 6358 70300 702116
河南 111 56 17 1367 28263 305765
陕西 94 81 － 902 6842 135864
甘肃 72 69 17 763 6992 77062
青海 21 19 － 263 1119 13051
福建 68 66 － 899 10387 133912
广东 103 98 81 3251 44129 500328
广西 104 101 23 1818 19052 205032
云南 129 112 － 1453 13123 135355
贵州 80 79 77 1415 13236 137867
绥远 22 20 38 348 2348 25344
宁夏 16 13 － 140 1057 10572
总数 1564 1395 941 41640 431870 4997345
注：“—”表示情况不明。资料来源:转引自魏光奇:《官治与自治——20世纪上半期的中国县制》(北京:商务印书馆.2004),第241－242页。
3.2.3.2 城乡分开设置——我国县以下镇建制的产生及其演变
镇，原指一方的名山、主山，即所谓的“镇山”。作为区域建制概念的“镇”，最开始是军事意义的辖区。北魏时期，为了抵御外族入侵，魏太武帝拓拔焘在长城以外及今陕北、宁夏、甘肃的要害处设镇，各镇均有一定的辖区，置镇将镇守，并将“镇”与“城”分开，署理民事的县治所成为“城关”，而军事要地称为“镇”，这便是我国最早出现的建制镇。[（32）傅崇兰,黄育华,陈光庭,等.小城镇论[M].太原:山西经济出版社,2003.7.]（32）北魏“镇”的建制，最开始就具有军事意义，其设置一是在尚且不适宜设州郡之地设镇，以军事为主兼理民政，这时期的镇可以看成是“统县政区”。二是在州郡治所设立镇，专事军务[（33）华伟.建制镇的演变[J].中国方域,2004,2.2.]（33），并兴盛于唐时期，直到现在，我们仍然习惯于把有些大中城市也被称为“镇”，如衡阳市称为“湘南重镇”，徐州市被称为“军事重镇”等。
唐时期的方镇，即所谓的节度使辖区，开始是在军事要地设置，后在内地也普遍设置，节度使带使持节，兼任采访使，管辖数州军政，掌握地方实权，权倾一时，最终形成唐时期的“道”，到唐乾元元年（758年），全国共有44个方镇，造成藩镇割据的分裂局面。唐朝的镇（道）则可以看成是“高层政区”。宋朝在充分认识到方镇的危害后，把地方军队的指挥权收归中央，实行中央集权制度，罢废了这种军事意义的镇。以后的元明清也基本上均没有这种军事意义的“镇”。
五代宋元明时期，尤其是宋，是我国多方面发生很多重大转折的历史时期，其中，城市发展也出现了历史性的巨大转折。由于社会经济各方面的发展，出现了很多大的商业都会，以及县以下的以经济职能为主的“镇”和“集市（草市）”，统称为小城镇，这也是宋代商品经济在农村发展的表现。宋王朝规定：“民聚不成县而有税课者，则为镇”[（34）傅崇兰,黄育华,陈光庭,等.小城镇论[M].太原:山西经济出版社,2003.9.]（34）,如南宋咸淳三年（1267年），在上海草市的基础上设置“上海镇”，而由于上海镇经济地位日益提高，因而在置镇过后仅仅25年，即元朝至元二十九年（1292年）就升格为上海县[（35）华林甫.中国地名史话[M].济南:齐鲁书社,2006.178.]（35）。这表明两点：一是宋设置的镇具有“建制”的含义，其位阶比县低，为县以下的基层行政单位，属于城市型聚落；二是宋时期镇的设置标准与“税收”和“人口规模（民聚）”有关。这与以往的统治者只是根据军事需要而设置的“镇”有本质的区别。元朝以后我国行政区划体系向省制转变，镇更是远离军事意义而向民事意义方向转变，随着社会经济的发展，部分交通要道上的市镇逐步向商业集镇方向转化。在宋元明清已经出现了很多代表商业意味很浓的“市镇”，其中著名的有明清“四大名镇”，即景德镇、汉口镇、佛山镇与朱仙镇。
清末至民国期间，我国行政区划体制的一大特点是镇城乡开始分开设立建制，镇正式成为我国县辖政区之一。清末（1909年）颁布了《城镇乡地方自治章程》，规定城厢以外的市镇村庄屯集等，人口5万以上为镇，这是我国历史上第一次以法律形式确定镇与乡一样，是县以下的基层行政区单位，即县辖政区。民国时期的《县各级组织纲要》规定乡、镇为县以下的基层行政区域，是对其民事意义或者说行政区划意义的肯定。
由此，我们可以看出，我国历史时期的镇的基本功能首先是军事防御功能和政治统治功能；其次，镇在其管辖的范围内，也兼理行政性事物，履行着国家的政治统治的职能。特别是唐时期的方镇，更是完整意义上的行政区划（高层政区）的概念了。后来，镇的军事意义基本淡出历史舞台，随着社会经济的发展，其经济（商业）职能和文化职能逐步得到加强，但其行政地位却也慢慢降低，并最终成为我国县以下的基层政区层级。
