张祥明,裴磊.明代巡按御史整饬地方吏治的方式及效果[J].齐鲁学刊,2023,No.292(01):65-78.
齐鲁学刊 2023,(01),65-78
张祥明 裴磊
山西师范大学
历史与旅游
文化学院
山西大学
中国社会史研究
中心 “今之仕者，宁得罪于朝廷，无得罪于官长，宁得罪于小民，无得罪于巨室。得罪朝廷者，竟盗批鳞之名；得罪小民者，可施弥缝之术；惟官长巨室，朝忤旨而夕报罢矣。欲吏治之善，安可得哉!”1这是谢肇淛对明代官场的生动刻画。谢肇淛于万历二十年(1592)中进士，先后在浙江、
山东、南京、云南、广西等地做官，其最高职位是广西左布政使。他对明代官场潜规则的刻画，应该是他人生经验的总结。从谢肇淛的话语看，明代的官员可以坑害普通民众，甚至顶撞皇帝，但不敢得罪上级和以乡绅为代表的地方势力，为什么?因为官员顶撞皇帝可以为自己赢得忠直的美名，坑害普通民众可以通过弥缝的方法蒙混过关，但若得罪了上级和乡绅，那乌纱帽便可能朝不保夕。有鉴于此，谢肇淛感叹明代的吏治是无法改善的。明代的官场果真如谢肇淛所言吗?我们认为是可信的，因为明代御史巡按地方的窘境和后果就印证了这一点。
一、 顾炎武对明代巡按御史的评价
巡按御史是明代监察御史外差的一种，它由皇帝钦点，被派往全国各地，专门负责整肃地方吏治，又被称为“巡方御史”,简称“巡按”。由于全国各省级辖区的面积不同，因而被派遣到各地的巡按御史人数有所不同，其中，额定北直隶2人，南直隶3人，宣大、辽东、甘肃各1人，13省每省各1人2。关于巡按御史的职责，清官修《明史》记载如下：
巡按则代天子巡狩，所按藩服大臣、府州县官诸考察，举劾尤专，大事奏裁，小事立断。按临所至，必先审录罪囚，吊刷案卷，有故出入者理辩之。诸祭祀坛场，省其墙宇祭器。存恤孤老，巡视仓库，查算钱粮，勉励学校，表扬善类，翦除豪蠹，以正风俗，振纲纪。3
为了防止巡按御史在履职过程中受到干扰，明朝廷还特别规定御史巡按地方实行籍贯回避制度。关于这一点，《明会典》有如下记载：
凡分巡地面，果系原籍并先曾历仕、寓居处所，并须回避。4
这就说明监察御史巡按的地区对他来说必须是一个陌生的地区。派遣巡按御史去一个陌生的地区履职，目的是为了保证巡按御史与履职地区的官民没有任何瓜葛，以便其公正执法，这应该是明代国家制度设计者的初衷。
定期派遣监察御史巡按地方是明朝的一项重要制度，这项制度的实施，使得地方官员受到及时的监督，对地方吏治影响很大。顾炎武对明代巡按御史的作用评价甚高，他说：
“汉武帝遣刺史周行郡国，省察治状，黜陟能否，断治冤狱，以六条问事。一条，强宗豪右，田宅逾制，以强凌弱，以众暴寡；二条，二千石不奉诏书，倍公向私，旁谄牟利，侵渔百姓，聚敛为奸；三条，二千石不恤疑狱，风厉杀人，怒则任刑，喜则任赏，烦扰刻暴，剥削黎元，为百姓所疾，山崩石裂，妖祥讹言；四条，二千石选署不平，苟阿所爱，蔽贤宠顽；五条，二千石子弟怙倚荣势，请托所监；六条，二千石违公下比，阿附豪强，通行货赂，割损政令。”又令岁终得乘传奏事。夫秩卑而命之尊，官小而权之重，此小大相制，内外相维之意也。本自秦时遣御史出监诸郡。《史记》言秦始皇分天下为三十六郡，郡置守、尉、监。盖罢侯置守之初，而已设此制矣。成帝末，翟方进、何武乃言：“《春秋》之意，用贵治贱，不以卑临尊。刺史位下大夫，而临二千石，轻重不相准。请罢刺史，更置州牧，秩二千石。”而朱博以汉家故事，置部刺史，“秩卑而赏厚，咸劝功乐进。州牧秩真二千石，位次亚卿。九卿缺，以高第补。其中材则苟自守而已，恐功效陵夷，奸轨不胜”。于是罢州牧，复置刺史。刘昭之论，以为“刺史监纠非法，不过六条，传车周流，匪有定镇，秩裁六百，未生陵犯之衅。成帝改牧，其萌始大”。合二者之言观之，则州牧之设，中材仅循资自全，强者至专权裂土。然后知刺史六条为百代不易之良法，而今之监察御史巡按地方，为得古人之意矣。又其善者，在于一年一代。夫守令之官，不可以不久也；监临之任，不可以久也。久则情亲而弊生，望轻而法玩。故一年一代之制，又汉法之所不如，而察吏安民之效，已见于二三百年者也。5
由于顾炎武是一位卓越的学者和思想家，他对明代巡按御史的赞扬极大影响了后世对明代巡按御史的研究。比如，王世华先生在论述明代巡按御史特点之时，就部分引用了顾氏的话语，然后得出结论：汉代刺史的任期没有固定时限，唐代的十道巡按使的固定任期是二年，而明代巡按御史的任期基本上是一年，是一种改进。王先生虽然认为顾氏对巡按御史整肃吏治的作用有所夸大，但仍然认为巡按御史在明朝建立后的百余年间察吏安民的效果是不可否认的6。
一年任期制果如顾炎武所言有利于巡按御史对地方官员的督察吗?在回答这个问题之前，我们应该明确下列基本事实：监察御史巡按地方，肩负关乎地方治理的多项任务，他们要对巡历地区社会治理的方方面面进行检查和监督7,其中，最重要的工作是考察举劾(“举劾”是荐举和弹劾的简称)官员8。所有这些职责的履行，都必须以巡按御史知悉地方官员的政绩为前提。但是，籍贯回避和任期时限制度的实施，为巡按御史掌握地方官员的政绩造成了极大障碍。一个关键问题是巡按御史通过什么途径掌握地方官员的政绩?大量的历史记载显示：巡按御史通过直接调查和间接调查的方式获取地方官员的政绩信息，但制度设计本身使调查受到极大限制。
二、 巡按御史对地方官员政绩的直接调查及其影响
为了获取相关信息，尽职的巡按御史往往会亲自调查9。比如，毛伯温于正德年间先后出任福建、湖广和
河南巡按御史。当毛伯温巡按河南三个月后，他荐举原任河南按察使、时升任山东右布政使盛应期堪任巡抚之职，理由是其“才猷出众，风力异常”;卫辉府知府王綎堪任提学官，理由是其“学术闳深，操履醇谨”。他之所以荐举二人，是因为他经过了“用心访察”10。当毛伯温巡按河南一年之时，他弹劾睢州知州任秉一“立心不正，行事乖方，巧于取财”,欺上害下，赃秽狼藉，奏请皇帝将其罢黜。毛伯温声称他之所以有此主张，是因为他对“官员贤否悉心访察”11。当毛伯温巡按湖广历经二年之时12,“遍历诸郡，悉心采访……复与藩臬二司面加商订”13,然后对巡按地区的官员提出举劾。这说明，亲自调查，听取民众和地方官员的意见，然后对有关问题做出决定，是巡按御史的一种履职方式。
巡按御史重视民意，并依据民意决定对巡按地区官员做出评价和处置建议，从理论上讲是合理的。但是，由于巡按御史在履职地区停留时间短暂，“巡历所在，止二三日，飘风骤雨，一过不返”14,无法在巡按地区做深入调查。因而，地方官员和地方势力往往相互勾结，制造虚假的民意，以蒙蔽巡按御史。虚假的民意可分两类：其一，弱势的州县官献媚地方势力，诱导其为自己造势说话，以便为自己的仕途服务；其二，强势的州县官胁迫地方势力为其摇旗呐喊，以谋求个人利益最大化。
弱势的州县官向地方势力妥协，以求其在巡按御史面前为其美言的现象，至迟在永乐年间就已出现。洪熙元年(1425)七月，巡按
四川监察御史何文渊指出：品行不端的里老人不仅欺压百姓，为害乡里，而且在御史巡按之际进谗言陷害地方官员。因此，为了赢得里老人的支持，州县官不得不对其妥协。有鉴于此，何文渊建议对里老人的不法行为严加限制。明宣宗不仅接受何文渊的建议，重申里老人务要由年老有德之人担任的洪武旧制，而且还下令对违背洪武旧制的里老人和地方官员治罪15。但是，制度自身的缺陷，不会因皇帝的一道敕令而消除。因而，由制度缺陷诱发的问题，同样不会因皇帝发布的敕令而得到解决，故此后地方势力的话语左右州县官前途的问题仍然存在。宣德七年(1432)八月，右都御史顾佐批评巡按御史等官“往往偏信乡都里老、甲长、学校生员等之言”,对州县官决定去留。由于里老等人“假公济私，以图报恩复仇：于刚正公平、不受请托者，诬毁以为非；昏懦贪婪、同流合污者，妄誉以为是”16。因此，巡按御史对地方官员的举劾往往黑白颠倒。为了遏制巡按御史举劾不公的问题，顾佐请求皇帝敕谕巡按御史等官从公考察，毋徇私情。顾佐的建议得到明宣宗的赞同。其实，顾佐不可能明白：巡按御史所犯的错误，与其说是主观故意所为，不如说是制度自身缺陷所致。既然是制度自身造成的问题，皇帝的敕谕怎能产生理想的效果?实际情况是巡按御史等钦差的表现往往与皇帝的要求距离越来越远。景泰三年(1452),太仆寺少卿黄仕儁指出：由于里老人的话语在多数情况下能左右巡抚17对州县官员的评价，进而影响州县官的留任或罢黜，因而，里老等人往往“嘱托公事，结揽收物，营求催办，害众成家”。如果州县官“端己临民，持廉执法”,敢于打击里老等人的不法行径，里老等人就会借考察之机“捏无作有，指虚成实”,诬陷正直的地方官员，正直的官员因而遭到罢黜。为了避免遭到诬陷的厄运，州县官“一闻考察将临，盛设酒席，邀求里老，垂泣对诉，贿以钱帛，以此多得保留，否则去之殆尽”18。隆庆年间，州县官“往往或因论劾，或因考语不佳，或被左谪，或被劣处，乃辄买求该州县无籍棍徒数人奏保，多写鬼名，称颂功德，以为公论”19。可见，巡按御史等钦差对州县官的监督考察，迫使州县官对地方势力妥协让步的局面牢不可破。
强势的州县官胁迫地方势力为其呐喊的现象，早在洪武年间就已经出现。洪武年间，胶州知州夏达可等人在任“惟务赃贪害民”20,他们的恶行败露后，为了逃避惩罚，“公然会集耆民，逼令赴京妄行奏保。且与耆民捏词书记，教其熟读，用此面奏”。明太祖知悉真相后，不仅将夏达可等人处斩，将赴京奏保的里老人流放，而且还敕令里老人协助他惩治奸贪的州县官员。但是，皇帝的敕令无法消除制度的弊端，所以，由制度弊端导致的问题自然无法因皇帝的敕令而消除。正是基于这个原因，以后州县官绑架民意的现象屡见不鲜。宣德八年(1433),行在吏部尚书郭琏言：九年考满的地方官员多因民众奏称其“廉能干济，奉职循理”21而增俸复职。其实，不少复职者政绩未著，不过是由于邀求里老等人妄保而已。因此，郭琏奏请：凡是遇地方官员考满、而被任所民众奏保留任之时，由巡抚、巡按和布按二司共同核查其业绩，然后再决定其留任与否。郭琏的建议被明宣宗采纳，这就意味着，考满地方官要想留任，必须接受更加繁琐的考察。从程序上看，这一政策的出台使考满地方官员留任的标准更严格。但是，就像巡按御史无法掌握地方官员的表现一样，巡抚和布按二司官员也同样无法掌握地方官员的表现，所以，由巡抚、巡按和布按二司共同考核考满地方官员的政策，虽然貌似庄重，但实际作用不大，地方官强奸民意的现象并没有因新政策的出台而得到遏制。正统年间，由于贪恋任所富饶，即将任满离任或事发被逮的奸贪府州县官互相包庇，甚至逼迫当地耆民远赴布按二司和巡按御史处告保，以便免罪留任。倘若他们的欲望得不到满足，耆民就会被委派繁难差役。有鉴于此，由于礼科都给事中金达等人的建议，明代宗于景泰元年(1550)下令：吏部不得受理没有做出奇绝业绩、将要离任的地方官员辖属民众对其告保留任的申请，都察院榜示巡按御史也不得受理类似的告保申请22。但是，由于上司无法把握地方治理的真相，地方官员的业绩是可以“包装和制造的”23。因而，新的政策很难阻止地方官员的投机脚步。万历年间，地方官员为了升迁，往往“明示意指，具词于里老，借誉于乡绅”,结果巡按御史等官“有信为舆情公论，遽行题奏者”24。
为了使地方势力在巡按御史等钦差面前为其美言，州县官员除了在考察来临之际“做足功课”外，他们平时还要处理好与地方势力的关系。在各种地方势力中，乡官和生员是地方官员必须笼络的对象。乡官除了享受法定的特权，还把持官府，嘱托词讼，武断乡曲，封山占水，甚至杀人，无所不为。由于乡官多位高影响大，州县官员对其罪恶只能纵容25,否则，州县官就会遭到乡官的迫害。生员与乡官有类似的地方：生员武断乡曲，欺压良善，出入官府之门，与胥吏狼狈为奸，所以善于“把持官府之阴事”,地方官员被迫与之沆瀣一气26。另外，“地方名宦的推举，多由学校生员共同商榷。地方有司官员任满以后，总希望自己能名列名宦祠，借此为以后的仕途增加资本。于是，地方有司不得不结交生员，以获取生员的好感”27。总之，为了获得地方势力的支持，州县官必须获得以乡绅和生员为代表的地方势力的欢心。吴晗先生对此有如下论述：
绅士的身份是可变的，有尚未作官的绅士，有作过多年官的绅士，也有作过了官的绅士，免职退休，不甘寂寞，再去作官的。作过大官的是大绅士，作过小官的是小绅士，小官可以爬到大官，小绅士也有希望升成大绅士，自己即使官运不亨还可指望下一代。不但官官相护，官绅也相护，不只因为是自己人，还有更复杂的利己利害关系。譬如绅士的父兄亲党在朝当权，即使不是权臣而是御史之类有弹劾权的官咧。更糟的是居乡的宰相公子公孙，甚至老太爷、老岳丈，一纸八行，可以摘掉地方官的印把子，这类人不一定作过官，甚至不一定中过举，一样是大绅士。至于秀才、举人、进士之类，眼前虽未作官，可是前程远大，十年八年内难保不作巡方御史，以至顶头上司，地方官是绝不敢怠慢的……
以此，与其说，绅士和地方官合作，不如说地方官得和绅士合作。在通常的情形下，地方官到任以后的第一件事，是拜访绅士，联欢绅士，要求地方绅士的支持。历史上有许多例子指出，地方官巴结不好绅士，往往被绅士们合伙告掉，或者经由同乡京官用弹劾的方式把他罢免或调职。
官僚是和绅士共治地方的。绅权由官权的合作而相得益彰。28
这就是说，对于乡官、生员、举人和进士等人，地方官员是不敢得罪的，因为乡绅等人的言论，不仅是巡按御史等钦差判断地方官员贤否的重要依据，而且其影响力也足以置地方官员于死地。为了自己的前途，地方官员必须取悦以乡官和生员为代表的地方势力。御史巡按地方的重要职责是“翦除豪蠹”,奖廉惩贪，但是，御史巡按地方，迫使州县官不敢主持正义，使得地方势力肆无忌惮。因此，对巡按御史打击地方恶势力的作用做过高的评价29是不符合历史事实的。
巡按御史在亲自调查的过程中，除了通过与地方势力的沟通了解地方官员的贤否外，还会问询能接触到的普通民众，比如衙役。但是，或者由于担心讲实话会招来地方官员的打击报复，或者由于得到地方官员的事先授意，被问话的衙役等人对地方官员通常是“极口称赞”30。另外，由于巡按御史位尊权重，因而，“下饬貌以为工，故名实易淆也”31。可见，忠于职守的巡按御史即使亲自访察，设法了解社情民意，但是，由于受任期时限和巡按地区回避制度的限制，也容易被蒙蔽而无法掌握地方官员的表现。
三、 巡按御史对地方官员政绩的间接调查及其影响
由于
交通不便和任期短暂，要求巡按御史走遍要求监督的所有地区是不可能的。因此，在大多数情况下，巡按御史不得不假手巡按地区的一部分官员去调查其他官员的业绩和操守，然后根据其调查结果对相关官员做出评价32。巡按御史假手地方官员实施间接调查可分为两种类型：
一是假手府州县官调查布按二司和守巡道官员。由于布按二司和守巡道官员是府州县官员的上司，假手府州县官调查其上司，其后果自然是布按二司和守巡道官员不敢得罪下属，对下属不敢认真执法。比如，正德年间，虽然有一名荆州知府贪酷，但因惧怕被其挟制，守巡道官员不仅对其“不敢署下考”,反而“考语欺天”,对其大加称赞33。另外，明代考满的知县和推官是言官的人选之一，而推官和知县多相互勾结谋求言官之位，且有可能如愿以偿。在这种情况下，如果被自己得罪的下属考选为言官，布按二司等地方高官就有可能遭到打击报复34。因此，布按二司官员通常不敢得罪下属，对下属开注的考语“惟恐赞扬之未至，摹写之不工”。再者，由于得到下属的贿赂，地方官员上下级功罪一体，布按二司官员通常对下属百般庇护。如果巡按御史等钦差对守巡道官员和知府的调查结论有所怀疑而进行咨访，布按二司官员就会想方设法为其下级密缝，而使得巡按御史等钦差官员“耳目穷于无所施”35。总之，为了共同的利益，布按二司和其下属之间必须保持一种“和谐”关系。关于明代官场的这一弊端，明代君臣都很清楚，但又无奈。隆庆五年(1571)三月，左都御史葛守礼就御史巡按地方提出建议，他说：“监司之于守令上下相维，按臣不当假手属官考注藩臬，以致政驰民玩，权柄倒置”36。明神宗在万历十五年(1587)八月说：“抚按官滥寄耳目，致司道体统陵夷，畏徇成习”37。吕坤亦云：“今监司见属吏，煦煦沾沾，温之以儿女之情。才正体统，辄曰示人以难堪；才尚综核，则曰待人以苛刻。上务以长厚悦下官心，以树他日之桃李；下务以弥文涂上官耳目，以了今日之簿书”38。由于地方官员上下级之间互相包庇，吕坤认为地方治理是无法改善的。
二是通过分守道和分巡道将调查任务层层下派。“顾按臣所凭者，何人之开报乎?司道也。司道之开报何凭乎?二千石与司理也。激扬虽转操于上，耳目实递寄于下”39。这就是说，巡按御史举劾州县官的依据来自于守巡道官员的调查结果，而守巡道官员对州县官的评价依据来自于知府和推官。在正德年间担任陕西巡按御史期间，王廷相就曾使用间接调查的方法行使职责，他的具体做法是，责成布按二司根据惯例，转令分守道、分巡道和兵备道等官，调查辖属自知县以上、至知府以下官员的操守和业绩，然后根据调查结果开注考语。他要求将廉能勤干、守法爱民和政绩卓异的官员归为一类，将贪、酷、不谨、衰老、疲软和才力不及的官员归为一类40。在这种针对州县官的调查过程中，巡按御史往往过度依赖推官。为了改变这种局面，万历十五年八月，左都御史詹仰庇建议“考语宜责司道守巡、府州正官开报，不必专任推官”41,结果得到明神宗赞同。这说明，在这以后，巡按御史对府州县官开注考语的依据，在大多数情况下，应该是地方各级衙门正官对下属官吏评价层层上报的材料。
在巡按御史使用间接调查履职的过程中，一方面，府州县官员对其上司的评价，能够影响甚至决定其上司的政治前途；另一方面，守巡道官员对府州县官员的评价，也同样能够影响甚至决定其下级的政治前途。因此，为了自己的利益，官员上下级之间都需要对方的“呵护”。“抚按定监司考语，比托之有司。有司则不顾是非，侈加善考，监司德且畏之。彼此结纳，上下之分荡然。其考守令也，亦如是。”42这就是说，在巡按御史等钦差依靠府州县官员确定布按二司和守巡道官员考语的过程中，府州县官不顾是非对其上司大加赞扬，所以，布按二司和守巡道官员对其下属既感激又畏惧；同样的，在巡按御史等钦差依靠守巡道官员确定府州县官考语的过程中，守巡道官员也不顾是非对而其下属大加赞扬。这样调查的后果是，上下级之间失去了“边界”。在这种情况下，期望巡按御史委派的、执行调查职责的官员秉公执法，显然是不可能的。由于被巡按御史委派、行使调查职责的地方官员徇私舞弊或玩忽职守，巡按御史在履职过程中被蒙蔽是不言自明的。
由于府州县官员是地方官员的主体，而布按二司和守巡道官员是地方官员的少数，因而，明代士大夫谈论的间接调查，多指巡按御史等钦差委派守巡道官员对府州县官员的调查。关于巡按御史间接调查地方官员诱发的问题，曾于万历年间出任按察司佥事的管志道、都御史温纯和刑部侍郎吕坤分别有下列评论：
夫抚按会同举劾，其耳目必有所寄，非不委司府州县，互相觉察，而其实皆起于所亲信之一官也。一官既开贤否，余官展转雷同，而流言且达于京师也。43
欲望有司抚摩，不得不责抚按倍加严核。盖抚按举刺，惟凭藩臬道府。藩臬道府，岂尽人人可凭?或牵爱憎，或徇毁誉，或虑反噬。其大奸巨滑，又巧于逢迎，工于结纳，彼藩臬道府，一为所蔽，方且倚任不疑，揄扬不置。为抚按者将何所据，以申三尺哉?44
厮隶之言直彻之九重，台省以之为臧否，部院以之为进退，世道大可恨也。或讶之，愚曰：天子之用舍托之吏部，吏部之贤不肖托之抚按，抚按之耳目托之两司，两司之心腹托之守令，守令之见闻托之皂快，皂快之采访托之他邑、别郡之皂快。彼其以恩仇为是非，以谬妄为情实，以前令为后官，以旧愆为新过，以小失为大辜，密报密收，信如金石，愈为愈详，获如至宝，谓夷、由污，谓跷、跖廉，往往有之。而抚按据以上闻，吏部据以黜陟。一吏之荣辱不足惜，而夺所爱以失民望，培所恨以滋民殃，好恶拂人甚矣。45
从三人的评论看，巡按御史对地方官员实行间接调查导致产生三种情况：第一个情况，巡按御史有时偏信某一地方官员(很可能是推官)的话语，据此对其他地方官员实行举劾。第二个情况，代替巡按御史调查的守巡道官员、知府及其佐贰官不值得信任，因为他们在调查过程中除了受个人情感和利益考量的干扰外，还被他们信任的州县官蒙蔽。由于布按和守巡道官员被蒙蔽46,巡按御史自然也被蒙蔽。第三个情况，受巡按之命的地方官员将调查其他地方官员业绩和操守的任务层层下派，最后调查工作落到了胥吏和捕快的手里，而胥吏和捕快再将调查工作转委他人，最终调查的结果通常是黑白颠倒。
另外，进士出身的地方官员或因同类相惜，或因有同乡、亲戚、师生、同事等关系而互相包庇。举人和监生出身的地方官员，或因善于献媚长官寻求靠山，或因得到权贵庇护，或因个人善用心计，足以使上司感到畏惧，而得到上司的庇护。因此，“布按、司道官，主察府州县官之治状，以报之抚按”的考察监督机制，使得巡按御史等钦差如坐浓云厚雾之中，巡按御史等钦差不仅被布按二司蒙蔽，而且被其把持。正由于此，遭到巡按御史弹劾的地方官员“皆卑微之官、孤寒之士、愚拙之人，而大贪大奸皆得漏网”47。
由于任期短暂，巡按地域广阔，巡按御史最可行的履职方式应该是直接调查和间接调查相结合，以间接调查为主。由于被间接调查者大部分是州县官，明人称巡按御史举劾“皆凭道、府开报”48。不论通过直接调查，还是依据间接调查，巡按御史都难以掌握地方官员的表现，所以其对地方官员的举劾大多缺乏可信度，甚至黑白颠倒。巡按御史这种对地方官员缺乏可信度的举劾，最终成为吏部对地方官员实施黜陟的依据。以这种方式对地方官员实施监督考察，其结果自然非常糟糕，所以，吕坤称之为“世道大可恨也”。
图1 明代巡按御史收集地方官员政绩信息及其影响示意图
粗线条表示采集信息或通过某种渠道采集信息，细线条表示献媚讨好，三角形箭头细线表示威逼利诱，曲线条表示圆谎。
观察上面的示意图，我们不难得出这样的结论：在巡按御史履职期间，为了个人的利益，地方官员上下级互相包庇，地方官员与地方势力相互勾结，导致巡按御史无法了解社会治理的真相，进而产生对地方官员政绩的误判。关于这种无法扼制的、令人痛恨的现象，万历年间担任言官的张栋有如下深刻的论述：“世路习于阿比，谁其(“其”疑为“肯”之误)为公法存什一于千百哉?风会既流，挽之者寡”49; “所可恨者无告之民如黄口小儿，心中了了而未必能言，即有能言亦无由上达；而富有财者、贵有势者依城冯社，其言足以变乱黑白，其力足以倒置贤愚。此治道之所以日敝，而今古之所为不平者也”50。
四、明朝晚期出台的遏制巡按御史举劾不实的措施及成效
为了遏制巡按御史举劾不实的问题，天启元年(1621)六月，明朝廷下令巡按御史等官考察府州县官员之时，“只以操守完亏，职业修废，有益地方百姓与否，款开实迹，殿最品评，不得采听虚声，涂饰骈语”51。但是，由于巡按御史无法把握地方吏治的真相，这一要求不可能落到实处。正因为此，皇帝的命令无法改变巡按御史误听误信的局面。为了消除因巡按御史举劾失真而导致的贪酷漏网、吏治日偷的问题，天启三年三月，明朝廷接受都御史赵南星的建议，决定推行加强对任满回京巡按御史考察的政策。该政策的核心内容是，由十三道监察御史“一一细加咨访”任满回京巡按御史举劾疏涉及的官员，以便甄别巡按御史举劾疏内容的可靠性。倘若十三道监察御史认可巡按御史举劾疏的内容，任期届满的巡按御史就会被认定为称职，否则就会因被认定为不称职而遭到惩处52。从表面上看，这一政策的出台有利于督促巡按御史认真履职。但是，这一政策和御史巡按制度存在同样的缺陷，因为在京供职的监察御史比奔赴全国各地的巡按御史更难掌握地方吏治的真相，所以，要求十三道监察御史甄别巡按御史举劾疏的可靠性，只能是一种奢望。用更难获得地方治理真相的十三道监察御史，去甄别相对容易获得地方治理真相的巡按御史报告的可靠性，其结果只能是走过场，变成形式主义53。
由于明朝廷多次出台的、旨在加强对巡按御史履职
管理的政策无法落到实处，因而，巡按御史的履职效果无法改善。天启五年(1625),户科给事中杨文岳言：“臣见自来举劾，抚按例凭司道，司道例凭各府”。由于知府对州县官出注的考语“不过借听于浮言，采取于虚誉”54,是不可信的。因此，杨文岳认为：那些真正才德兼优、敢作敢为、不肯逢迎上司的文武官员，往往得不到荐举。
崇祯元年(1628)正月，户科给事中杨时化批评巡按御史等钦差“举劾多与民间之是非不符”,导致“虚声进而实政抑”55,地方官员贪赃肆无忌惮。崇祯三年，御史吴履中也对此提出批评，他说：“窃见外之殿最群有司者，抚按取之司道，司道取之推官，似以推官为采访逼真”。但实际上，“推官又为弊府，贤者固虚公无欲，留心吏治；不肖者且以轩轾在我，居之为奇，承奉者先，淡漠者后，甚或以意见为喜怒，以好恶为是非”56。因此，巡按御史对州县官的举劾黑白颠倒。由于巡按御史对地方官员举劾黑白颠倒，地方官员在崇祯年间的腐败更加严重，都御史刘宗周于崇祯十五年发出这样的感叹：
今天下虽三空四尽，而有司所渔猎者，仍不乏田园妻子之计；权贵所诛求者，仍不减苞苴暮夜之私。57
我皇上御极以来，加意澄清，间有以赂告者，必罪不赦，以为是足令行而禁止矣。而岂知禁愈严，情愈巧……臣始先言今日吏治之污，如催科而火耗，词讼而赎锾，已视为常例未厌也，及至朝廷颁一令，则一令即为渔猎之媒；地方有一事，则一事即为科敛之藉。官取其一，吏取其九。一者尝见持，而九者遂不敢问。民费其十，上供其一。十者取赢而一者愈苦不足。以是百姓视上官如仇雠，一旦有事，可献城则献城，可从贼则甘心从贼，计不反顾也。58
五、明代巡按御史整饬吏治作用再评估
由于巡按御史无法准确把握地方吏治的真相，因此，期盼巡按御史有效地整顿吏治是不现实的。有鉴于此，我们认为，认为巡按御史能使皇帝及时了解下情且是皇帝监督地方的有效工具的论断，是站不住脚的；认为巡按御史能够在司法和
行政等方面对地方官员进行有效监督、能够督促地方官员亲理政事并提高地方政务的运作效率的观点59,也是不符合历史事实的。看到笔者的判断，有论者可能会以下引历史记载对笔者提出质疑：
明太祖惩元季吏治纵弛，民生凋敝，重绳贪吏，置之严典。府州县吏来朝，陛辞，谕曰：“天下新定，百姓财力俱困，如鸟初飞，木初植，勿拔其羽，勿撼其根。然惟廉者能约已而爱人，贪者必朘人以肥己，尔等戒之。”洪武五年下诏有司考课，首学校、农桑诸实政。日照知县马亮善督运，无课农兴士效，立命黜之。一时守令畏法，洁己爱民，以当上指，吏治焕然丕变矣。下逮仁、宣，抚循休息，民人安乐，吏治澄清者百余年。英、武之际，内外多故，而民心无土崩瓦解之虞者，亦由吏鲜贪残，故祸乱易弭也。60
从上述记载看，明代前期的吏治非常好，府州县官员“洁己爱民”,尽职守法。许多明史研究者深受清官修《明史》这一记载的影响，断言明代前期吏治清明，并进而推断巡按御史在督促地方官员履职方面发挥了积极作用61。其实，清朝官修《明史》这段记载极不可信，因为它与历史真相存在太大的差距。 明代前期吏治的状况到底如何?经历那个时代的人士最有发言权。因此，要准确把握明代前期的吏治状况，研读明初人士的文集和奏疏，并从中寻找线索，就显得十分必要。
洪武九年(1376)发生“星变”,明太祖下诏求直言62,于是山西省平遥县训导叶伯巨上《万言书》63,对明太祖的政策提出猛烈的批评。其中之一，叶伯巨批评府州县官 “以户口、钱粮、簿书、狱讼为急务。至于农桑、学校，王政之本，乃视为虚文而置之不问”64。由于巡按御史“以获赃多者为称职，以事绩少者为阘茸”,因而，御史巡按地方“专以狱讼为要务”,对狱讼之外的事务漠不关心，比如，对社学的督察，巡按御史不过是“但循习故常，依纸上照刷，亦未尝差一人巡行点视兴废之实”。可见，不仅州县官对地方治理漫不经心，巡按御史对州县官的巡按也流于形式。
洪武二十一年(1388),年轻的解缙考中进士。一日，明太祖在大庖西室面见解缙，并对解缙说：“朕与尔义则君臣，恩犹父子，当知无不言。”65于是，解缙上奏疏《大庖西封事》,对朱元璋的政策提出批评。解缙对朱元璋的批评涉及许多方面，他批评朱元璋用刑太繁，刑罚随意，选官用人轻率，控制御史的言论。所有这些错误的举措导致官风败坏，官员“以贪婪苟免为得计，以廉洁受刑为饰词”。另外，解缙还批评赋税太重：“何其夺民之利，至于如此之密也?”66过重的负担迫使民众将土地抛荒而逃亡。从奏疏内容看，解缙的言辞非常犀利，对朱元璋的批评非常猛烈。但是，朱元璋看到奏疏后，不但没有治解缙“不敬”之罪，反而高兴地称赞解缙之才67。作为封建帝王，朱元璋的大度实属难得。朱元璋为何听到“骂声”而能大度?我想除了朱元璋个人头脑清醒想听真话外，另一个重要的原因是解缙所言不虚。
学术界一般的看法是，明朝前期，尤其是洪武年间，由于明太祖重典治吏，官风较好。但是，从叶伯巨和解缙对时政的批评看，洪武时期的官风并不像清官修《明史》描述的那样美好68,民众也没有像《明史》刻画的那样“安乐”。实际的情况是，繁重的赋役负担将普通民众逼向绝路，据王其榘先生研究，洪武年间发生的民众武装起义多达210多起69。御史巡按地方的目的是，对地方官员进行监察，打击、遏制与预防地方官员的腐败，以便纾解民困，保证民众有一个比较正常的生活。因此，洪武年间官僚作风败坏和民众揭竿而起的史实至少说明：巡按御史整饬地方吏治的作用是不理想的。
那么，我们应该如何评价巡按御史的作用呢?巡按御史是否没有起到一点积极作用?答案是否定的。因为少数有担当、能力强的巡按御史的确曾揭发和惩处了一些渎职、贪赃的地方官员，为净化地方吏治起到了一定的作用。但是，我们不赞同那种认为巡按御史个人品德可以决定其履职效果的看法70。因为“人的本质不是单个人所固有的抽象物，在其现实性上，它是一切社会关系的总和”71。在任何时候，个人品德对个人行为的影响都是有限的，所以，在评价巡按御史的作用之时，我们必须充分考虑巡按御史所处的社会环境对其履职产生的影响。
首先，巡按御史履职于陌生的地域，任期短暂，所以无法把握地方治理的真实情况。这一无奈的现实，导致巡按御史难免误听误信，误裁误判，有时不仅无法精准执法，甚至无意中冤枉清廉，放纵奸贪72。巡按御史为举劾地方官员采取的调查行为，不仅迫使地方官员上下级之间互相包庇，地方官员与地方势力之间相互勾结，而且还导致地方官员为贿赂巡按御史而盘剥百姓，而这无疑会加剧地方吏治的腐败和地方社会秩序的恶化，显然有悖于监察御史巡按地方的初衷。
其次，巡按御史是官僚体系中的一员，不可能游离于官僚集团之外，因此其履职不可避免地会受到来自官僚集团内部的干扰，比如自权贵的请托73。由于在明朝中后期，官僚队伍普遍腐败，官僚队伍内部各种关系盘根错节，以同年、同乡、门生、坐主、举主、亲戚、同僚、故旧等为纽带的各种关系延伸到官僚集团的各个角落，进而形成不同的利益集团。利益集团内部成员“抱团取暖”,互相照应74。倘若巡按御史拒绝请托，他得罪的将不是一个人，而是一个集团，对自己仕途的通达造成障碍。因而，为了个人的发展，巡按御史通常不得不接受权贵请托，庇护受到权贵呵护的贪赃官员。另外，巡按御史在履职过程中，还往往照顾自己的同乡故旧。再者，巡按御史还往往受到自己所带随从的蒙蔽75。所有这些因素的共同作用，导致巡按御史履职避怨市恩，举劾黑白颠倒76。
最后，皇帝是国家权力的最高主宰。按照明代国家制度的规定，巡按御史有为地方兴利除弊而向皇帝建言的职责77。但是，巡按御史的建议能否被接受，完全取决于皇帝的素质和性情78。明代的确出现过一些忠于职守的巡按御史，他们想为澄清吏治和稳定地方社会秩序尽到自己的责任。但是，尽职尽责的巡按御史有时不但得不到皇帝的认可，反而会因自己恪尽职守的行为而遭殃，彭应参的遭遇就说明了这一点。万历年间，致仕礼部尚书董份和国子监祭酒范应期居乡不法，霸占土地，鱼肉百姓，激起极大的民愤。由于巡按御史彭应参受理民众的状子后要主持正义，有血债的范应期在压力下自缢身亡。范应期死后，其妻在董份的暗中支持下进京告状。由于董份的人脉，范应期之妻诬陷彭应参等人的状子被递到皇帝的手中，而彭应参等人揭发范应期罪恶的奏疏却被暗中压下。因此，得知自己老师范应期的死信后，明神宗因不明真相而勃然大怒，下令惩罚彭应参。彭应参最终被逮捕，革职除名79。这一事例说明：巡按御史秉公执法，有时不仅不能利国利民，反而会断送自己的前途，于公于私，都是不利的。在这种情况下，巡按御史秉公执法无疑是犯傻。为了自己的仕途通达，巡按御史不得不学会“圆滑”。
总之，由于对地方官员政绩缺乏准确的把握，受到整个官僚体系的束缚，御史巡按地方很难发挥积极的作用，有时甚至起到加速地方官员腐败的消极作用。因此，我们不应对巡按御史整饬吏治的作用给予过高的评价。从明代巡按御史的表现看，那种认为“监察是实行封建法制，整饬吏治，督促各级官吏恪守纲纪的有力措施”80的观点是不成立的，那种认为“中国传统政治比较富于合理性，毛病多出在人事上，与整个制度无关”81的观点，也是违背历史事实的。从本质上讲，监察御史巡按地方整肃吏治，是官僚体系内部的一种自我监督方式。明代巡按御史履职的得失昭示我们：在集权专制的体制内，在没有社会治理信息公开透明的情况下，期盼依靠官僚系统内部的自我监督的方式根除腐败，是不可能的。因此，要想消除腐败，必须有社会治理信息的透明和公开以及社会对权力的监督。
