关于县级喀什市难以承担国家战略使命应撤销地区设喀什地级市研究
原创2023-03-29 07:35·中国城镇规划君
喀什位于亚欧大陆的中心位置，自古以来就是东西方贸易的重要通道，具备连接欧亚的独特地理和人文条件，是我国向西开放的重要窗口。2011年9月30日，国务院发布《关于支持喀什、霍尔果斯经济开发区建设的若干意见》，正式把喀什确立为“我国向西开放的重要窗口”。喀什从开放的“末端”走向“前沿”，肩负起推动形成中国“陆上开放”与“海上开放”并重的对外开放新格局的国家战略使命。2021年，新疆维吾尔自治区“十四五”规划中提出，以喀什市为区域中心打造南疆城市群，辐射带动南疆加快发展。一个个难得的历史机遇，让喀什站在了时代发展的潮头。目前，喀什郑州倾力打造中国西部对外开放重要门户城市、区域中心城市。
但是目前喀什市只是一个规模较小、经济实力较弱的县级市，难以承担丝绸之路经济带和中巴经济走廊战略的实施。因此，需要加快喀什地区撤地设市和县级喀什市、疏附县、疏勒县撤县（市）设区步伐，整合喀什、疏附、疏勒、喀什经济开发区的力量，加快推进新疆喀什地区喀什经济开发区、喀什市、疏附县、疏勒县（简称“一市两县一区”）同城化发展。着力提升“大喀什”综合承载力、产业聚集力、辐射带动力和区域竞争力，为建设以新疆喀什为区域中心的南疆城市群夯实基础。
一、撤地设市和撤市（县）设区的由来
当前，全世界的城市发展有２个基本趋势：一是全球城市化和城市全球化。人类社会已进入了以城市为中心的城市时代，世界上将有50%的人口居住在城市，呈现了城市化的世界；同时，经济的全球化也使作为空间载体的城市，在其发展中越来越显示其全球化的“色彩”，成为世界城市体系不同层次中的一员。比如随着“一带一路”的深入推进和中吉乌铁路今年开工、中巴经济走廊的构建，曾经是中国对外开放“末端”的新疆喀什，已经转变成为我国向西开放的“前沿”城市。
二是城市的区域化和区域的城市化。随着城市功能重构，由生产型转向服务型，现代服务业在城市的集中，以及相应的空间形态和结构的调整，城市的功能已不是原先的一个“点”，而是一个有着相当范围、不同层次的“面”，出现了城市区域化态势；而经济发达和城市发育的区域，则已成为一个个城市的辐射影响力所覆盖，形成了城乡一体的城市化地区。无论是城市全球化亦或城市区域化，都提出了一个问题：当代的城市，尤其是大城市，其空间范围或影响范围都在客观上构成了由中心城市及周边城镇相结合的都市区（圈），成为现代城市发展的一个新的空间单元。
因此，我国各大中城市都在通过撤县（市）设区等行政区划调整，来扩大城市发展空间，提升城市发展能级，以便能够承担更大的国家战略使命。比如我国新疆维吾尔自治区的乌鲁木齐、克拉玛依、吐鲁番和哈密通过撤地设市和下属县市撤县（市）设区，让城市空间得到了拓展，城市定位和功能更加明确。而新疆的喀什地区、和田地区、阿克苏地区、塔城地区和阿勒泰地区仍旧是地区建制，限制了这五个区域中心城市的发展。假如这五个地区能够撤地建市，将有利于健全完善社会治理机构和加强基层政权建设，提高城市建设管理水平，并将通过享受国家对地级市在工业发展和城市基础设施建设等方面的相应政策，来增强中心城市的集聚效应和辐射功能，带动区、县快速发展。
二、撤地设市和撤市（县）设区的理论基础
（一）理论背景—集中与分散：城市演变过程中的冲突与融合
纵观西方城市演化史，伴随着城市化、郊区化、逆城市化的城市发展过程中，城市空间结构的演化也经历了从分散到集中，从集中到分散以及从分散到再集中的过程。每一次结构震荡都不可避免地促使人们去思考、去权衡集中与分散的优点与缺点，集中与分散成为城市空间研究者关注的焦点。
城市的本质是空间的集聚与集中，唯有集聚起来的空间才被称作为城市，城市空间有别于乡村空间的最根本的景观就在于空间景观的连续性以及人口的高度集聚性。从古代到近代的城市发展过程，也就是城市不断集聚的过程，体现了人类社会的不断进步。
近现代社会早期的城市空间集中被资本生产的内存要求推向了它的极端，形成了后来招致普遍抨击的过度集中。这种过度的空间集中因破坏环境、降低生活质量而造成种种“城市病”。为改善城市状况，诸多学者提出了分散大城市的城市空间理念。其中，霍华德在《明日的田园城市》一书中创立了花园城市理论，对以后的分散主义规划实践影响巨大，其中最为重要的是英国的新城市运动以及卫星城实践。
但是，城市固有的政治、经济、文化等方面的便利和规模效益，使分散主义的规划理念受到限制。上世纪八十年代后，作为分散主义的对立面，集中主义得到再次肯定，边缘地区与中小城市出现凋萎，都市地区集聚再现。
（二）有机集中理念
沙里宁指出：“只有用有机的方法，解决城市的分散问题，才能使城市恢复有机秩序，并产生持久的效果”。他倡导的有机疏散并不是主张真正的分散，而只是将有问题的集中通过分散的办法加以解决，以便恢复其有机秩序。他的“有机”思想是根据城市的功能和多种条件把城市有机地分解和组合成若干区域，并使其有足够的灵活性，以适应有机体的生长。他的分散思想实际上表达的是一种比原来更大空间尺度的集中与城市内部一定尺度分散的结合，也就是集中前提下的分散以及分散后的紧凑与集中的辩证思想。
有机集中理念汲取了沙里宁的有机疏散思想、霍华德的田园城市思想、柯布西埃等的“光辉城市”思想及其他理论精髓，立足于世界城市日益都市化、区域化的趋势，强调社会经济发展与城市空间发展的耦合，同时注重经济、人文、生态等的协调，以城市可持续发展的原则来指导我们的城市研究与规划设计的实践。
以上理论都是我国撤地设市和撤市（县）设区的理论基础，也是新疆喀什地区撤地设地级市和喀什市、疏勒县、疏附县撤县（市）设区的主要原因。
三、撤地设市和撤市（县）设区对城市空间发展的影响
（一）提升城市综合实力，扩大城市空间影响范围
目前，世界经济全球化趋势日益明显。纵观世界发展状况，一国或一地区参与世界经济的竞争更多地表现为城市之间的竞争。因此，城市综合实力的提高，将直接导致城市在地区、国家或世界地位的上升，从而导致城市的吸引范围的扩大。
撤地设市和撤市（县）设区是对城市在经济、社会等方面主导地位的肯定，有利于城市建设的快速、健康发展，有利于区域城市化水平的提高和优化。同时，改变了过去区域条块分割的管理弊病，有利于城镇群体功能的整合，避免各自为政、政出多门的行政管理状况。因此，撤地设市和撤市（县）设区将极大促进城市与区域的协调与融合，提高城市综合实力，并以整合后的巨大实力扩大与周围地域的联系，并从功能、结构等方面表现出截然不同的空间特点。
（二）城市空间组织形态产生变化，都市区功能地域空间形态诞生
撤地设市和撤市（县）设区以后，城市建设摆脱了过去中心城市发展受限、外围地域盲目发展的弊端，城市建设将在科学论证、统一规划的基础上进行，城市空间组织将呈现出宏观有序、微观活力的特点，城市发展必将进入更高的发展阶段。从国外城市发展的实践来看，都市区作为城市地域空间形态演化的高级形式，是大城市发展到一定阶段的必然产物。
（三）城市空间布局趋向区域化，构成有机集中网络化城市结构
撤地设市和撤市（县）设区以后，在城市经济的推动下，政府将以雄厚的经济实力，大力进行以大中城市为中心的交通、通讯等设施的迅速发展，构筑以高速公路、轨道交通为主的快速交通网络和以资讯为主的信息网络。同时，由于生态城市、可持续发展城市、信息城市等城市发展概念的普及，人们对中心城市的向往日渐弱化。所有这些因素，为大城市的空间拓展以及大城市与周边地区的密切联系创造了条件，预示着大城市传统空间拓展模式的终结。在有机生态的前提下，城市发展呈现出大集中、小分散的局面，从而推动有机集中网络化城市结构的逐步深化。
（四）城市功能区分异加速，高级化与专业化趋势并存
撤地设市和撤市（县）设区之前，受制于城市发展基础设施等条件和城市发展空间的束缚，城市发展只能是就城市论城市，城市功能混杂、分异较小。撤地设市和撤市（县）设区以后，城市发展空间得到拓展，在地价和市场经济等因素的杠杆作用下，城市功能将出现较大分异。
中心城市可以腾出更大空间“退二进三”，城市的服务功能将得到加强：一些新的城市功能区如经济技术开发区、高新技术园区出现集中布局的趋势。外围城区，在原有发展基础上，承接中心城市功能的转移，特色经济将集聚发展，在完善基础设施的前提下，专业化功能区将是发展的主导方向。
四、撤地设市和撤市设区的影响因素
（一）城市管理制度
都市区的整体效益是在城郊双方相互合作的过程中得以体现的，而这种合作所需要的成本和它所带来的利益在城郊之间的分配一般来说是不可能完全平衡的。它挫伤城郊双方进一步合作的积极性并引发一系列矛盾，原因是作为利益主体的地方政府间的摩擦是产生问题的主要原因。
虽然我国现有的都市区基本上都界于市带县体制的覆盖范围，郊区县（市）在行政上归属中心城政府统一领导，但由于现行财政体制和领导干部政绩考核制度等因素的影响，郊区县市与中心城事实上都是平等的经济利益主体。从某种程度上讲，郊区县市的利益主体地位还呈现出进一步强化的势头。这种状况的存在，必然助长地方政府以自身行政管辖范围的经济利益为中心，借助各种手段画地为牢的不良风气，从而影响都市区的整体发展。
（二）耕地资源
在许多情况下，行政区划的调整都伴随着城市建设用地的扩展，导致耕地面积的迅速减少，人口增长和耕地供给的矛盾进一步加剧等负面影响。同时，在土地寻租、圈地占地的恶性风气的影响下，极易产生对耕地资源的大规模破坏。因此，撤地设市和撤市设区的出台，如果没有全面、科学的规划和正确的贯彻执行，反过来有可能构成耕地资源破坏的“重大诱因”。
为充分发挥撤地设市和撤市设区的优越性，避免其负面影响，城市建设亟需高瞻远瞩，从节约集约用地的角度，改变过去“摊大饼”式的开发模式，在划定的城镇开发边界范围内，实现真正意义上的地区可持续发展。否则，土地资源因素会极大地限制都市区的整体发展。
（三）基础设施建设水平
撤地设市和撤市设区后。势必促使人们生活、生产和居住区向周围地区扩展，物流和信息流量急速扩大，城市基础设施建设面临巨大压力。并且，随着时代的发展，人们对交通通讯方式、数字化建设等城市基础设施等方面的要求将不断升级，城市快速环路、城际铁路、过江隧道等将成为城市交通的主干，并构成有机网络系统；同时，人居环境、城市信息化水平亦亟需提高。
五、喀什地区撤地设市和喀什市、疏附县、疏勒县撤市（县）设区推行的必要性
（一）充分发挥喀什作为南疆城市群中心城市的功能
在新疆维吾尔自治区第十四五个五年规划中，明确提出要打造以喀什为中心的南疆城市群。新疆维吾尔自治区国土空间规划也确定喀什为南疆中心城市和新疆维吾尔自治区副中心城市。因此，加快喀什地区撤地设地级市和喀什市、疏附县、疏勒县撤县（市）设市辖区，无论是区域面积、城市建设用地发展空间，还是城市人口都比原来的县级喀什市区扩大了好几倍，这就进一步拓宽了喀什城市的发展空间，可以进一步做大做强，使之真正成为南疆城市群的中心城市，在丝绸之路经济带建设中也将得到更加充分的发挥。
（二）调整行政区划是城市化建设的必然走向
城市化是国内外经济社会发展的一条客观规律。从全国的发展情况看，城市化已呈现出加快发展的趋势。在改革开放前，我国城市化水平只有18%左右，而截至2023年3月，我国常住人口城镇化率达到65.2%，这意味着“十四五”规划纲要中城镇化率突破65%的目标提前完成。
虽然我国东北地区人口还在流失，但是东北地区的城市人口却在增加，流失的都是乡村人口。今后我国的城市人口还会进一步增加，农村人口也会进一步减少。城市化发展的必然走向，对行政区划建制的结构、数量、规模等提出了新的要求。
喀什市占地总面积650平方公里，生活着70多万人。有着五口通八国，一路连欧亚的地缘优势。与巴基斯坦、塔吉克斯坦、吉尔吉斯斯坦、阿富汗和印度接壤，是我国进入中亚、西亚以及欧洲的国际大通道、向西开放的桥头堡。目前新疆维吾尔自治区城镇常住人口1482万人，城镇化率达到57.26%。而喀什地区城镇人口107.48万人，占总人口比重为23.24%，远远落后于全自治区城镇化率。
而从喀什地区及所辖县市的产业从业人数反映出区域经济还处于工业化的前期阶段。这一时期，农业人口会迅速释放出来，流入第二、三产业，即人口还会向二、三产业集中的城市集聚，从而推动城市化的演进和城市的发展。在这一过程中，产业结构的调整一方面使城市用地不断出现新的类型和新的需求；另一方面，更为重要的是，它促进了城市功能的进一步完善，从而从根本上对都市区内城市用地结构提出了相应的要求。
实际上，喀什市区城市范围已经出现了巨大的变化。从纵向角度来看，与改革开放时期相比，喀什城市建成区面积和城区人口都获得了迅速发展。但是，从横向角度来看，与我国发达地区和疆内的天山北坡相比，差距仍然较大。喀什要真正打造成为我国向西开发开放的桥头堡，其城市规模和经济实力仍需大力提高。因此，积极进行行政区划的整合，加快喀什地区撤地区设地级市和喀什市、疏附县、疏勒县撤县（市）设市辖区，创造喀什城市发展潜力，是大喀什发展的必然选择。
（三）有利于城市各项功能区的有序发展
如果将喀什地区撤地设市，将喀什市和疏附县、疏勒县撤县（市）设区，必然能够扩大喀什的发展空间，有利于重新确立喀什的城市定位。更好地发挥中心城区的作用，同时疏附区和疏勒区成为地级喀什市的直辖区后，不仅有利于中心城镇和卫星城镇的发展，也有利于总体上加快城市化进程。
对于南疆城市群中心城市喀什来说，撤地设市和三个县市撤市（县）设区有着非常重要的现实意义。作为一个中心城市，应该有不同的功能区，如果功能区明显，毋庸置疑将形成聚集效应，为今后的经济发展奠定基础。比较而言，喀什以往整个城市功能分区并不明显，调整后喀什作为自治区副中心城市和南疆城市群中心城市的地位进一步确立，如果城市经济能够合理布局，那么喀什的未来将更加美好。
六、适时提升喀什市的行政地位的战略使命
2010年中央批准设立喀什经济开发区，并给予产业、税收、金融、土地、外贸等特殊扶持政策，要构建以喀什为基点，打造面向中亚、南亚、西亚的出口加工基地、商品中转集散基地、进口能源、稀缺矿产资源的国际大通道，成为“走出去”开发能源、资源和开拓国际商品市场的“新欧亚大陆桥”。而且随着今年即将开工建设的中吉乌国际铁路和未来将会建设的中巴国际铁路，喀什将成为我国向西开发开放最重要的门户城市。丝绸之路经济带和中巴经济走廊战略的实施以及两省两市援建的全面推进，使得喀什成为这一区域最具潜力最具活力的地方，一个县级市难以承担中国内陆第一个经济特区的重任。
但在目前的行政体制下和喀什发展的现实基础条件下，这一重任无法依靠喀什这样一个县级行政单位来承担完成，因为完全不具备在较大范围内实现整合资源、统一规划的能力，不具备集中优势、协调统筹周边区域的能力。
因此，在发展水平相对滞后的情况下，必须通过提升喀什的行政地位，强化其管理功能和资源配置能力，才能增强喀什区域对各类生产要素的集聚吸引，更好地发挥市场集聚资源要素的作用，吸引更多的来自国内外的投资者；更好地发挥中心区的引领作用，带动整个区域的协调协同发展；更好地培育以喀什为核心区的南疆城市群和大喀什都市圈，加速南疆地区新型城镇化发展。
七、关于升格喀什行政区划级别的设想
三年前，也就是2020年，中科院院刊发布文章建议，为配合国家“一带一路”倡议和城市群发展战略，应将深圳、青岛、大连、喀什升格为直辖市。对于深圳市、青岛市和大连市升格中央直辖市，尽管难度比较大，但这三座城市都是副省级市，且城市规模较大、经济实力较强，升格直辖市也并非没有可能。然而对于喀什升格直辖市，则有点不可思议了。
因为目前喀什地区2022年地区生产总值1368.56亿元，一般公共预算收入74.47亿元，固定资产投资总额（不含农户）670.42亿元，外贸进出口总值493.1亿元，无论是城市规模、城市行政级别、经济总量、财政收入等甚至还不如东部沿海地区的县级昆山市。因此，喀什要升格直辖市目前是根本不可能的事情。
喀什当前最现实的做法，就是加快喀什地区撤地设市，即撤销喀什地区设立地级喀什市，同时撤销县级喀什市和疏附县、疏勒县，改为地级喀什市下辖的三个市辖区。因为喀什城市规模和经济实力早可撤地建市，应该综合利用喀什的资源将其建设为南疆中心大城市。2015年，喀什地区就启动了撤地设市工作，已经按照国家民政部的相关要求，经喀什地区行署向自治区人民政府提交了《关于撤销喀什地区设立喀什地级市的请示》、实施方案、行政区域调整图等。若能实现喀什地区撤地建市，将撤销县级喀什市，成立噶尔区，撤销疏附县、疏勒县，分别成立疏附区和疏勒区，共同把喀什打造成为南疆城市群的中心城市和自治区副中心城市。
八、喀什地区撤地设市后如何推动三个城区融城一体化
如果喀什地区撤地设市后，喀什地级市中心城区将包括噶尔区、疏勒区、疏附区“一市三区”。但要把这三个城区整合在一起，需要在规划编制、基础设施建设方面相向而行。
一是抓好融城一体化的国土空间总体规划编制，发挥规划的引领保障作用。要在《喀什地区国土空间规划》的基础上加快喀什中心城区规划和《喀什地区“一市两县一区”区域整合规划》《大喀什市同城化交通一体化发展研究》《喀什地区“一市两县”城市精细化管理示范街道样板设计》《喀什地区城市建设风貌特色规划》等5个规划编制，加快构建科学适度有序的国土空间开发保护格局，促进城市风貌和谐统一。
二是加强交通设施建设，构建交通网络一体化。重点加快推进组团间交通建设，打通“一市两县一区”连接线，加快推进西绕城高速、深喀大道东延、城东大道北延、第三师草湖园区至喀什公路（喀南快速）、老五里桥改造、深喀农业产业园——喀什地区良种肉羊现代农业产业园公路等重点项目建设；完成喀什机场改扩建；积极推进南疆铁路增建二线及电气化改造项目、中巴铁路项目（国内段）、中吉乌铁路项目（国内段）等项目前期工作，提高交通保障能力和互联互通水平。
同时加快推进市政道路建设，重点实施喀什经济开发区城北转化加工区主次干道、大亚郎以西片区道路建设、喀什市克孜河道路建设项目、月星上海城周边片区道路、喀什市城区道路提升改造等项目，提高城市路网整体通行效率和服务能力。并加快推进公交都市建设，进一步整合公交体制，优化站点设置，织密喀什市、疏附县、疏勒县公交线路以及客运交通网络，建设快速公交走廊，加快推进喀什公共交通一体化、喀什公交车辆采购、喀什市北部公交首末站及远方国际货运场站等项目建设，形成30分钟交通圈。
三是统筹区域基础设施一体化建设。积极推进喀什市吐曼河流域生态治理暨城市更新工程，推进克孜河、天南维其克河等河流水域整治工程，发挥滨水廊道水土涵养和城市美化作用。加大园林绿化力度，重点围绕“一市两县一区”连接沿线开展园林绿化行动；提高垃圾处置能力和水平，推进疏勒县建筑垃圾治理及中转站、喀什市生活垃圾焚烧发电、喀什市建筑垃圾处理等项目建设；推进污水处理及再生利用，加强“一市两县一区”区域再生水循环利用，重点实施喀什市第一污水处理厂和第二污水处理厂改扩建、喀什市城乡一体化污水处理设施、疏勒县城东污水处理中水回用等重点项目。
四是统筹公共服务设施，提高民生保障水平。围绕地区产业发展布局，加快推进喀什经济开发区、县市“飞地园区”、县市工业园区、农业园区建设；建设完善教育设施，积极推进喀什地区第六中学等5座中学、喀什市东城文化苑小学等3座小学、喀什市东城阿瓦提路幼儿园等22个幼儿园建设，缓解“入园难、上学难”问题。积极推进喀什大学职业本科教育东城校区、喀什经济开发区校企合作实训基地、喀什职业技术学院健康医学院、喀什技师学院二期、疏附县技工学校等项目建设；提高医疗保障水平科学合理规划布局医疗设施，加快建设国家区域医疗中心，一体推进喀什地区第一人民医院广州新城新院区、喀什中医院、地区儿童医院、东湖街道卫生服务中心、乡镇卫生院改造提升和内设中医馆建设。
五是统筹产业规划建设。围绕打造喀什经济开发区千亿级和疏附、疏勒百亿级产业园的定位，积极推进喀什经济开发区深圳产业园基础设施配套、城北转化加工区基础设施、纺织服装产业园、喀什国际航空货运区、喀什市万头牛场、喀什“一带一路”国际多式联运物流中心等项目建设。优化纺织服装、电子信息等产业发展布局，加快东城金融总部经济区建设。
