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[市制]走出市镇设置的误区 把设市的机会下放给发展特别好的小城镇 [复制链接]

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只看楼主 倒序阅读 0 发表于: 2002-10-26
来自"龙港政府之窗"http://www.longgang.com.cn/lgzf/index.asp
----周一星(2002年1月28日 下午4:27)

  自从20世纪80年代大面积的乡改镇、县改市、市带县,大面积的县级市升地级市以来,我就认为中国市镇设置的制度已经走入了误区。最近,又大面积的推行地区改市以及大城市兼并周围所辖的县或县级市,改设为区,如此下去,中国的市镇设置将愈来愈混乱。从为什么要区别城乡和为什么要设置城镇这些最基本的问题来说,中国几乎与世界所有的国家都不同,即中国的"市"早就已经不等于"城市",中国的"镇"早就已经不等于"城镇"。中国的"市"和"镇",实际上是以城镇为核心、以乡村空间为主体的城乡的混合体。几乎我国所有见诸文字的关于"城市"的数据资料,都不代表真正的城市而只是一个广阔的区域。

  我主张"切块设市",但不排斥在某些发达的地方,如苏州与吴县、无锡与锡山、常州与武进等应该采用"整县设市"的模式,这些情况应该是少数,要因地制宜。我也理解政府之所以采取现行体制的所有理由。例如,为了避免地市机关、市县机关、乡镇机关同驻一地所带来的矛盾;为了避免行政机构重叠、行政编制太大等等。不能说没有它的道理,但是解决这些问题的根本办法,是要通过改革政府职能,淡化行政等级,大力精简公务员数量等办法来解决。我国社会、经济的各个方面都在从计划体制向市场体制转化。奇怪的是,我们在市镇设置方面,行政等级却愈来愈复杂,传统的行政体制不是淡化了,相反是强化了;"官本位"不是弱化了,而是强化了。追根溯源,可能是我国的政治体制改革的滞后,才造成了目前这样与大形势很不协调的状况。此外,我们忽视了目前市镇行政范围远远大于市镇实体范围带来的消极作用。如,城乡概念的混淆,城乡统计和城乡基本国情的不清,各地大手大脚的用地,各种建设项目的分散布局以及带来的高成本和低效益,领导管理水平的不适应等等。总的说,是弊大于利,而不是利大于弊。

  普遍认为,"设市"、"设镇"和行政升格有利于地方经济的发展。对此,我无法否认,也无法肯定。也许有这个作用!如果从有利的方面出发,我认为中国对设市不必太吝啬。中国960万平方公里,快13亿人的大国,设10000个市也不多。但是按照现在的设市模式,发展到极致,消灭全国现在还有的1671个县,全部设为市,加上截止到2000年底已设的663个市,我国的"市"最多也就是2334个。这几年随着县改区和县级市改区,市的数量还呈略减之势。如果不算地级市、副省级市和直辖市的辖县,单单在"市长"领导下的人口(可以叫"市民"吗?)已经超过全国人口的73%;如果包括地级市、副省级市和直辖市的辖县,也就是说在大小市长管辖下的人口已经超过全国人口的90%。我国几乎全部的人口都在"市长"的领导下!而2000年最新的城镇人口统计表明,我国的城镇人口才占全国人口的36.09%。如果设市真能带动经济发展,我们能不能改变设市模式,把设市的机会下放给数以千计的那些"货真价实"的、并且已经真正成为"城市"的居民点?

  基于这样的思想基础,我在此讨论一下浙江省温州市苍南县龙港镇的问题。

  我久闻龙港镇的大名。曾在一篇论述我国城市化的文章中说,中国早就不是自上型的一元城市化了,自上型加自下型的二元城市化也已经不足以概括中国当前的城市化动力机制。城市化的组织主体是自上型和自下型两种,而投资主体己经有自上型、自下型、外联型和内联型四种。浙江著名的农民城龙港,就是典型而纯粹的自下型城市化的代表,准确地说是自下型城市的杰出代表。它的城市化组织主体和投资主体都是自下型的。

  这次身临其境,考察了龙港,无论是从20世纪80年代以前的设市标准聚居10万人,还是现行设市标难中的经济指标,龙港都够设市的标准。谁也无法否认它是一座欣欣向荣、具有活力、具有人气的城市。之所以迟迟没实现设市,主要是不同行政单元的利益平衡和协调的问题。

  根据现行模式或合理的模式,我认为龙港设市有六种可能的选择:

  方案一:合并平阳县和苍南县,建立以鳌江镇和龙港镇为复合中心的地级市。就整县设市、推动经济发展的宗旨而言,这是理想模式。鳌江镇和龙港镇位于鳌江口的两岸,联系方便,经济繁荣。在鳌江流域的门户位置,建设一个中等城市,从城市发展的规律而言是很合理的,也符合《浙江省城镇体系规划》的总体安排。这一方案20世纪90年代北京大学的胡兆量教授就论证过,但是可能难度较大:一是鳌江镇所在的平阳县和龙港镇所在的苍南县合起来人口超200万,面积2314平方公里,太大了一些。历史上曾是一个县,后又析置为两县,再重新合起来不是那么容易的,况且这样巨大的规模!二是鳌江镇和龙港镇又都不是两个县的县城,它们合成一个城市也不那么容易。设立地级市更涉及到与现有的地级温州市和县级瑞安市的关系问题,要处理的方方面面的关系太多。

  方案二:北岸的镇和南岸的龙港镇合并,切块设立县级市。这是刚刚胡序威先生详细阐述了的方案。我不多说了。这一方案仍具有方案一的某些优点,但比方案一涉及的关系相对简单,主要涉及到两个县和两个镇的关系。

  方案三:苍南县设立从龙港镇为中心的县级市。这就是采取现行的整县设市模式,但是县城需要从灵溪镇搬到龙港镇。把苍南的中心城市搬到全县的门户区位,对全局是有利的,是符合城市发展现律的。估计投资问题不大,关键是县里的态度和安排。

  方案四:苍南县一分为二,分别以龙港镇和灵溪镇为中心,设两个县级市。这对促进现在整个苍南县的发展会有比较好的效果,而且避免了方案三的问题,县里的阻力会小一点。问题是要增设一个县级单元;但对一个有着120万人口的县级单元来说,分为两块有其合理性。

  方案五:龙港镇切块设市,镇改市。应该说这是各方面矛盾最小的一种选择,类似于石狮模式,有成功的先例。关键问题也是要增设一个县级单元。现在龙港的镇级政府本来就是"乡镇级体制、县一级工作量、市一级要求",镇升格为市,有实际需要,也有实际可能。

  方案六:龙港镇设为苍南县下的县辖市。设立"县辖市",本来应该是大力推广用来替代"整县设市"的一种模式。已经有不少学者提倡这种设市模式,其好处是可以避免整县改市的各种弊端。可惜有关部门认为宪法上没有规定,没有先例,而不敢大力推行。可我想,地区改市,地级市管县级市,宪法上也没有规定,但是正在全面推行。可见规定是人定的,需要制度创新的时候,要有一点勇气来作点试验。

  还有其它可能吗?大概没有了。大家会问,我倾向哪种方案呐?我主张,哪一种方案阻力最小,最容易实现,就选择哪一种方案。其它更长远的事待设市以后再说。可能方案五相对更现实一些。研究人员只是从自己的专业出发,出一些主意而已,决策是要领导做的。

  由龙港的这一例子,我不由得浮想联翩。我国政府一贯提倡"大力发展小城镇"、"重点发展小城镇"、"积极发展小城镇"、"小城镇、大战略"等等,不知做了多少宣传,付出了多少努力。难道发展小城镇是我们的最终日标吗?那些已经发展起来,而且发展得特别好的小城镇将永远是小城镇吗?像龙港这样已经"长大成人"的许许多多小城镇,给它们举行一个"成人仪式",承认它们已经是小城市,让它们更自由的发展,不是对小城镇的最好鼓励吗?不是对小城镇政策最好的诠释吗?

只看该作者 1 发表于: 2002-10-26
行政区划:历史的启示与龙港的经验---葛剑雄(2002年1月28日 下午4:06)

    行政区划在中国已经有了二千多年的历史,它是社会政治、经济、文化活动的产物,也是在历史过程中不断发展的。一般来说,行政区划的变化总是滞后于社会发展的实践,但设置合理的行政区划必定会有力地促进社会的发展。
  例如,最早的行政区划出现于春秋后期至战国前期,是世袭分封制瓦解的产物。国君不愿再将从世袭贵族那里取得的土地和人民分封给新的贵族,必须建立由他直接统治、或代表他进行统治的机构和人员,于是就有了直属于国君的郡或县。郡和县之间,并没有隶属关系,也没有大小轻重之分,但设置多了、普遍了,就逐渐形成规范。而且直接归国君统治的行政区域多了,才出现了新的层级,形成了以郡统县的格局。但直到公元前221年秦始皇灭六国,才将规范的郡县制度推广到全国。郡县制的确立,开创了中国二干多年的行政区划历史,也 是中国长期保持稳定和延续的决定性因素之一。
  又如,"市"最早只是官方设置的交易场所,只能设立于有一定级别的行政中心,设在县中。但随着经济的发展,特别是商业、手工业和商品经济的发展,这种官方设立和管理的市已经远远不能满足需要了,一些由民间商人和消费者自发设立的交易场所便应运而生。这类市往往出现在城市的边缘、城外或县城以外的居民点,如宋代出现的“草市”,明清时在经济发达地区存在的大量市镇。但是长期以来,这类市镇并没有相应的行政区划,在行政方面没有任何地位,这当然不利于它们的发展。明清时不少镇的人口和经济实力早已超过了所 属的县城,但它们的政治地位还是无法与县城相比。作为中央集权制度的一部分,当时的行政区划最根本的原则是保证中央政府、地方政府的逐级有效统治,保证赋税的征收和治安的维持,所以清朝前期采取的办法是将一些经济发达、赋税额度高的县一分为二,但实行二县同治,不设立新的县城,也不增设县以下的行政机构。如吴县分为吴县、长洲二县,无锡县分为锡山、金匮二县,常熟分为常熟、昭文二县。这一办法划小了县,但市镇的地位依然不 变。有的县在所属的镇上派驻同知



,即副县级官员,也是县的派出机构。正因为如此,中国长期没有形成行政中心以外的、或独立于行政中心的经济中心。一些早已具有城市规模的镇不能合法地成为城市,不能享有任何行政地位。直到20世纪,中国的行政区划系列中才出现了市,才给城市以应有的行政地位。
  再如,中国的行政区划层级长期摆动于二级与三级之间。秦朝和西汉实行的是郡县二级制,但随着疆域的扩大和中央集权的加强,由中央政府直接治理一百余个郡级行政已经力不从心,于是先设立了只起监察作用的州刺史部,至东汉末年终于形成了州、郡、县三级体制。民国初年虽然废府、州,实行省、道、县三级制,但到1927年后废除道一级,实行省、县二级制,其目的自然是为了加强中央对地方的直接控制,也为了加强省一级的行政权力。从1932年起,蒋介石推广江西的"剿共"经验,在全国普遍设立行政督察区,由省政府派遣专员设行政督察专员公署,作为省的派出机构,部分恢复了三级制。中华人民共和国建立后,沿袭了这一制度,在省以下设立专区,作为省政府的派出机构,实际上也是一种介于二级与三级之间的虚三级制。直到今天,《中华人民共和国宪法》规定的地方行政区划也只有省和县二级,专区(地区)不是一级政区。但近几年来,一些地级市或由地区改建的市都召开人代会,建立人大机构,成了新的一级介于省、县之间的政区,完全突破了宪法的规定。究竟这是一种必然的发展趋势,还是一种权宜之计?如果设得对,就应该修改宪法,将这一改变定为制度;如果宪法不能修改,就应该撤销这一建置。
  现代化的过程在某种程度上说,就是一个城市化的过程,这已经为世界绝大多数国家的成功经验所证明。中国目前的城市化程度还很低,还不如大多数发展中国家。即使像浙江这样地处中国东部发达地区,经济和文化都比较发达的省,也还有很大的差距。例如,浙江与韩国的面积和人口大致相仿,但无论是城市的数量,还是大城市的规模,浙江都无法与韩国相比。当然,浙江与韩国的地理条件有很大的不同,韩国是半岛,三面靠海,浙江只有一面靠海,但就是只一面海岸,由于种种原因, 浙江也没有充分加以利用。
  长期以来,一些人对城市化,对发展大城市总是心存疑虑,或者心存戒心,对大城市的负面作用过于看重,甚至夸大。还有些人认为,中国只能发展中小城市或小城镇。其实,中小城市、大城市和特大城市应该有一定的比例,合理发展,大城市和 特大城市的作用是中小城市或小城镇所无法替代的。费孝通先生提出的发展小城镇,走"离土不离乡"的道路,在苏南人口稠密、经济发达地区曾经起过积极作用,但不是一个普遍的、长期的模式。离土不离乡,是建立在原有户籍制度基础上的,是农民身份不可改变的结果。无论从农民应该享有的权利来说,还是从城市化发展的趋势来看,农民既可以离土,也可以离乡。以前是乡镇企业,一到农忙时可以让农民回家种田,忙完了再回厂做工;一旦农民成了大企业的工人,成了跨国公司的雇员,如果也要有什么农忙农闲,企业还要不要适应市 场,跨国公司又怎么会雇佣他们?再说,在经济比较发达地区的农民还能就近找到“离土”的工作,暂时不"离乡";在西部不发达地区的农民要"离土"就只能"离乡",因为他们不可能就近转化为工人,哪怕是季节性的、临时的。而且,在那些基础设施落后的地区,如果居民过于分散,城市达不到一定的规模,也会造成基础设施的浪费,提高了城市建设和运行的成本,最终受害的还是当地的居民。
  城市化过程中另一个突出的矛盾,就是城市行政区划设置的不规范和不合理。从20世纪中国设市开始,市一直是一种专用于城市的政区,至多只包括一部分城市周围的郊区,包括建国初就设立的直辖于中央政府的北京、天津、上海三个直辖市。但从1958年扩大直辖市的辖区开始,"直辖市"就已经演变为省一级的政区。如上海市,到改革开放前,在6000平方公里的总面积中,中心城区的面积不到200平方公里。上海市所辖的10个县,与周围江浙二省的县没有什么区别。如占上海市面积约三分之一的祟明县,连县城所在的镇都够不上一个小城市的标准,这样的县与"城市"这个概念完全风马牛不相及。但包括上海市民在内的人常常说"上海是一个有1300万人口的特大城市",分明是将崇明县也算入这个"特大城市"了。这种错误的概念非但没有得到纠正,反而由于重庆直辖市的设立而进一步扩大。如果说北京、天津和上海还多少可以说是以特大城市为中心的"市"的话,重庆直辖市就只能说是一片以重庆为中心的广大农村、山区,与其它省实在没有什么区别。但因为重庆直辖市有这个"市"字,连官方权威的通讯社都向全世界发布消息,称重庆"是一个有3500万人口的大城市,超过上海而居中国第一、世界第一",甚至称重庆为"世界上面积最大的城市",完全混淆了作为行政区划的"市"与"城市"的界限,在全世界出了个大洋相。
  由于"市"被用作行政区划,所以在我国出现了省、地、县三级市。由于大市不便管小市,所以地级市所属的县改为市后就有些不便,于是只能用省委托"代管"的名义。但直辖市下属的县虽然早已具备了设市的条件,却一直无法改市。如上海市所属县中,有些县城早已是一座中等城市,县内各项指标也早已高于设市标准,却没有设市的前提。近年来,这些县又纷纷改为区,现在上海市除了崇明县外已经都是区了,北京也快如此了。市下属的区原来就是专用于城市的区划,现在这些直辖市下属都改区了,是



不是说明已经普遍城市化了呢?
  先师谭其骏先生早在20世纪80年代就提出建议,用"府"来代替"直辖市",以避免将直辖市等同于城市的误解。他也提出过将我国的省扩大到主六十个、划小省区的建议。根据他的建议,四川东部应另建一省。如果将重庆直辖市改称为重庆省或川东省、三峡省不是更符合实际吗?
  世界上大多数国家都是将行政区域与城市区分开来的,城市一般严格限定于达到一定标准的聚落范围内,从属于所在的政区。如在日本,城市从属于所在的县,一个县可以有很多城市。在我国台湾也是如此,近年来一些镇升格为市,但与县的隶属关系不变,同一县中达到一定标准的镇都可以设市。
  如果我们能实行这样的改革,将行政区域与城市区别开来,省(及省级的自治区、直辖市的改称)和县的建置不变,按人口、经济等指标设立不同级别的市,分别隶属于中央、省和县,随着城市化进程的加快,一县之中可以设置越来越多的市,甚至覆盖全县,那才是真正的城市,而不是像现在那样戴着“市”的帽子,以农村为主的行政区域。实现了这样的改革,像龙港这样早已具备城市规模、完全达到城市标准的新兴城市早就能顺理成章设市,城市化的进程自然会大大加快。
  毋庸讳言,现在一些县急于改市、积极改市的目的,并不是为了真正的城市化,而是冲着市的待遇和有关政策,所以县改市对上级的中央和省政府,对下属的镇、乡政府,都是一种负担。也就是说,县改市或地改市的成本很高,收效却未必大,甚至未必有,做的是一种减法,因此必须限制。而龙港的经验却为我们提供了另一种模式,在没有花国家一分钱投资的情况下,龙港人创建了一座崭新城市,每年为国家和上一级政区增加了数以亿计的税收,做的是一种加法,应该加以鼓励。这样的市设立得越多,真正的城市化速度越快,上一级政区和国家的收益越高,何乐而不为?
  随着我国参加WT0和全球化的进展,我国城市化的速度必定要加快。龙港模式为我国县以下镇、乡的城市化提供了可贵的经验,政府有关部门应该因势利导,进行行政区划的改革,以适应新世纪的新形势。
 
 

只看该作者 2 发表于: 2002-10-26
中国农民第一城--龙港镇行政区划体制改革的思考----(2002年1月29日 下午4:00) 刘君德

 一、龙港巨变
  20世纪80年代中期,我曾在浙江省南部山区进行过科学考察,到过龙港镇。那时的龙港实际上是一个乡村,现在脑子里已没有什么印象了。今天听了情况介绍,看了材料,始知,17年前,龙港是一个由6000多人、5个小渔村组成的乡镇。经过17年的建设,龙港已经建成一个有一定规模的城市了。城区面积达10平方公里,占全镇面积的12%;城区人口已达10多万人,占全镇总人口的45%以上,第5次人口普查,居住半年以上的常住人口达到27.8万人。
  2000年龙港有各类企业1200多户,个体工商户达8000多户;GDP已经达到35.9亿元,人均15541元;工农业产值82亿元,市场商品成交额达45亿元;本级财政收入为2.1亿元。龙港的经济总量占苍南全县40%以上,是一个经济强镇。
  从就业结构来看,第三产业占46.4%,第二产业占42.6%,第一产业只占11%,流动人口多。在城区已建成87条街,长达100余公里。供电、供水,邮电、通信,公路、水运,文教、卫生事业等都有很大发展;以印刷包装为龙头的工业园区已初具规模,新建的温州礼品城很有气势。如今的龙港是一个名副其实、充满活力的"中国第一农民城"。
  二、龙港走出了一条"自下而上"农村城市化发展的道路
  龙港是在市场经济环境下自然积聚形成?quot;农民城"。三个相互关联的条件是龙港崛起的基本要素:
  第一是地理区位要素。龙港位处鳌江河口南侧,与平阳县鳌江镇隔江相望,地理区位条件十分优越,自古以来就是一个重要渡口。可以这样说,从浙江南部、福建北部这一大区域来看,龙港的地理区位是最好的。然而,长期以来,特别是在长期的计划经济体制下,由于苍南行政中心的偏离,又是一个贫困县,加上交通不便,龙港未能形成经济中心。
  第二是温州地区的市场经济环境。正是这一宽松的、开放的,甚至是自由的市场经济环境,才使得龙港优越的地理区位能量得以释放。如果没有这一宽松的体制环境,龙港的高速发展和自然积聚是不可能的。
  第三是龙港人的龙港精神。首先是改革的精神。龙港率先在全国进行了户籍制度的改革,土地有偿制度的改革等一系列的改革,冲破了旧的规章制度。凡是能促进经济发展,对城镇建设有利的,都大胆去做;反之,则坚决破除。其二是实事求是,从实际情况出发的求实精神。他们不搬书本,不讲教条,一切从实际情况出发,镇政府顺应了发展的需要,正确引导,制定了有利于发展的改革措施,使龙港在发展中始终充满着生机和活力。其三是龙港人的艰苦创业精神。他们白手起家,不靠国家、政府,吃苦耐劳,艰苦创业,不断开拓创新,走出了一?quot;自下而上"的农村城市化的发展道路。龙港的发展过程是体制不断创新的过程,也是龙港人艰苦创业的过程。
  (1)人口积聚问题。1984年,龙港镇进行了行之有效的户籍制度的改革,大批农民自理口粮进城,人口迅速积聚。1986年,龙港已经吸引了浙闽两省六县市的2万多农民进城,而且大部分是本县较富裕的农民。这其中一个关键性的因素是:鼓励农民进城的同时,保留了农民在农村的责任田,从而解决了农民的后顾之优。龙港镇领导深深地认识到土地是农民赖以生存的社会保障。
  (2)资金来源问题。1984年龙港建镇时只有8000元的开办费,钱从何来?龙港人采取了"以地生财"的策略,在全国率先实行土地有偿使用制度,将土地作为商品进行经营。1985年即收取土地转让费1000多万元,解决了城镇建设的"三通一平"问题;随着城镇的发展,地价不断升值,2000年,32亩商业用地,出让金额达1.86亿元,从而有效地解决了城市发展的资金问题,真正实现了"人民城市人民建"。
  (3)经济发展问题。经济是城市发展的基础。龙港走的是一条工业化、城市化协调发展,多种经济成分并进、私营经济为主、完全市场经济的发展道路。计划经济时期,温州即有"地下商品经济"存在,龙港也不例外;而在市场经济环境下,商品经济迅速?quot;地下"转入"地上",能量得以释放,集体与个体、私营、股份合作经济多种成分共同发展,奠定了龙港经济发展的基础,促进了生产要素的优化组合,带动了相关产业和服务业的发展和积聚,大大推动了龙港产业化和城市化的进程。
  三、进一步打破行政体制束缚,科学高速行政区划,加快龙港城市化进程
  (1)龙港在发展中进行了有效的行政体制改革。龙港在发展中已经进行了行之有效的行政体制改革。1984-1992年,是龙港镇经济高速发展时期,经济已形成相当规模,原有的乡镇范围已经不能适应龙港发展的需要;同时,也为了更有效地带动周边一般乡镇的发展,1992年,龙港从周边划进了4个乡镇。但由于地域范围的迅速扩大,人口的迅速增加,经济的迅速发展,城镇的迅速扩展,管理的难度也大大增加。不久就发现,这种"市一级的要求,县一级的工作量,乡镇级体制"的运作模式,严重制约了龙港经济和城市发展,在治安管理、市容市貌管理以及银行贷款政策等方面,出现了许多难以解决的矛盾,被比喻为"小马拉大车",矛盾日益激化。在这种情况下,促成了龙港行政体制的重大改革。1995年之后,龙港实行计划单列,享有县级项目审批和管理权,由苍南县委托授权在龙港设立了一办(党政办)、二委(纪委、政法委)、七局(财政局、计划发展局、农业经济发展局、社会发展局、贸易发展局、城镇建设管理局和计划生育局);与此同时,中央政府的11个部、委都将龙港镇列为试点镇。由此可以说,龙港的发展是伴随着行政体制的改革进行的。
  (2)新矛盾,新问题。经过几年的发展,龙港已经进入了一个新的阶段,即由城镇型向城市型,由粗放型向集约型,由居民向现代文明市民转变的新阶段。现有的行政体制,特别是行政区划体制出现的新矛盾和新问题,我认为主要是:其一,与苍南县的关系仍然存在权力的不平衡,在一定程度上仍受到制约;其二,与平阳县鳌江镇的关系。由于分属两个县管辖,存在严重行政分割现象――两镇同处鳌江口,却不能联手共建,各自为政。长期以来,鳌江流域的综合整治规划无法实施,水土流失、港口淤塞问题得不到解决,两岸统一的交通规划、建设进展缓慢;其三,与温州市乃至浙江全省的城市体系规划的关系很不合拍。包括龙港镇和鳌江镇在内的鳌江口,地理区位条件十分优越,现有的城镇积聚人口已达25万,随着沿海大通道的建设、港口的发展和经济的增长,这里有可能形成50万人口规模的中等城市,成为浙南、闽北的区域性中心城市。很显然,西岸现有分割的镇级行政体制是很不合理的。它综合反映了权力与责任的不平衡,上层建筑与经济基础的不适应,城市规模与管理体制的不合拍,城市与区域发展的不协调。目前的龙港镇"镇不像镇"、"县不像县"、"市不像市",镇下设委、办、局,更没有法律依据。总之,龙港现有的行政区划体制,不利于城市化的进一步发展,不利于实行高效的行政管理,不利于经济升级,不利于对鳌江流域的综合整治和环境生态建设,不利于社会稳



定,不利于政权建设,从而严重影响了龙港城市综合竞争力的提升,最终导致区域发展的缓慢。龙港的行政区划体制非改革不可!
  (3)龙港镇行政区划体制改革的思路。
  改革的原则:
  ――远近兼顾与相对稳定相结合。即兼顾近期利益与远期规划,尽量使行政区划做到相对稳定,克服行政区划调整中的随意性;
  ――方便管理与精简高效相结合。即按照"小政府,大社会"的原则,构建新的行政管理体制,力求管理方便,机构精干,高效有序;
  ――自下而上与自上而下相结合。既要考虑基层政府和群众的意见,也要从全局利益出发,与全局总体规划相协调;
  ――行政区、经济区与流域区相结合。行政区划的调整要有利于经济区的发展,有利于流域区的综合开发、整治,有利于区域整体利益的充分发挥;
  ――规范统一与因地制宜相结合。即尽可能地按照现有的行政区划法规进行调整,同时要从龙港地区的实际情况出发,允许有一定程度的创新;
  ――科学合理与可操作性相结合。区划调整的方案既要科学合理,也要具有可操作性,能为有关各方所接受,使区划调整中的矛盾减少到最小程度,保证社会的稳定。
  改革的方案:
  ――在现有的行政区划法规框架内进行调整。
  其方案有:
  ①龙港镇切块设市。以现有镇域为基础,适当从苍南县划入部分相邻乡镇,单独设市;
  ②苍南整县改市。县城搬至龙港,命名龙港市;
  ③龙港镇与鳌江镇合并切块设市。保留苍南、平阳县制;
  ④苍南与平阳合并。设地级市,市政府驻鳖江镇或龙港镇,市下设鳌江、龙港二区,并辖平阳、苍南二县,命名龙港或鳌江或龙鳌市;
  ――突破现有的行政区划法规,创新行政区划体制。
  其方案是:实行县下辖市。即龙港设市,但仍归属苍南县管辖。
  上述方案各有优缺点。其中①方案符合龙港现状,比较科学,且有福建石狮模式可供借鉴,较具有



可操作性。其与苍南县的利益矛盾可通过政策调整(如若干年内税收体制不变)解决;②方案操作比较容易,但县城搬家耗资巨大,并可能导致原县城的相对衰落,整县改市的弊端也没有解决;②方案是理想的模式之一,符合城市发展的客观规律,但涉及两县两镇之间的利益矛盾较多,难以处理和操作;④方案符合城市体系规划的要求,比较理想,但利益关系十分复杂,还涉及与温州市的关系,更难以操作;至于县下辖市的方案,在目前尚未改革行政区划法规的情况下,不具有操作性;同时,从龙港的实际情况看,县下设市并不能解决城市的快速发展和行政管理体制的矛盾。
  应当指出,行政区划的调整是关系地方全局利益和发展的大事,既要积极,也要慎重,特别是类似龙港这样特殊地区的行政区划体制问题十分复杂,在深入调查的基础上,进行严密的科学论证是十分必要的。
  四、几点启示
  龙港的发展和问题给我们如下诸多启示:(1)乡村城市化是我国城市化的主流;(2)市场经济体制下的自下而上城镇化模式,应逐步成为我国城市化的重要模式,在许多地区甚至是主要模式;(3)在相当长的时期内,行政区划体制的调整仍是中国推进城市化的重要手段

只看该作者 3 发表于: 2002-10-26
龙港--市场经济条件下成长的新兴的城市-----兼论城市行政体制改革    

(2002年1月29日 上午10:10) 杨重光

一、行政区划的改革和高速是城市化的必然趋势和客观要求
  随着经济、社会的发展与城市化的推进,行政区划的改革和调整已迫在眉睫。许多地方的发展证明,城市作为经济、社会的载体,城市居民的生活空间是经济、社会发展的必然结果和要求。行政区划只不过是顺应历史发展和客观要求的一种上层建筑。我国是一个有着近13亿人口的大国,在城市化水平较低的条件下,城市数量有限、增长缓慢,是完全可以理解的。但是,在经济、社会快速发展,城市化水平迅速提高的时期,城市数量不但停滞不前,反而有减不增,岂不是咄咄怪事。假如中国城市化水平达到50%,那么,我国即会有6亿多的城市人口;如果届时有1000个城市,每个城市的人口数量就将达到60万人。当然,我国可以建立和发展大量的小城镇,但是城市与小城镇的经济地位、经济作用和行政地位是不同的,存在着重大差别的。小城镇的发展不能代替城市的发展。所以,我认为,凡是达到城市的经济水平和建设规模的,都应该从行政的市制上变为城市,传统的行政等级制度不应成为城市形成的桎梏。行政体制作为上层建筑,应该有利于或促进经济、社会的发展,而没有理由阻碍经济、社会的发展。中国加入WTO,一方面,有利于城市化水平的提高和一些经济发达的小城镇,按照城市的要求进行规划和建设;另一方面,也要求新发展的小城镇加速同世界接轨,以适应经济全球化的需求,提高自身的竞争力,提升城市的形象。所以,中国城市的数量应该增加。目前,中国的城市不是多了,而是少了。按照许多国家的城市数量,中国有3000个城市,也不为多。
  二、我国应该建立风格各异、规模不同、丰富多彩的城市模式
  由于地域、气候、历史、民族、文化等自然条件和社会环境的不同,城市与城市之间的差别很大。可是,在过去的计划体制下建立和发展起来的全国600多个城市,其行政设计和管理体制比较单一;"几大班子"、几个层次、行政级别、干部配备亦大同小异。因此,机构臃肿、忙闲不均、运行不灵等问题很突出。新城市的设置和发展,首先遇到的阻力和障碍,就是这些旧的行政体制。所以,要促进中国城市的发展,首先就要改革现有的城市管理体制和机构设计。一是要根据经济、社会和生产力的发展水平做出适时的改革,使上层建筑适应生产力发展的要求;二是要研究和吸收国外的先进经验和科学的做法,或者说要同国际接轨,要按国际惯例来进行研究;三是各个城市要根据自身城市的具体情况,进行创新,以适应城市自我发展的需要,包括有利于城市发展的需要和有利于区域经济的发展。现在一说城市,经常都用一个模式来套。首先考虑的是机构、人员、级别、上下关系等。好像一个城市,不论大小,都要那么多的机构和人员,那么多的财政支出,都必须达到一定的什么级别。其实,这是对城市的一种误解。城市与城市之间在规模、机构、功能,甚而在管理等方面应该是很不一样的。国外大城市与小城市是很不一样的,小城市政府只不过几个人员,有的还是兼职或业余服务。所以,改革城市行政设置和



管理体制,重要的是必须转变观念。
  三、龙港镇客观上已经是名副其实的城市了
  龙港的发展和建设令人鼓舞。改革开放以来,龙港的经济、社会发展很快,整个城市建设已经达到一定的规模,无论从城市人口、经济发展、产业结构、城市建设、居民生活方式、镇政府职能和镇的财政收入等哪一个方面看,都已达到一个城市的水平,而且在某些方面比现在已经设市的一些城市更强;就是同国外的一些城市比较,也毫不逊色。龙港镇的各种数字表明,它已经是一个城市了,而且是一个名副其实的城市了。在这种条件下,从行政上进行改革和调整,将其改变为一个建制城市的时机已经成熟。龙港应该成为一个城市,而且这种调整有利于龙港的进一步发展,更加优化产业结构(如印刷、礼品等),编制出更加诱人的城市规划,展现出更加美好的城市建设,充分突出自身特点,提高城市竞争力。
  四、龙港是中国改革开放过程中成长起来的城市典型
  中国城市从它的建立和发展来说,不外乎四种类型:一是历史上留下来的城市;二是中国工业化过程中建立起来的工矿城市;三是改革开放中因县改市而设立的城市;四是因行政中心而设立的城市。这些城市的特点之一,就是依靠政府投资建立或发展起来的。而龙港与这些城市都不同,它的特点是:其一,没有政府的投资,不是政府投资型城市;其二,先有经济内容,后有城市外壳,即先有市而后有城,自然地形成二三产业集中的空间;其三,城市居民由进城的农民自然演变而来,是逐步城市化的农民,并且是城市的开拓者和建设者。从这一意义上说,是一个农民城;其四,城市的成长过程是城市各种资源的有效利用与农民向市民转变过程的统一和融合,城市主体与客体的高度融合;其五,龙港是市场经济的产物,不是行政命令的结果。从它的管理模式和机构设置来看,它是更多地适应了市场经济的需要,这也决定了它在某些方面与现行的行政和管理体制存在着矛盾和不协调。所以,龙港是中国农民的创造,是改革开放的产物。如何认识龙港?是否从理论、认识、行政上承认龙港的城市性质?实质上是对中国城市化道路、城市现代化建设的认识问题;是在城市化道路问题上是否坚?quot;三个代表"的大问题。因为龙港的建设和发展过程充分反映了生产力发展的客观需要,适应了广大农民摆脱贫困落后的要求和



道路,代表了农村落后的文化向着先进的城市文明和现代文化的转变和追求。
  当然,龙港作为一个新兴城市,是正处于发展过程中的一个城市,许多方面还不十分成熟和完善,需要继续发扬开拓和创新精神,实事求是、解放思想,深化改革、扩大开放,加速城市的现代化建设,全面提高城市居民素质和生活质量。在这里着重指出两点:一是要继续保持和发扬城市的特色和风格,使龙港从经济发展、经济结构、经济运行到行政体系、机构设置、办事效率;从经济、社会到城市建设;从城市设施到居民行为等,都要显示出更浓的龙港特色。二是要特别注重文化的发展,塑造新的文化氛围,文化产业、教育事业,今后要作为城市的重要文撑点和新的经济增长点,使其在城市现代化建设和竞争中发挥愈来愈重要的作用,将龙港真正建设成为经济高度发展,具有高度文明的现代化新兴城市。

只看该作者 4 发表于: 2002-10-26
“农民城”已不适应城市发展的需要

 

“农民城”已不适应城市发展的需要-----中国科学院地理科学与资源研究所研究员胡序威
  

         龙港是全国闻名的第一个"农民城",是一个在市场经济条件下迅速发育成长起来的崭新的城市,是我国乡村地区实行自下而上城市化的样板。这对于像我这个长期从事经济地理、城市和区域研究的专业人员来说,具有很大的吸引力。
  我还是初次来龙港。短暂的所见所闻,龙港发展和建设所取得的巨大成就,已给我留下极为深刻的印象。我认为,现今的龙港已是一个有一定现代化基础和较强竞争活力的新型城市,对今后的发展也有很好的战略思路;具有很大发展潜力。目前主要受到行政区划体制的束缚,镇的建制已明显不适应城市发展的需要,但要调整行政区划却是一个较为复杂的问题。
  我曾于1989-1995年,主持完成了民政部委托的重点研究课题《中国设市预测与规划》,主要任务是对全国有可能撤县改市和整县设市的县进行发展预测、排序和规划布局。当时我们就提出,县是一个区域的概念,城市是指区域的中心,县改市后,真正的城市只是中心城区,不能将整个市(县)域都看成是城市。由于受宪法的限制,在县以下还不能设市的体制下,将已县城市规模的县城单独切块设市,实行县包围市的市县并存,确实问题较多。撤县改市不仅可以缓和市县之间的矛盾,而且有利于城乡之间的协调发展。但只有在全县经济发展已有较强实力,在劳动就业结构中从事第二三产业有较大比重,全县城镇化水平相对较高的县,才适合于撤县改市。不能简单地将县改市作为加快城市化进程的措施。设市一定要实事求是,要能真实反映城市化水平。我们主张设市模式的多样化,某些偏离县城的城镇,若由于有利的交通区位或资源优势而发展成为小城市,也可以与邻近乡镇共同切块设市,福建石狮市即为切块设市的典型实例。石狮原为晋江县一个滨海渔港小镇,随着外贸口岸和工商业的发展,城镇人口的大量增加,早在1987年已将石狮及其周围邻近乡镇从晋江县划出,单独切块设市;晋江县改市则在石狮之后。
  龙港的情况与石狮相似,切块设市的条件已完全成熟。由于苍南县其它地区的经济实力还不强,城镇化水平还不高,全县撤县设市的难度较大。县里也可能不同意龙港切块设市。因龙港是苍南县的发达地区,将龙港切出去后,会直接影响全县的财政收入。对这个问题必须从全局出发加以妥善解决。考虑到龙港镇与平阳县的鳌江镇只一江之隔,相互联系密切,从《浙江省城镇体系规划》的总体布局来看,龙港镇和望江镇应联合组成浙闽之间鳌江流域的区域性中心城市,成为浙南温州大都市区的重要副中心。因而将龙港和鳌江两镇(包括毗邻乡镇)合并,从苍南和平阳两县中共同切块设市,进行统一规划建设,比较科学合理。合并建市后即可形成一个城市人口20万以上的中等城市,将来很有可能发展成为50万人口以上的大城市。
  有两个切块设市方案可供选择:一是龙港单独切块设市,属于小打小闹方案,问题比较容易解决,但将来与鳌江镇的关系不好相处。二是龙港镇与望江镇合并切块设市,涉及到苍南和平阳两县,阻力可能更大一些,但从浙南地区城市化的全局来看,以后一方案最为理想。是否可行?关键在于省、市领导的决心。为减少两县的阻力,可考虑二镇合并切块设市后,在财政收入的分配上,仍按一定比例返还给苍南、平阳二县,继续支援二县欠发达地区的经济发展,同时充分发挥中心城市的辐射带动作用,可为推进两县的城市化积极创造条件。我本人倾向于后一种较为彻底的设市方案。至于苍南县整县改市或苍南与平阳两县合并后共同改市的方案,我认为均不可取。
 
 

只看该作者 5 发表于: 2002-10-29
龙港和鳌江早该设市了。

只看该作者 6 发表于: 2002-10-30
苍南其实很穷
李清微信:13520508091
公众号:每天一杯好酒
只看该作者 7 发表于: 2002-10-30
下面引用由李清2002/10/30 08:47am 发表的内容:
苍南其实很穷
哈:
那你就没去过苍南了,
苍南的老百姓[尤其是占人口一半以上的龙港一带]的生活要远比江阴昆山富,[以我的估计在二倍以上吧],
当然苍南也有较贫困的山区,
但是其人口所占的比例很小。


把(媳妇=儿子妻子)当(媳妇儿=自己妻子:部分北方城市的方言口语)叫扒灰。媳妇指儿子妻子而非自己妻子
把(女婿=女儿丈夫)当(女婿儿=自己丈夫:部分北方城市的方言口语)叫乱伦。女婿指女儿丈夫而非自己丈夫
只看该作者 8 发表于: 2003-02-14
我同意两镇合并切块设市的观点,虽然看起来最不可行,但是为了长远的发展考虑。这是最科学的!
相见不如怀念,
怀念不如忘却。
只看该作者 9 发表于: 2003-02-14
严重同意!
1.全国分为东北-华北-华东-华中-华南-西南-西北7大行政区(虚)和西藏-新疆2个自治行政区、香港-澳门-台湾3个特别行政区。2.撤省设郡和州(自治地区),全国共120个左右,由原地级单位合成,辖县和市。3.主城区人口100万以上为可设虚级县级区的甲等市,50万以上和超过20万的重要城市(郡治、原地级中心、边贸、港口、工矿等)为乙等市,甲乙等市均为副郡级,20万以上和超过10万的重要城市为丙等市(县级)。4.市下设街区,县下设丁等市(副县级)、乡、镇,均不设政府。5.支持市县同城,乙丙等市和附郭县合署办

只看该作者 10 发表于: 2003-02-14
“哈:
那你就没去过苍南了,
苍南的老百姓[尤其是占人口一半以上的龙港一带]的生活要远比江阴昆山富,[以我的估计在二倍以上吧],”
我晕。
看总产值和人均。不是龙港
李清微信:13520508091
公众号:每天一杯好酒
只看该作者 11 发表于: 2003-02-14
不用合并设了
最好分设县辖市吧
林香雨气新,山寺绿无尘。
遂结云外赏,共游天上春。
鹤鸣金阙丽,僧语竹房邻。
待月水流急,惜花风起频。
何方非坏境,此地有归人。
回首空门路,皤然一幻身。

只看该作者 12 发表于: 2004-08-20
保持现状吧。龙港虽然城市建设好,说白了也就是房子,而一座城市所具有的城市独特魅力,文化这个东西还差得很远。不足以设市。
至于县辖市,是大可不必的,现在不也发展得很好么。
为什么非得“镇”就不能大点?
*大胆假设·小心求证*
只看该作者 13 发表于: 2004-08-20
我虽然不赞成切出来设市,但我绝对赞成设市。你说文化是什么?晕,这种东西可以量化吗?难道县城就有文化,非县城就没有文化?
缩省并县,省县直辖,县下设市,市镇平等
地域平等,市镇平等,设市平等(见头像)
省—县—适域市(5万起)、小广域镇,B、C。。。市
省—县域市(城市几乎充满县域,100万起)A市
欢迎关注微博http://weibo.com/qqmexh

只看该作者 14 发表于: 2004-08-23
中国行政区划需要观念上的突破:龙港可以设为龙港市,但苍南县城仍位于原来的小镇,没必要搬到新设的龙港市。
县城比县内其它城镇小有什么大不了。
主張①省province府metropolis※(道region)-②郡city county縣county-③市city鎮township鄉municipality區borough※(坊precinct-社區commune村莊village)三級政府六級區劃■衆議院參議院聯合立法-地方自治-司法獨立......
只看该作者 15 发表于: 2004-08-23
苍南县城灵溪镇有16万人口,可不是小镇哦

只看该作者 16 发表于: 2004-08-24
支持龙岗成为县辖市
中央—州(都)—县(府)—乡(市)—村(镇)。更多文章详见http://inkred.i.sohu.com/blog
只看该作者 17 发表于: 2004-08-24
龙港完全应该设市,能与鏊江合并设市更好,而不需要讨论有没资格设市.
吾之所愿——复我汉唐 兴我华夏!
大中华帝国——万世长存!
自由—民主—我可以为此奋斗终生!
只看该作者 18 发表于: 2004-08-26
中国的市制太乱了!
希望快点改啊~~~~~~
真想让全世界都知道,我有多勇敢……
只看该作者 19 发表于: 2004-08-26
没有正确和明确的思路
只会越改越乱
比如重庆市
只看该作者 20 发表于: 2004-08-26
两镇合并切块设市好!反对搞什么县辖市.

只看该作者 21 发表于: 2004-08-26
那么中国的县级政区将无法控制的增多
中央—州(都)—县(府)—乡(市)—村(镇)。更多文章详见http://inkred.i.sohu.com/blog
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