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[上海][转帖]上海行政区划的特征与问题分析 [复制链接]

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只看楼主 倒序阅读 0 发表于: 2004-08-04
上海行政区划的特征与问题分析
刘君德
本文对上海行政区划的演变过程、模式特征和存在的问题进行了详细的分析研究,指出了上海行政区划体制改革的必要性和紧迫性。


关键词:上海 行政区划 演变 模式

行政区划是关系国家长治久安,社会经济持续稳定发展的大政。上海作为全国最大的经济中心城市,其内部的行政区划体制已不适应新世纪建设国际化大都市的需要,研究分析上海的行政区划特征和问题有助于探索中国直辖市行政区划体制改革的方向。

1、 演变过程

1.1、解放前--由地域型政区向城市型政区转变?

上海设市前是地域型政区,最早始于前秦,距今已有2000多年,时境内未形成独立县级政区。唐天宝十年(751)设置的华亭县为上海县内第一个县治。元二十九年 (1292)析华亭东北5乡置上海县,辖境相当 于今上海市区、闵行区、浦东新区、南汇县及青浦县大部分地域。后又增设青浦、嘉定、崇明、川沙、南汇县(厅)。近代,上海开埠(1843)后,英、美、法列强在沪设立租界。20世纪20年代,上海地区设有公共租界、法租界2个特别区及上海(南市、沪南)、沪北、吴淞等区,行使地方职能,但市区并无统一的政区。

上海城市型政区始于民国16年(1927),时将江苏省的上海、宝山、松江、南汇、青浦等县的30个市乡划出设置上海特别市,直隶于国民政府。次年(1928)市域范围扩大,市内设有17个区,从而形成市、区两级政区。公共租界、法租界2个特别行政区仍由租界当局管辖。民国19年改为上海市,直隶行政院。民国27年,汪伪政权将江苏省川沙、南汇、奉贤、崇明、宝山、嘉定等县划归到上海市。民国30年日军控制租界,民国32年名义上由汪伪收回。民国34年抗战胜利后,川沙、南汇等县仍由江苏管辖,上海市辖市区和租界,全市划分为32个区,实际接受黄浦、老闸、邑庙、蓬莱、嵩山、卢家湾、常熟、徐家汇、长宁、静安、新成、江宁、普陀、闸北、北站、虹口、北四川路、提篮桥、榆林、杨树浦、新市街、江湾、吴淞、大场、新泾、龙华、杨思、洋泾、高桥、真如等30个区。形成以城区为主、"城郊相结合"的城市型政区。

1.2、解放后--由狭域城市政区向广域城市政区演变

新中国成立后,上海成为中央直辖市。为适应上海政治、经济、社会、文化发展的需要,上海市行政区划作了一系列的调整,大致可分为四个阶段。

1.2.1、1949-1955年接收改造与稳定

建国初,上海市按原行政区境界和"区公所"原址进行接管,全市辖境面积618平方公里,共30个市辖区(20个市区,10个郊区)。1953年,成立上海市水上区人民政府,直至1955年,上海市行政区划无大的变动,仍为狭域城市政区模式,城区面积比重大。

1.2.2、1956-1965年:市域扩大调整

这一阶段是上海市行政区划大变更、大调整的时期,总的趋势是区数减少,市区、市域 向郊区、省扩展。

1956年,城区由20个调整为14个,撤销9个郊区,建立东郊区、西郊区、北郊区。1958年,为保证上海市的粮食和副食品供应,将江苏省嘉定、上海、宝山、川沙、青浦、南汇、松江、奉贤、金山、崇明10个县划归上海市管辖;撤销北郊区、西郊区,东郊、东昌2区合并为浦东县。1960年,市区调整为10个区,新建闵行区、吴淞区。1964年,由于工业体制变更,区的职能减少,撤销吴淞、闵行2区建制,分别划归杨浦、徐汇2区。这样,上海市行政区划变为10个区,10个郊县,形成直辖市管县的广域型城市政区新模式。

1.2.3 、1966-1979年区划工作停滞?

由于十年动乱,整个中国的社会、经济遭受了严重的损失,政府工作处于混乱状态,行政区划工作也停滞不前,这种状况一直延续到1979年。

1.2.4、1980年至今:市区调整扩展?

1980年和1981年,为建设新工业区和卫星城镇,恢复吴淞 区和闵行区建制。1984年,从川沙、上海、宝山和嘉定县划出109平方公里土地归入邻近市区。1988年撤销吴淞区、宝山县,合并设立宝山区。1992年改嘉定县为区,撤销闵行区、上海县,合并设立闵行区。由此,大上海形成市区二级政府、郊区(县)三级政府管理的行政区划结构体系。1993年,以川沙县全部和黄浦、南市、杨浦3区的浦东部分以及闵行区三林乡成立浦东新区管委会。1997年撤销金山县,设立金山区,1998年撤销松江县,改设松江区,1999年撤销青浦县,改设青浦区。至此,上海市共辖17个区和3个县。
小号:长白小侠。是留给儿子的,不知道他有没有兴趣传承?
只看该作者 1 发表于: 2004-08-04
2、模式特征?

2.1、单中心广域型大都市政区

中国城市型政区包括两种类型,一类是传统的狭域型"切块式"城市政区;一类是广域型城市政区。前者是以城市建成区范围为主建立的城市型政区,为城乡分治模式,没有或只有少量乡村地域,实行市-区两级政府体制。后者为城乡合治模式,城市地域空间广,既有规模较大的城市,又有范围较广的农村,实行市-区两级和市-县-乡(镇)三级的两种管理体制,具有城市和乡村两种性质政区组合的特点。上海全市面积6340.5平方公里,其中市区748.71平方公里(含嘉定、闵行、浦东,不含金山、松江、青浦),占全市总面积11.8%;人口1300多万,其中非农业人口932.14万,占总人口的71.46%(1996)。全市人口密度2057人/平方公里,市区人口密度4672人/平方公里。在全国四个直辖市中土地面积最小,市区人口最多,人口密度最大,城区人口的比重最高。(见表1)是我国典型的单中心具有广域特征的大都市政区。

表1 上海市与京、津、渝直辖市比较(1996) 单位:个、平方公里、万人

项目 辖区、县(市)数 面积 人口 设区规模

县(市) 区 总面积 社区面积 总人口 设区人口 平均每区面积 平均每区人口

上海 6 14 6300 2057 1419 948 146.9 67.7

北京 8 10 16800 1370 1259 715 137 71.5

天津 5 13 11000 4276 948 599 328.9 46.1

重庆 22 11 82000 1534 3002 306 139.5 27.8

2.2、多层次与多样性

与我国的许多大都市相同,上海现行的行政区划体系格局具有明显的多层次性特征,一是总体层次结构较多。市区实行市-区-街(镇)三级管理体系,郊县(区)为市-县(区)-乡(镇)三级政府体制,与我国历史上传统的城市型政区和国外大城市相比,多了一个层次。二是浦东新区为享有某些副省级权限、城乡一体的特殊型政区,这在全国直辖市中绝无仅有。

多样性特征主要是由于各种不同的原因,设置了多种类型的区。可分为五种:其一为浦西的4个中心城区,为中心商务区和中心商业区所在,不辖乡镇;其二是浦西的6个周边城区,辖有城郊结合部的乡镇;其三是浦东新区,街区、开发区、农区三类融合;其四是近郊的闵行、宝山区,大型的工业区和居住区、农区合一;其五是等同于郊县的嘉定、松江与金山、青浦四区。这五种类型的区在规模、功能、人口密度、城市化水平与产业结构等方面有较明显的差别。(见表2)?

表2 上海市五种类型的区建制比较(1997)

项目 平均设区规模 平均人口密度(人/平方公里) 城市化水平(非农人口/总人口)

面积(平方公里)人口(万人)

浦西中心城区(4个) 7.00 36.8 52585 100%

浦西周边城区(6个) 41.8 80.7 192.95 98.8%

浦东新区(1个) 522.8 153.4 2934 77.7%

近郊区(2个) 401.8 65.7 1636 67.1%

中郊区*(3个) 550.2 50.4 917 33.8%

远郊县*(4个) 803.1 59.4 740 24.7%

*青浦1997年尚未改区,计算在远郊县中。

2.3、区、街和乡镇规模的差异性

由于历史的和某些自然及人为因素,上海的区、街和乡镇规模差距较大(见表3)。从市区的规模看,徐汇区的面积达57.76平方公里,而黄浦区只有4.1平方公里,相当于徐汇区的7%;从人口来看,最多的杨浦区达107.75万,相当于黄浦区的4.18倍。中心城区街道的规模相差更大,杨浦区殷行街道多达14.3万人,而徐汇区的虹梅路街道只为1.45万,两者相差近10倍。郊区(县)的乡镇规模相差也很大。全市镇(乡)平均人口为2.81万人,最大的松江镇达9.38万,最小的金桥镇只有0.49万人。两者相差达19倍。总体看,在市区中心城区规模小,周边城区规模较大;在郊区(县),西部乡镇规模较大,东部(浦东新区、南汇县等)乡镇规模小。

表3 上海市区、街、乡(镇)人口规模比较(万人)(1997)

项目 市中心区(10区)规模 街道规模 乡(镇)规模

平均 63.17 7.28 2.81

最大 107.7 14.3(闵行) 9.38(松江镇)

最小 25.75 1.45(虹梅路) 0.49(金桥镇)

最大与最小之比值(约数) 4.18:1 9.9: 19.14:1

2.4、中心城区上"实"下"虚"的垂直结构

按国家《宪法》和《组织法》的规定,和其他几个直辖市一样,上海城区的行政区划为市-区-街道三级的垂直结构体系,市与区两级政府为"实体",街道办事处为区的派出机构,即"虚体"。1995年以来,上海市政府为了加强社区建设和管理,在城区实行两级政府、三级管理体制,加上居委会则形成四级网络,区、街道两级权力加大,但总体看仍为上"实"下"虚"结构特征。这种垂直结构基本反映了中国城市政府自上而下的结构体系特征,基本适应了转轨时期经济的高速发展和大规模城市建设以及基层社区管理的需要,发挥了积极作用。

2.5、近中郊的区-街-居、区-镇(乡)-村(居)混合结构

随着市区"摊大饼"式的向外扩展和城市化的推进,在毗邻城区的近郊和中郊,实行了区县合并(闵行、宝山、浦东)和整县改区(嘉定、金山、松江、青浦)政区新模式,形成区-街道-居委会和区-镇(乡)-村委会(居委会)两种区划体系混合的垂直管理结构。这种混合结构有利于城乡统一规划、建设与管理,解决了"一地两府"的矛盾,在行政级别上也与城区相协调。

2.6、以同心圆式为主,兼有放射状特色的空间结构

中国的城市政区空间结构形态模式大体有两种,一为同心圆式,即由市中心区向外形成市中心城区--郊区--县区的同心圆式结构,相对应设立市区政府、郊区政府和县政府;二为放射状结构,即以城区中心为基点将全市(包括近郊和远郊)切割成若干政区单元,形成放射状政区形态结构。前者城、郊、县分别管理,管理性质分明;后者城、郊、县结合,混合管理,各区兼有城乡两种性质的管理。前者是城乡分治的结果,后者是城乡一体的产物。在我国现阶段仍是政府主导型经济体制的"行政区经济"格局下,放射状形态结构模式显示有较多的优越性。国内许多大中城市都采用了放射状结构模式。上海是一个幅员较大,人口高度密集的特大城市,由于历史、自然及管理的因素,基本上实行以同心圆式为主,兼有放射状特色的政区形态结构模式。即从政区的整体形态看由市中心区--郊区--区县形成三个性质不同的同心圆圈层政区结构,但在中心城区的周边区域(徐汇、长宁、普陀、闸北、虹口、杨浦)和近郊区(浦东、闵行、宝山)特别是近郊三个区实行的则是放射状模式。

上海市行政区划的演变过程与模式特征是上海城市经济社会发展和城市规划、建设及管理体制改革的必然结果。上海的行政区划作为特大城市和中央直辖市制度的空间投影,基本适应了其发展的需要,与我国现行法律规定的行政区划体制、模式相吻合
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3、问题分析

由于受现行制度和法规的制约及其他诸多因素的影响,上海政区改革的力度不大,问题仍较多,与建设国际化大都市的目标存在较大矛盾。

3.1、行政区划的调整缺乏整体战略考虑

李鹏曾指出:"对行政区划这个大问题,民政部要从战略上去考虑,要高度重视这一工作"。但由于行政区划调整是一个非常复杂而敏感的问题,往往牵一发而动全身。搞得好,通过区划改革,调整理顺了关系,增强了活力,促进了发展;反之,搞得不好,不仅带来负面影响,甚至产生了许多后遗症,阻碍经济社会的发展。正因为如此,我国许多地方的行政区划调整工作往往十分谨慎,下不了决心,调整的力度不大,更未能从全局和战略上去把握,使区划工作处于一个较被动的地位。上海的行政区划曾作过多次调整变动,但同样缺少全局的、战略的、深层次的研究与总体把握。至今没有一个行政区划调整、改革的规划,区划调整只能是头痛医头,脚痛医脚。

3.2、城市规划、建设与行政区划严重脱节

由于体制的分割,长期以来,我国规划和建设部门在进行城市规划时往往很少考虑行政区划的因素,主管行政区划工作的民政部门也较少直接参与城市总体规划工作,以致区划与规划相互脱节,在城市规划、建设、管理中产生诸多行政区划的遗留问题。上海作为快速发展的特大型经济中心城市,在推进城市现代化建设进程中,规划与区划的矛盾尤其突出,往往是区划跟着规划走,区划处于较被动和滞后的地位,特别是城乡结合部行政区划体制矛盾的表现最为集中。

3.3、区划层次多,各层级责权功能不清,宏观调控难度加大

与国外大城市相比,上海的行政区划层次较多。特别是随着城市管理重心的下移,区、街两级权力加大,相应增加了行政成本。同时,由于区、街两级行政层次经济功能强化,在各级政府追求自身经济利益和行政绩效的功利主义机制作用下,进一步强化了"行政区经济"格局,加剧了市、区、街三极管理之间利益的矛盾冲突,使城市的统一规划建设和经济的宏观调控难度加大。

3.4、区、街管理的幅度欠合理,与多层次的纵向结构不相协调

行政区的层级与幅度(规模)是相对应的关系,层级多则管辖的幅度相对较小;层级少则管辖的幅度相对较大。上海行政区划调整的规律是实际层级在增加(主要是街道办事处已变成一级准政府),而管辖幅度也在不断扩大。市区(浦西)设区的数量由解放初期的〖WT5BZ〗30个减少到目前的10个。各区面积和人口都有很大增加。从街道一级看,近10多年来规模也在不断扩大,目前平均规模比八十年代初期扩大近一倍,达7~8万人。区、街管理幅度缺乏科学依据。同级行政层次的管理幅度相差也很大。如同是区级政府多则管12个街道,少则管4个街道;同是街道办事处,多则管 14.3万人,少则管1.45万人。

3.5、将街道等同于社区,混淆了行政区与社区的原则区别。

在中国,社区与行政区有着密切的联系,然而是两个性质、内涵不同的概念。社区是聚居在一定地域的人群的生活共同体,强调自上而下的行政管理行为。应当指出,我国现阶段,政府是社区建设与服务的主导动力,街道办事处担负有社区建设与服务的功能。随着城市经济社会的发展,政治体制改革在城市的推进与深化,政府功能的转换,城市居民生活质量和整体素质的提高,这种以基层行政区--街道办事处代替或等同于社区的做法就不适宜了。

3.6、郊县改设区与中心城区的性质相混淆,假性城市化严重。

八十年代后期开始,上海先后将近郊与中郊的宝山、上海、嘉定、金山、松江、青浦县改设或合并为区、新区。宝山、上海、川沙是区县合并而成,金山是县与石化总厂合并而成,而嘉定、松江、青浦区则完全是由县改设的。这种模式是在我国目前的《宪法》框架内推行的,其优点是解决了两大矛盾:一是使机构和干部的级别与市辖中心城区等同;二是解决了"一地两府"的矛盾,如宝山、金山、浦东新区等。但同时由此产生新的矛盾:一是城区与郊区性质的混淆。城区是完全城市化地区性,实行高度集中统一的城市管理;郊区是非完全城市化地区,兼有农业、农村、农民,实行城乡一体化管理,其功能与市中心区有很大差别。将出现假性城市化。近几年由于嘉定、金山、松江、青浦四个县改区(不含宝山、闵行、浦东),使市区的面积和人口比1992年之前分别增加2326平方公里和196万人,由此带来城乡人口统计的混乱。

3.7、浦东区划体制的不适应及与浦西的不协调

浦东新区管委会是开发开放的产物。实践证明,这一体制在浦东大规模开发建设初期是必要的,也是成功的,其成就举世公认。然而这种体制具有明显的过渡性,在实际运行中存在一些问题。从新区内部的区划看,现有城市化地区(街道)、准城市化地区(开发区)和农村地区(乡镇)三类地域。城区实行新区-城区党工委-街道三级制。农村地区为新区-农发局(代管)-镇三级制,与浦西相比,多了一个层次。在开发区集中的金桥、外高桥、张江等准城市化地区,城、乡与开发区彼此交错、插花分布,区划管理矛盾十分突出,而目前尚无统一的管理层次。农村地区镇的规模明显偏小。

全区现有30个乡镇,有13个乡镇人口不足2万人,是全市乡镇人口规模最小的一个区(县)之一。这对于浦东新区农村的现代化建设,实现经济、社会发展和管理的规模效益十分不利。

3.8、郊区"中心镇"被等同于一般乡镇,从大上海行政区划的整体结构考虑,浦东与浦西明显不协调。不利于城镇体系建设。

中心镇是郊区城镇体系建设的重要环节。但自80年代上海郊县取消了"区公所"的建制后,一批历史上形成的中心镇(绝大多数为区公所驻地)地位明显下降,被等同于一般乡镇,经济社会的发展速度相对滞后,中心镇的集聚与扩散能力大大减弱。特别是在转轨时期,在作为上层建筑的行政区划对地区经济和社会发展的刚性约束下,各同级政区都力求自身的发展,盲目竞争,自成体系,割裂了政区之间的经济社会联系,加剧了中心镇地位的相对下降,城镇体系规划和"中心镇"总体规划的目标(尤其是人口指标)无法实现。

以上八大问题大多是全国直辖市共同存在的问题。

这些问题说明:改革大都市的行政区划体制是十分必要的。对于上海来说,在加快实现建设现代化国际大都市的目标过程中,积极推进包括行政区划在内的行政管理体制改革更具有紧迫性。这是因为:

现有行政区划体制适应上海大城市社会经济发展的需要,在某种程度上已成为一种制度性制约因素;

现有行政区划格局与上海新一轮总体规划不相吻合,成为实施新规划的重要障碍;

现有的上"实"下"虚"的行政区划模式与上海市管理重心下移,加强城市基层管理的要求相悖,既不利于基层政权建设,也不利于把社区服务和建设落到实处。

现有区、街规模和政府结构管理效率较低,行政成本过重,与"小政府、大社会、大服务、高效率"的改革方向不相符合。

现有政府的管理功能与责权不够清晰,定位不准,也缺少整体战略考虑,从总体上不利于实现大上海跨世纪发展的宏伟战略目标。

因此,加快上海行政区划改革的步伐,是新时期上海城市政府功能转换的要求,是加强城市管理的要求,是推进基层政治民主化、深化城市政治体制改革的要求,是实施新的城市规划,加速建设上海国际化大都市的要求。从战略上构思上海新的行政区划体系格局,加快行政区划改革的步伐十分重要。

主要参考文献:

1、 陈征琳、邹逸麟、刘君德主编,《上海地名志》,上海社会科学院出版社,1998年。

2、 刘君德,《21世纪中国直辖市政区改革的战略思考》,浙江学刊,1998(4)。



小号:长白小侠。是留给儿子的,不知道他有没有兴趣传承?
只看该作者 3 发表于: 2004-08-04
以下是引用尹人在2004-8-4 11:21:23的发言:
全市划分为32个区,实际接受黄浦、老闸、邑庙、蓬莱、嵩山、卢家湾、常熟、徐家汇、长宁、静安、新成、江宁、普陀、闸北、北站、虹口、北四川路、提篮桥、榆林、杨树浦、新市街、江湾、吴淞、大场、新泾、龙华、杨思、洋泾、高桥、真如等30个区
据我所知上述各区在现在各区的情况入下,如有错误请大家指正:
黄浦、老闸、蓬莱属于现在的黄埔区
邑庙分属现在的黄埔、卢湾两区
嵩山、卢家湾属于现在的卢湾区
常熟、徐家汇、龙华属于现在的徐汇区
长宁、新泾属于现在的长宁区
静安、新成、江宁属于现在的静安区
普陀、真如属于现在的普陀区
闸北、北站属于现在的闸北区
虹口、北四川路、提篮桥属于现在的虹口区
榆林、杨树浦属于现在的杨浦区
江湾分属现在的虹口、杨浦两区
吴淞、大场属于现在的宝山区
杨思、洋泾、高桥属于现在的浦东新区
新市街不详
]
不要一刀子切,龙华区不仅仅就是龙华地区,七宝也是龙华区的
没有戒不了的毒,只有戒不了的爱
只看该作者 4 发表于: 2004-08-04
没有新市街区,只有新市区,位于现在的杨浦的中部,包括小部分虹口
没有戒不了的毒,只有戒不了的爱
只看该作者 5 发表于: 2004-08-04
大场区还包括的现在的闸北区的60%的土地
真如区还包括了嘉定区的真新
新泾区还有苏州河北面的部分,即江桥镇的部分地区
江湾区的面积很大,还有现在的宝山部分
没有戒不了的毒,只有戒不了的爱
只看该作者 6 发表于: 2004-08-04
长白,你的帖子也太老了
没有戒不了的毒,只有戒不了的爱
只看该作者 7 发表于: 2004-08-04
忘记和尹人补充了
新泾区还包括现在闵行北部的华漕和诸翟的一部分
没有戒不了的毒,只有戒不了的爱
只看该作者 8 发表于: 2004-08-04
以下是引用尹人在2004-8-4 15:08:31的发言:
谢谢!直接在12楼修改,就不另外发贴了。

宝山打错了[em11]
没有戒不了的毒,只有戒不了的爱
只看该作者 9 发表于: 2004-08-06
以下是引用路有冻死骨在2004-8-4 13:07:44的发言:
长白,你的帖子也太老了
哈,是老点,但以前没看到,所以贴出来
小号:长白小侠。是留给儿子的,不知道他有没有兴趣传承?
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