明代的提刑按察司
郭润涛
北京大学历史学系
明朝于各省置都、布、按三司，其中“按”是指按察司，全称为“提刑按察司”。正如名称所示，提刑按察司的职能，分为“提刑”和“按察”两个方面。万历时，任山西按察使的吕坤刊行《风宪约》，即将按察使官所行事宜，分为“提刑事宜”和“按察事宜”。《明史·职官志》记按察使 职，所谓“掌一省刑名、按劾之事”，说的也是这两个方面。
一
各省之宪司
提刑按察司，与都察院相对而言称“外台”，又与布政司合称“监司”。这种监司制度，始于宋代。宋朝于诸路置转运使（漕司），职司钱粮征输；又因州郡多有刑狱未决和冤抑之事，而于诸路置提点刑狱公事，专司刑名。提刑司要求所属州郡定期汇报刑狱审理情况，如有疑狱未决者，即驰传往视，并将久拖不决、谳情不实和任意用情的官吏，悉以奏闻。提刑司不仅是诸路提勘所属州县刑狱的专门机构，且因之而具有“按察之任”，而有“宪司”之称。宪者，法也。以法量刑谓之“宪”，刑部即有“宪部”之称。以法治官也谓之“宪”，尤其是要求官吏依法行政，对贪赃枉法和玩忽职守的官吏加以纠劫，对能干称职的官吏予以举荐。宋代诸路提刑司，在“提刑”和“按察”两个方面，确立了“宪司”的规范。后来金朝统治北方，在路一级沿宋制置提刑司，又根据其自身的政治情况，强调按察职能，名称也改为“按察司”。“按察司”之名，即始于金代。金代按察司，多兼宣抚劝农之职，这本来也是宋朝的做法，但其地位高于转运司。自金代以后，转运司只管漕粮转运，己非监司之职。元承金制，于诸路置“提刑按察司”。至元二十八年（1291)，又将提刑按察司改称“肃政廉访司”，更见其对官场风纪的重视。元人方回《江南浙西肃政廉访司题名记》云：“而台有廉访司分领诸道，特隆其名曰肃政，则凡天下之为政者，皆当于此改视易听，肃然而后可也。夫廉访司本一道风宪之寄，而以唐之台名冠之，可谓重矣。自检之谓廉，泛谋之谓访，则又合二义而加重其名焉。”（《桐江续集》卷三五）重其名是为了责其实，“肃政”为名，在于严肃官场风纪。元朝的监察制度，对继起的明朝具有深刻影响。
明朝于立国之初，即置御史台和监察御史，又分道设置提刑按察司。明朝沿元之制，建立行省，但撤路改府，将原先设在诸路的肃政廉访司，改用提刑按察司之名，置于行省。洪武九年（1376），明朝改行省为承宣布政使司。当时有十二个省，每省置一布政司，以统辖所属府州县：又置一按察司，“兼察府州卫所”。这一制度，一直沿用至明末，并为清朝所继承。明朝实行军民分治，各省的治军机构为都司和所在卫所，治民机构为布政司和所属府州县。按察司“兼察府州卫所”，其监察范围包含军民两系统，两个系统的官吏和其他在官人役，皆在其监察职掌之内。明朝还沿元之制，将京师所在的府州县由中书省直辖，称为“直隶”。永乐年间迁都北京之后，形成南北两直隶。直隶与各省在制度上的明显不同，可以说是布按二司的布置与否。明代初期沿元制于朝廷置御史台，御史台所属监察御史重点在巡察京师和直隶所属府州县：各省按察司则负责监察本省所属府州县。这种安排，当时沿用元代的概念，称之为“内台”和“外台”。但这种内外关系，在改置布政司之后即开始改变。洪武十年（1377），始遣监察御史，巡按天下府州县。但当时之御史出巡，系“有事奉命而出，事竣即还”，且多为专项事务，如照刷文卷、追问审理等。永乐年间，遣御史巡按州县，任务是考察官员，巡按御史的职掌始定。洪熙元年（1425）定御史于每年八月出巡，此后御史按治成为常制。正统四年（1439）颁定《宪纲》之后，巡按御史完全凌驾于按察司之上，甚至可以节制都、布、按三司。自中叶以后，各省按察司，尤其是分巡道，对所拟施行事件，都要报送巡按御史。巡按成了分巡司官在业务上的直接领导。由此，明朝所谓的“内外”，不再是元朝的那种“腹里”与“行省”的关系，而完全变成朝延与各省之间上下隶属的关系。从政治制度演进的轨迹看，这回到了汉唐宋等王朝由朝廷统一控制天下郡县的制度。明朝于洪武十三年（1380）罢中书省，升六部分理庶政，调整了六部与各布政司之间的行政隶属关系。又罢了御史台，继于洪武十五年（1382）变相恢复，改置为都察院。都察院职掌即涵盖全国军民两政。除因专门事务如刷卷、清军、盐课、茶马、屯田等，点差监察御史专理外，每年例行的分道巡按，成为中央巡察地方官吏最重要的监察制度。明朝所实行的是一种由都察院与各省按察司所构成的双重监察体系，这种双重体系形成于元代。
明朝提刑按察司，置按察使一员，副使、佥事无定员。以上三种职官，沿用元朝的概念，称之为“正官”。相对于“正官”，又置“首领官”，这也是元朝所发明。所谓“首领”，是指吏员之首领，有经历、知事、照磨、检校四员。经历、知事和照磨、检校各有机构，称经历司和照磨所。经历司首领官典文移出纳，也就是管理六房吏典日常办理公事。《大明会典》记载各省按察司的六房吏典有“书吏”“典吏”“承发”三种。《（嘉靖）广东通志、初稿》记载：广东按察司置有吏房、户房、礼房、兵房、工房、勘合科、承发房和架阁库等，其吏、户、礼、兵、工房和勘合科，书吏各一名，典吏各二名；承发、架阁库、经历司，典吏各一名：照磨所，典吏四名。共计吏典四十馀名。又，《（万历）杭州府志》记载浙江按察司吏典人数：正堂六房书吏十四人、典吏二十八人，承发房典吏二人，架阁库典吏一人，承差四人。经历司典吏一人，照磨所典吏四人，司狱典吏一人。共计吏典五十五人。各省按察司衙门的房科设置略有不同，吏典名额也有多有少，大概有四五十名。房科吏典办成公事，由照磨所负责磨勘卷宗，也就是对文书加以检查、核勘，以防止吏典的疏忽和舞弊。此外，按察司还有一个所属衙门，即司狱司，置司狱一员、典吏一名，其职责是管理本司监狱。与其他衙门一样，除官、吏之外，还有诸如门子、皂隶、禁子等差役。
二
分巡道
在上述职官中，“无定员”的按察副使和佥事二职，系按察使的副武之官。本来所有正官为“合署办公”，自元代至元二十二年（1285）立“按察司巡行郡县法”之后，始形成按察司官分巡的制度。元朝的办法是将按察使二人留在本司，以总制一道：副使、佥事和察判各二人，每年二月分莅按治，十月还司。明朝于洪武十四年（1381)，始在各省提刑按察司下设置“按察分司”。当时，全国除直隶外，有十二道提刑按察司，共置有五十三个分司，其中浙江、江西、河南、山西、陕西、福建、北平、山东、四川各四，广东、广西各三，湖广十一。大致上，一个按察分司负责监察两个府。这五十馀个分司，并未将各省所有府分部包含在内。比如浙江置宁绍、温台、金处、严衢四个分司，皆设在浙东地区：浙西的杭州、湖州、嘉兴三府，则未置分司。十年之后，即洪武二十五年（1392），鉴于各按察分司所巡地方多有未当，而“更定凡四十八道”（《明太祖实录》卷二二一）。这次调整，在数量上减少五道，但监察分区有所扩大，一个分区约管三五个府。更重要的是，原先未置分司的府州县全部纳入监察分区体系。如浙江，设置浙东、海右、浙江和金华四道，将浙西三府包含在内。湖广则由原先的十一道减为五道，但置为蕲黄、江陵、汉江、湖南和湖北道，也涵盖全省。除各省外，直隶地区也设六道（淮西、准东、苏松、安池、京口和江东道〉。这样，当时十二省和直隶（云南已于洪武十五年建省，但直到洪武二十九年才置按察司，此前按察事由布政使兼理〉，所有府州县皆置于监察分区体系之内。这次“更定”，开始将“分司”称为“道”，系明朝各省按察司官分巡府州县之始。郑晓《吾学编》记载，洪武二十年（1387），改按察分司为四十一道。《明史·职官志》引用其说，并指“此为分巡之始”。《明太祖实录》则记“改置天下按察分司为四十一道”，时在洪武二十九年（卷二四七）。这是继洪武二十五年更定四十八道之后的改置。叶春及《惠安政书·地里考》记惠安县按察分司，“辛未（洪武二十四年），改为漳泉道。丙子（二十九年〉，改为分巡福宁道。”《（正德〉琼台志》卷一三《公署》记海南道，原为海南分司，洪武二十六年改为道。《（嘉靖）南雄府志》卷下记公署：“岭南道在府治东，元为廉访司……甲戌（洪武二十七年）改今额。”明代中后期形成的地方志书，记明初事在时间上有所出入，但可印证《实录》的记载。在洪武二十五年以前，按察司分巡制度还变动未定。如洪武十五年，以儒士王存中等五百三十一人为试佥事，“人按治二县，期以周岁迁官”（《明太祖实录》卷一四八）。这件事旨在历练这些儒士，以便实任，但朝廷每年派试佥事按治州县，说明当时所置的按察分司，还不是一个固定的做法。不过，有一点是明确的，即各省按察司分巡府州县，例以副使、佥事任之。自分巡道成为定制之后，除都察院十三道监察御史，以各省之名称“道”外，原先所谓“诸道按察司”或“各道按察司”，渐渐以“各处”“各省”称之，各省之所谓“道”，则专指“分司”意义上的分巡道和清军、提学、驿传、兵备、海防等道，以及分守道（布政分司）等。
明代自正统七年（1442）之后，仿照分巡道之制，又置分守道，也称布政分司。这是以布政使的副武之官参政、参议二职分道治事。守巡二道，分属于布、按二司，职有分工。大致上说，分守道职在钱谷，分巡道职在刑名。但二者的目标一致，就是领辖府州县，纠察府州县官吏的业绩、操行。因此，对于府州县来说，守巡二道皆为“监司”。经过金、元、明的变迁，明代中叶以后形成守巡制度，仿佛回到了宋代于诸路分职任事的监司制度。明代中叶以后的道制，以分守道、分巡道为基本制度，其管治对象是府州县。州县为“亲民之官”，也就是“治民之官”，府为州县之统领，构成治民为特征的地方行政。以此而论，对州县官的监察纠举，不仅关乎吏治，也关乎民生。然而，分守与分巡针对府州县的吏治民生，限期按治，并非所有事情皆可包揽。一些专项事务，如清军、提学、盐课、茶马、屯田和兵备等，需要另外任命职官(也是布按二司的副职)来专门处理。相对于以吏治民生为宗旨的守、巡二道而言，这些处理专项事务的“道”，主要以“事”为对象，但对相关官吏也有举劾之权。在这些专事道中，兵备道比较特殊。兵备道产生于弘治年间。正德间，北方盗贼窃发，各省开始普遍设置兵备。嘉靖年问，南方倭患，各省也遍设兵备。兵备既以道名，初以按察副使或佥事任其事。副使、佥事为按察官，本来没有统兵的权力，所以朝廷要颁发敕书，赐其“整饬兵备”的权力。而其所统之兵，是由各州县编募的民兵。至明中叶，卫所军己不堪任用，尤其在南方防御倭患，几无胜绩可言。于是，各省在保甲编练民壮的基础上，招募民兵，以抵御盗贼。民兵属于州县，不归卫所统领，于是朝廷特别任命原本具有“兼察府州卫所” 的按察副使或佥事，提领民兵，或以分巡兼理兵备。兵备道要领兵守御，驻扎于形势吃紧的府分，这与分巡道从省城出发、定期巡行已然不同。为了方便，各省后来常以兵备道兼理分巡。由于兵防事重，由兵备兼理分巡，分巡之职有所弱化。
三
执掌之强弱
自正统以后，分巡道对于府州县的巡察职能己然弱化。正统四年（1439），明朝颁行《宪纲》。此《宪纲》虽然兼都察院和按察司而言，但确立了巡按御史“一年更代”之制，也就是每年由朝廷点差御史巡按各省府州县，而且明确各省都、布、按三司官，皆在巡按御史的监察权力之下。自此以后，原本属于监察系统的各省分巡官，成了御史的陪巡之官，对于地方所宜施行的事件，也是直接向巡按御史详报，听候巡按的批复。明朝派遣十三道监察史出差，诸如刷卷、清军、巡盐、巡河、巡屯、巡茶、巡马、巡关等，例由都察院提名，由皇帝点差，所以御史出差谓之“钦差”。但御史“巡按”，与上述诸差不同。分派去各省按治府州县的御史，系“代天子巡狩”。巡按之制，成于永乐年间。洪熙以后，定每年八月出巡，成为常制。正统四年颁行的《宪纲》，将宣德以后的做法确立下来，并进一步明确巡按一年更代，这使巡按与省直官员之间的权责关系完全制度化。各省按察分司与总司之间的关系，本来依照的是都察院与十三道监察御史之间的制度。洪武年间罢御史台时，诸道监察御史得以保留。稍后设置都察院，以管理诸道监察御史，但诸道监察御史同时也获得了“绳愆纠缪”之印（洪武十五年）。监察御史有印，是元朝的制度，明朝又铸给官印，表明监察御史具有相对独立的权力。当时，河南等道的监察御史印，每道两颗，印文一样。洪武二十三年（1390），改铸印文，一为守院印，每道一颗，印文为“某某道监察御史印”；一为巡按印，印文为“巡按某某道监察御史印”，浙江、江西、直隶因府州县事繁而每道置印十，其馀各道置印五。正统《宪纲》又规定：巡按御史“回京之日，不须经由本院，径赴御前复奏”。掌印是权力的象征，而“径赴御前复奏”，说明巡按具有独特权力。与之相同，各省按察使，为按察司掌印（堂印）官，但分巡之副使、佥事也同样有印。下对府州县官民，上对朝廷，分巡道皆有独立施行和奏闻的权力。田汝成《西湖游览志》云：“分巡之印与堂印，分寸相同。而因事添设之官，又各钦给关防，与印一体。”分巡道印与按察司印相同，而专事道不是印，是关防。虽然关防也系钦颁，但与分巡道在权力地位上有所差别。分巡道高于专事道，与按察使相同。分巡道与按察使之间关系既如此，而当巡按御史常态化之后，再加上《宪纲》的明文规定，巡按御史事实上成了分巡道的顶头上司。在正统以前，巡按御史和分巡道的职掌本来相同，而当“代天子巡狩”的巡按御史例行按治之后，各省分巡道在职能上大为减弱。与之相关，正统以后出现的分守道，成化以后成为常设之员而以都御史之衔抚治地方的巡抚和总督，以及弘治以后出现的兵备道，都在弱化分巡道的“按察”职能方面形成重要影响。
明人李舜臣《送杨给事赴湖广佥事序》云：“制曰：在内从监察御史，在外从按察司纠举。言在外者，布政使以下是已。今天下省十有三，而省三道，多或四道。道惟分巡佥事可言，佥事佩印，参政无佩印也。假之印者，岂非事辄得上闻哉！则郡五品而上，分巡辄得论核。自有巡抚、巡按纠察于外，分巡独有理刑一事，况虽理刑而不专断。参政行郡，其名分守。事或独关分守，有所不闻。”说的就是上述情况。按察司于明初原本为“外台”，在明代前期，尤其是洪武年间，其在“按察”方面因为与“内台”的分工（内台管直隶）而显示出显著的职能，所谓“按察之官职专而权重”（陆容《菽园杂记》卷一〇）。“内台”之监察御史出差，主要是刷卷，尚未有巡按。“其后分遣御史巡按外藩，按察之体势由是始轻”（同上）。于是，在时人看来，各省提刑按察司的两个职能失去“按察”一面，按察司不过是一个刑名衙门而己。
吕坤《明职篇》述按察司之职云：“后以中台不便于察外吏，乃设按察司为外台，弹压百僚，震摄群吏。藩司以下皆得觉举，实与御史大夫表里均权。厥后和同溺职，乃事权归两院而体统属三司矣。所可叹者，司曰按察司，官曰按察使。按察谓何？但以刑名为职掌，人亦以刑名吏目之。弃其尤重而独任兼衔，可谓之提刑司、提刑使乎！今内外详皆转都察院，人未尝以都察院为刑曹，奈何按察司独谓刑名乎！”自宋于诸路置提刑司而有按察之任，金元两朝对于按察司和肃政廉访司的“按察”职能予以特别强调，明朝承之，而至中叶以后按察司的按察之任却弱化了，仿佛只剩下宋朝初始而有的“提刑”职能。当然，这只是相对而言。而作为一省监察机构的按察司，由于监察职能被巡按御史，以及巡抚等所掌控，分巡等道昕命于巡察和巡抚等官，“所为纠举，不过各届给由，大计得同布政同署考语、上殿最”（鲁论《仕学全书》下编卷九）。而日常所理之事，主要为本省府县申送上来的刑名案件。不过，明代提刑按察司的按察职能虽然明显弱化，但又始终存在。形势所需，按察之任也在不时强调。
有必要说明的是，明代提刑按察司之名，不带“使”字。田汝成《西湖游览志》记浙江提刑按察司和按察分司，指出：“按察分司......以副使事分理之，各举其职，按察使不得统制也。故布政司署‘使’字，而按察可不署’使’字者，盖按察者各行其权，非若藩省府县，出令止从长官也。”（卷二一），《（嘉靖）浙江通志》引而申之：“夫按察外台，各举其职，按察使不得统制也。故布政使署‘使’字，而按察司不署‘使’宇者，正犹部寺司官称衔，必署堂官衙门，而御史则直称某道，不以都察院冒于其上。盖欲宪臣各执其法，虽堂属不相牵制也，矧使与副、佥同为堂官乎！故按察分巡之印，与堂印分寸相同，而因事设官，又各有钦给关防，与印一体。官吏臧否，皆得举劾。军民利病，皆得条陈。风闻言事，实封上达，不关白于长官。”（卷一三《建置志一》）时人对“提刑按察司”与“承宣布政使司”两个衙门名称的一字之差很清楚，且有解释。可是，清人所修的《明史》，于“提刑按察司”一名中加上了“使”字，这是一个错误。其实，金代始置“按察司”，固然其长官为按察使，但衙门名称并不带“使”字。元代置提刑按察司，后改肃政廉访司，其长官为提刑按察使和肃政廉访使，其衙门名也不带“使”字。这个官名和衙门名之间的区别，后来为明代所继承。
