香茗史馆2019-12-16 19:59
由于种种原因，我国
历史上的
行政管理层级长期在二级制和三级制之间循环，而这种循环又与古代王朝的兴衰息息相关。今天，我们就一起来回顾一下，我国历史上的行政
区划演变史。由于商周时期主要实行“封邦建国”的分封制，因此从秦朝开始介绍。
01.从秦朝至东汉末，由“郡-县”到“州-郡-县”
虽然县、郡自春秋战国时期便已经开始出现，但直到秦始皇二十六年（221年），秦国统一天下，才彻底废除分封制，实行中央集权制，并将天下分为三十六郡，从而将郡县
行政区划制度推行到全国，这则成为了郡县制在我国确立的标志。秦始皇虽然将天下分为三十六郡，但属于中央直接管辖的一级行政区其实有三十七个，即秦国京师所在的内史地和三十六个郡，郡下设县（约1000个）。而在南平百越、北伐匈奴之后，又相继设立南海郡、桂林郡、象郡、九原郡和闽中郡，从而使得秦国的一级行政区达到四十二个。而这则构成了秦汉时期的“郡-县”二级制。
西汉建立之后，汉高祖刘邦汲取了秦国灭亡的教训，从而实行郡县制与分封制并存的“郡国并行制”，即在中央朝廷管辖的区域实行郡县制，其他地区则依旧实行分封制。直到汉武帝时期开始实行“推恩令”，重新恢复“郡-县”二级制。所谓“推恩令”，便是将原来各封国的嫡长子继承制，改为诸子继承制，原本只有嫡长子具有封国的继承权，而在“推恩令”下，嫡长子只拥有继承诸侯王封号的资格，而封地则由诸侯王的儿子们共同继承。此外，除了嫡长子继承的封地拥有自主权外，其余继承封地的列侯全部归于各郡管辖。如此一来，各封国越分越小，不仅再也无法对中央朝廷形成威胁，而且使得中央直接管辖的区域越来越大。但此举同样带来一个问题，那便是作为一级行政区的“郡”，数量开始急剧增加，到西汉末时，全国的郡便达到了103个，而县更是多达1587个。由于郡的数量急剧增加，导致朝廷直接管辖的一级行政区数量太多，进而造成管理难度的加大。因此，汉武帝在元封五年（前106年）“初置刺史，部十三州”，即将天下分为十三州，各设刺史。但需要注意的是，此时的州刺史只是代表朝廷监察所辖的郡、国，并无固定驻所，因而并不作为一级
行政区划存在，此时的“州-郡-县”更多像是一种虚拟三级行政制度。王莽的新朝和东汉基本继承了这一模式，直到东汉灵帝中平元年（184年），黄巾起义的爆发，中央朝廷无力镇压，而各地监察刺史却只拥有监察权而无实权，而实际的一级行政区“郡”的数量太多、实力太弱，同样无法有效镇压起义。于是，朝廷于中平五年（188年）改刺史为州牧，负责执掌一州军、政大权，此后“州”开始逐渐成为郡、县之上的类行政结构。然而，州牧权力的扩大虽然有助于平定黄巾之乱，却也造成了各自为政，逐渐脱离中央朝廷管理的局面，很快形成东汉末年群雄割据的局面。
魏晋南北朝时期，虽仍实行“州-郡-县”，但在汲取了东汉以来的乱世教训后，朝廷却对州进行了拆解，再加上之后战乱频发，职务分配需求扩大，行政区被分割的越来越小。到南北朝时期，全国已经设有多达220个州。可以说，由于两晋南北朝以来的乱世，州制完全被冲乱，三国时期的一个州尚且管辖十余个郡，一个郡也下辖一、二十个县，到了南北朝后期，不少州只辖一、二个郡，不少郡只统一、二个或二、三个县。不过由于当时天下正处于乱世，且国家较多，因此管理问题尚不够突出。
02.从隋朝至唐末，由“州-县”到“道-州-县”
隋朝结束魏晋南北朝以来的乱世，重新统一天下后，“州-郡-县”已经混乱到了极点，郡一级简直形同虚设，于是在开皇三年（583年）果断的“罢天下诸郡”，实行“州-县”两级行政区划制度。但南北朝以来的“州”实在太多（隋初的州多达241个），而朝廷却没来的及化解这一问题。
唐重新统一天下后，依旧沿袭了隋朝实行的“州-县”二级制度，而为了招安各路起义者和隋朝的地方势力，导致官职需求不断加大，于是再次缩小了州的管辖范围，进而导致州的数量再次膨胀。直到唐太宗继位之后，才开始大力对“州”进行裁并，但即便如此，到贞观十三年（639年）时，全国上下仍然有多达358个州，而县则仅有1551个，也就是说一个州仅仅管辖这五、六个县而已。数量如此多的一级行政区，给朝廷统治带来了极大困难，而每个州只下辖五、六个县，辖区也实在太小。为了改变这一局面，唐太宗李世民于是考虑延续汉朝的监察区模式，但为了避免监察区再度演变为一级行政区从而脱离朝廷控制，他并未按照行政区设置监察区，而是按照
交通线路将全国划分为10道（后增至15道），由朝廷派遣监察官员不定期赴多事地区视察，这时的监察官员无定职，从而再次形成了一种虚拟三级管理制度。此时的道便是监察机构。唐玄宗继位后，于开元元年（713年）升国都雍州为京兆府，升陪都洛州为
河南府，此后设置和改制的府开始增多，从而使得“府”也成为了唐朝行政区划中的重要单位。此外，为了便于对各道进行监察，唐玄宗于开元二十一年（733年）于各道设采访处置使，简称采访史，掌管检查刑狱和监察州县官吏。此后，随着边患的加重，唐玄宗于边关地区开始设置大军团应付外敌，并以节度使为统率。后为了加强边帅权力，避免各级官员对边军的掣肘，于天宝年间开始，将一道置“节度使与采访使”各“一人”的
体制，改为由藩镇节度使“一人兼领之”的体制，“州刺使尽为”节度使“所属”。这样，藩镇节度使便拥有了其辖区内数州的行政权。不但如此，有的还兼数道的节度使。然而，节度使权力的增大虽然使得唐王朝能够有效应付外敌，却也最终酿成了“安史之乱”，安史之乱被平定之后，节度使制度已经蔓延至全国，且逐步脱离中央朝廷的统治，并最终使得唐王朝的行政区划变为了“道-州（府）-县”。不久唐朝灭亡，进入五代十国分裂局面。
03.宋朝独特的“路-州-县”
宋太祖赵匡胤建立宋朝后，逐步统一天下，在汲取了藩镇制度、节度使制度的经验教训后，开始推行“强干弱枝”的统治模式，将节度使的领地重新划归中央，使得行政区划重新回到了“州-县”二级制。宋太宗继位之后，在淳化五年（994年）以前的15年中，尝试实行“道”、“路”并存的监察区制，并在淳化五年正式废去道制，改为路制。不过对于将全国划分为多少“路”，却始终未能形成定规。例如至道三年（997年）将天下划分为15路，但在宋真宗天禧四年（1020年）又增至18路，到了宋神宗熙宁七年（1074年）又增至23路，宋徽宗崇宁四年（1105年）又将国都开封府置为京畿路，进而形成24路。而在汲取了前朝教训之后，宋朝并不将“路”这级机构交给单一官员管理，而是将其权力一分为四，以水陆转运使为行政长官，又置安抚使、刑狱使、常平使，分掌兵、刑、市场平籴与盐铁专卖，实行分而治之的管理模式。同时，州依然保留着向中央直接奏事的权力。因此，宋代的“路-州-县”在行政权力上是虚三级制。
辽朝建国早于宋，因此政区制度仿唐，设道、州、县；金朝主要领土取之于宋，因此师之于宋，设路、州、县，都是三级制。
04.从元朝到民国，多级复合制向省县二级制的简化
蒙元政权在扩张的过程中，由于征服的政权众多，而这些政权则制度各异，因此通常在占领的区域内沿袭各个被灭政权的制度。元世祖忽必烈于中统初年（1260年），开始推行行省制，但在很长一段时期内，行省的设置和辖区都极不稳定，直到元成宗时期才逐步形成元代省制行政区划。元英宗时期，将全国划分为1个中书省和11个行中书省（后有所增减），而行省以下则沿袭宋朝，行省下辖路，路领府、州，府、州辖县。但也有不辖县的路、府、州；不隶于路的府、州，而直隶于行省。直隶于行省的府、州称为直隶府、直隶州；隶于路的府、州，称为散府、散州。混乱的行政区划伴随元朝的快速灭亡而消失。
明朝灭掉元朝之后，为了便于统治，开始减少行政层级，将司作为地方最好行政机构，逐渐形成“司-府-州-县”为主的区划系统。但同时按照宋朝权力分割的方式，对第一级行政区的军、政、法权力交由都指挥使司、布政使司和按察使司分别承担。
清朝时期，又改为总督/巡抚、布政司、府、县。后来，省以下还设了派出机构——分巡道和分守道，管理幅度进一步缩小。至清末，数目分别为9、26、358、1191。
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