[广东]一座城市的崛起 ——东莞撤县设市的历程和意义 [复制链接]

中共东莞市委党史研究室       东莞总面积2465平方公里，位于广东省中南部，珠江三角洲东北部，处于广州和深圳之间，毗邻香港，水陆交通便利，有香港同胞60多万人、海外华侨18多万人，是著名的侨乡。中华人民共和国成立后，东莞先后隶属于珠江专区、佛山专区、惠阳专区等。1985年9月至1988年1月，东莞改县为市建制，继而升格为地级市，完成了两次重大行政区划调整。撤县设市的关键一跃对东莞有里程碑的意义，影响深远。       一、东莞撤县设市的历史背景       （一）中央、广东在行政体制的探索和实践，为东莞撤县设市提供了政策依据       党的十一届三中全会后，我国城乡经济蓬勃发展，城镇的产业结构和人口结构发生了很大的变化，原有的设市标准和模式阻碍小县城的发展。如何从农业人口占多数以手工劳动为基础的农业国，转变为非农产业人口占多数的现代化工业国，是当时中国需要迫切解决的课题。1983年开始，国务院陆续出台《国务院关于行政区划管理的规定》（国发〔1985〕8号）《关于调整设市标准和市领导县条件的报告》（国发〔1986〕46号）等文件，推动了行政区划改革，为改革开放初期实施撤县设市提供政策依据。广东也积极响应国家要求，1983年掀起了一轮“地改市”小热潮，全省在一年内撤销了佛山地区、汕头地区、韶关地区和湛江地区，分别设立了地级市，并将原属各地区的县级单元划归相应的地级市管辖。1986年广东积极向中央报请调整部分行政区划，撤销地区改为市管县的建制。据统计，1986至1988 年，广东省共新增 11 个地级市，并于1988 年完全撤销了“地区”建制，全面推行“市领导县”体制。（小编注：广东把省内80年代的县级市全部升级）       （二）改革开放初期东莞经济社会快速发展，为撤县设市奠定了经济基础       1978年7月，国务院颁发了《开展对外加工装配业务试行办法》。东莞抓住国际产业结构调整的机遇，利用毗邻港澳，直接面向市场的得天独厚的地缘优势，以及华侨港澳同胞众多的人缘优势，大胆发展“三来一补”（即来料加工、来件装配、来样加工及对外中小型补偿贸易）业务。9月15日，中国内地第一家对外来料加工厂——东莞县太平手袋厂正式开工。为了推动“三来一补”业务发展，东莞重视加强投资环境建设。12月21日，东莞成立了全国第一个“一站式服务”办公室——东莞县对外来料加工装配业务领导小组办公室，统一洽谈、签约、审批、报关，统一掌握工缴费价格水平，协调和引导外资投向。1979年，东莞制定发展“三来一补”业务的10条优惠措施，在土地使用费、税收、厂房和水电等方面给予优惠。1980年东莞作出长远规划，制定基础设施先行的战略，优先发展交通、通讯、水电等。1981年，东莞县高埗公社由集体和个人集资兴建的高埗大桥，成为全国第一座“集资建桥，过桥收费”的地方公路桥梁。整个70年代末和80年代初，东莞以“三来一补”为突破口，发挥土地和劳动力的优势，逐渐建立外向型工业体系，走出一条发展外向型经济的路子。       20世纪80年代初期，东莞迅速落实党的政策，发展农业生产，进行农村经济体制改革。东莞从调整农业与副业比例、调整农业种植结构、调整农业与第二、三产业关系着手，全面调整农业发展方针，提出了农业商品化的目标，号召广大农民开山种果，发展商品农业。1982年，东莞在全县推行家庭联产承包责任制，联产到劳，包产到户、包干到户，进一步落实和完善农业生产责任制，极大地调动了农民的积极性。1983年，东莞县专业户、重点户、各种形式的经济联合体蓬勃发展，从集体与集体联合、国营与集体联合，扩展到集体与社员、社员与社员，跨社、跨县、跨地区联合，从事各种专业的劳动力6.87万人，占农业总劳动力的16.4%。家庭联产承包责任制的普遍实行，农业产业结构的调整，东莞逐步形成了多层次综合发展的农村产业发展格局，农林牧副渔日趋合理，农业持续稳定发展，农民生活水平明显提高。       1984年9月，中共东莞县第五次代表大会确立了“向农村工业化进军”的发展战略，提出“以1980年为基数，工农业总产值实现七年翻一番，提前五年翻两番”的经济发展总目标。围绕实现经济发展总目标，东莞全面推进农村工业化，坚持大办实业、夯实基础。在产业结构上，由偏重农业转向大力发展工业、商业，农工商综合发展，相互促进；在工业内部结构上，由粗放型转向集约型，大力引进先进技术，改造落后企业；在工业布局上，注重城乡结合，协调发展，逐步形成以莞城、石龙、太平三大镇为工业中心，镇村（区）工业区合理颁布的空间结构；在经济形式上，实行以国营、集体为主，个体、联合体、中外合资、外资独营等多形式、多层次、多渠道发展，县、镇、村（区）、组、家庭工业一齐上；在资源和市场的利用上，实行外引内联搞活。很快东莞呈现出“村村点火、处处冒烟”的繁荣景象。       至1984年底，东莞的经济实力、城镇规模、文化教育、体育设施、人口、卫生等各项指标，都已达到国务院撤县设市的标准，具备撤县设市的客观条件。经济总量方面，东莞工农业总产值为17.7多亿元，比1980年增加98.2%。其中，工业产值10.1多亿元，占工农业总产值57%，比1980年增长了108.5%。工业基础方面，东莞从1978年9月开始发展“三来一补”，1983年开始建立第一批合资、合作经营企业，至此全县有工业企业5400多家，初步形成了以轻工、食品为主体的外向型工业格局。农业生产方面，按照商品农业、生态农业、科技农业的要求，不断调整农业生产结构，1984年粮食总产11.16多亿斤，比1980年增加5700万斤，农副产品收购及集市贸易额达4.29多亿元，比1980年增长54.7%，传统农业正在向较大规模的商品生产转化。人民生活水平方面，1984年农村人均收入649元，比1980年增长99.6%，高于全国平均每人纯收入355.3元的水平。城乡储蓄余额6.18亿元，比1980年增长四倍多，全县人均存款523元。区域发展方面，东莞经济发展水平领先于惠阳地区其他县区，东莞的生产总值15.96亿元占全地区工农业总产值41.72亿元的38.2%。       （三）东莞县级行政体制不利于发展，对撤县设市提出内在要求       随着改革开放的不断深入，东莞越来越感觉到“东莞县”的名字不够响亮，给外界的印象还是农业县，阻碍了进一步招商引资。一些东莞籍香港同胞有意向来莞投资，但在涉及大项目投资时，许多人一听东莞“县”，都认为县不是搞大项目的地方。此外，县级行政级别导致的办事低效率也影响了东莞的进一步发展。当时东莞属于惠阳地区，镇里要搞项目，要通过县、地区再到省里。80年代中期，投资项目如雨后春笋，但审批时间太长，影响了项目引进和建设进度。受限于县的建制，东莞兴建大工业园区、拓展城市规划建设和资源整合都遇到困难，如城市建设用地指标少等问题。在对外交往中，也因城市级别不够，错失与国外一些城市结为友好城市的机会。经济社会发展碰到的情况，让东莞意识到在以城市为中心的经济体制改革中，必须把县改为市建制才能适应对外开放和经济大发展的需要。       二、东莞撤县设市的始末      （一）东莞改县为市       20世纪80年代初期，随着经济社会的快速发展，东莞“县”的建制已不适应经济加速发展、扩大开放的需要。特别是1983年12月，佛山地区的中山县改为中山市（县级），给东莞很大触动和启发。于是东莞县委、县政府开始酝酿改县为市计划。      1985年2月，东莞被列入为沿海经济开放区，是全国52个开放县市之一。此时，全县都希望加快改县为市，并得到了惠阳地委的支持，改县为市列入议事日程。东莞县委、县政府、县人大、政协四套班子召开联席会议，对照撤县设市标准讨论研究，认为东莞已具备改县为市条件，一致赞成改县为市，决定正式启动改县为市工作。3月2日，东莞县委、县政府向惠阳地委、惠阳地区行署报送《关于东莞县改为东莞市建制的请示报告》（东委〔1985〕3号），包括改县为市建制的原因、具备的条件、市建制的规划意见等内容。这份报告因不符合程序报告被退回。在了解正确程序后，东莞重新以县政府的名义上报惠阳行署并广东省政府，同时抄报惠阳地区民政处、广东省民政厅。4月，广东省向国务院报送《关于惠阳地区实行市领导县体制和市辖区设置问题的请示》，其中提出“撤销东莞县，设立东莞市（县级）”。民政部收到请示后，安排人员到东莞调查情况，对居民人口、学校、医院等各个指标进行核查，认为东莞符合撤县设市的条件。       1985年9月5日，国务院向广东省人民政府发出《国务院关于广东省惠阳、肇庆、梅县三地区行政体制问题的批复》（国务院（85）国函字137号），同意撤销东莞县，设立东莞市（县级），以原东莞县行政区域作为东莞市行政区域。10月11日，广东省人民政府向惠阳地区行政公署发函（粤府函〔1985〕177号），按国务院（85）国函字137号文，也作了同样的批复。东莞改县为市后，广东省内一些主流媒体、电台相继作出公布，并在各种报导陆续使用“东莞市”的名称。10月18日惠阳地委传真电报指出“要实施市的建制，尚需进行市区行政区域划分等准备工作，为了使这些工作更好地进行，地委、行署意见不急于宣布市的建制，待地委、行署商量好上述工作后进行宣传较为妥当。”为了尽早对名称问题履行法律手续，11月18日东莞县人大常委会召开第十次会议，通过了《关于撤销东莞县设立东莞市的有关问题的决定》。至此，东莞县正式改为东莞市（县级）。      东莞改为县级市为社会经济的发展创造了更有利的条件，极大鼓舞了东莞人民加快改革开放和社会主义现代化建设步伐的信心和决心。12月17日，东莞召开三级干部会议，这既是东莞市第一次三级干部会议，又是东莞县最后一次三级干部会议。会议提出建市后着重抓好五项工作：认真搞好整党，加强党的建设；打基础，办实业；发展文化教育事业，加强精神文明建设；加强城市建设规划和管理，搞好城市的基础建设；继续完善机关机构改革，搞好机关革命化建设。1986年2月5日，东莞市各界4万多人在莞城人民公园集会，举行设立东莞市庆祝大会。大会号召全市人民团结奋斗，再展宏图，把东莞建设成为具有中国特色的社会主义新城市。       （二）东莞升格为地级市       东莞改为县级市后，进一步搞好改革和开放，按照贸工农格局加快经济发展的步伐。经济体制改革方面，逐步建立和健全城市的机构和机能，形成了以城市为中心，城镇与乡村点面相互联系的经济网络。实行分级财政包干，建立区级财政；乡村干部报酬同工作绩效挂钩，建立任期目标责任制；进行农村经济管理体制、企业的管理办法等一系列改革，使基层和企业不断增强经济活力，促进了生产和经济建设的发展。至1987年7月，东莞有20多个镇列入珠江三角洲开放区重点工业卫星镇。经济建设方面，从发展乡镇工业突破，在积极引进来料加工和合资合作经营的同时，集中地方财力和留成外汇大搞工业技术改造。逐步建立了以莞城、石龙、太平等三大镇为中心，区乡村工厂星罗棋布的工业群体结构，推进农村工业化。不断加强农业基本建设，调整农业布局，发展商品农业。东莞把基础设施建设摆在经济建设的首位，新筑公路里程、公路桥、铺设水泥路面不断增长，筹集5000万元参加省集资办电，建成了两个共36000千瓦的火力发电厂，2万门的程控电话也正在陆续开通使用，使投资环境不断改善。精神文明建设方面，东莞加快普及初中教育，改革中等教育结构，采取多种形式发展职业教育、幼儿教育、高等教育和成人教育，1986年9月被国家评为被评为全国基础教育先进市。同时，加强思想文化阵地建设，先后办起东莞市广播电台、电视台和东莞市报。       至1987年底，东莞三大产业协调发展，经济条件更加成熟。1987年与1978年相比，社会总产值增长了5.4倍，达65.8亿元；工农业总产值增长了3.8倍，达36.4亿元；国民收入增长了4.3倍，达29.3亿元；出口创汇增长了3.4倍，达2.67亿元；财政收入增长了2.1倍，达2.02亿元。九年来，全市工农业总产值以平均每年19.1%的速度发展，高于广东省13.5%的速度。特别是1985年以来，工农业总产值平均每年净增7亿元，平均年增长速度37%。在经济增长中，集体经济得到了迅速发展和壮大。集体的固定资产投资总额，1987年是1978年的158倍；1987年集体工业产值24.36亿元，是1978年2.49亿元的9.78倍。       随着经济的发展，东莞人民的物质生活水平普遍提高。1978年与1987年相比：农村人均收入从193元提高到1039元，大大高于广东全省的人均645元的水平；城镇职工人均收入，从547元提高到2067元；反映社会购买力的社会商品零售总额，从2.8亿元增加到15.8亿元；1987年城乡储蓄余额达18.9亿元，比1978年增长34倍，人均存款1523元。1987年，东莞和中山、顺德、南海四个城市在广东甚至全国县域经济都十分突出，处在明显的领先地位，被并称为“广东四小虎”。     东莞虽然改为市，但在工作实践中，仍感到县级市还是难以适应经济发展，与改县为市前没有很大区别，仅是名称上的改变。尤其在引进一些大项目的竞争中，东莞还是被质疑是一个县，没有搞大项目人才、资金的条件。如随着制造业迅猛发展，东莞深刻认识到高水平应用型人才的紧缺制约了经济腾飞，在1986年决定创办东莞理工学院。而按照相关规定，县级市是不够资格独立申请创办高等院校。现实工作的掣肘，促使东莞再次寻求行政升格的道路。       1987 年 12 月 4 日，东莞在《关于东莞市升格为地级市的请示报告》（东府〔1987〕127号），列出了经济条件较为成熟、人口结构和经济结构达到了要求、升格后对外吸引力更大、更有利于东莞市经济发展、可以提高办事效率、城市建设已具规模等六方面理由，递交给惠阳地区和广东省政府，请示东莞市升格为地级市并仍称东莞市，由省直接管辖，行政管辖范围不改变。民政部、广东省领导专程前来东莞调查，实地考察了市区、虎门等几个发展比较快的镇区，作出“东莞经济发展真是很猛”的评价，同意通过调查。     1988年1月7日，国务院发出《国务院关于广东省调整部分行政区划的批复》(国函〔1988〕6号)，同意将东莞市由县级市升格为地级市。1月16日，广东省人民政府向全省各地转发了国务院的批复函（粤府函〔1988〕16号）。东莞升格为地级市，结束了东莞1000多年县级建置的历史，加速了东莞工业化、城市化进程。      三、现实意义和作用       东莞成功撤县设市，一座年轻的城市诞生了，这是东莞发展史上具有里程碑意义的一件大事，揭开了城市发展崭新的一页,为东莞迈上了发展的快车道奠定了坚实基础。       （一）形成了特殊行政体制       东莞两次行政区划的调整，辖区面积范围仍为2465平方公里，只是由原来县管镇变为市管镇，没有县或者区一级的区划，成为全国少有的“直筒子市”（对未设市辖区的地级市的俗称）。东莞市镇两级行政体制的设置，精简了县区一级行政机构，一方面指令上传下达效率更高，可以最高限度提高行政服务效率；另一方面，又可以减少财政供养人员，减轻纳税人负担，将省下来的钱用于基础设施建设，促进了东莞的工业化、城市化。这种扁平化行政管理体制迅速形成了市、镇、村、组“四轮驱动”的局面，极大地促进了生产力的解放。东莞在独特的行政架构基础上不断推进行政体制改革，大胆向各镇街简政放权，形成高效、精简的行政体制，造就了东莞在改革开放前30年实现GDP年均增速达20%以上、城镇化水平接近90%的经济社会发展奇迹。实践表明，东莞敢于解放思想，实事求是，密切结合自身实际，选择适合自己的行政体制格局，为经济社会快速稳定发展作了长远制度安排，为未来发展扎牢了根基。     （二）提升了城市能级       东莞行政区划调整不但提高了城市影响力和知名度，而且提升了城市职能权限。撤县设市前后，东莞在行政职能和权力行使范围上存在明显差别。县的管理重点是乡村，经济上主要发展第一产业，有条件再发展第二产业和相应的第三产业；地级市则以城市工作为重点，更注重城市建设，经济上以第二、三产业为主，第一产业为辅。另一方面是地级市由省直接管辖，市的职权范围明显大于县，尤其体现在项目审批、资金调配等方面，例如县只能审批1000万美元的建设项目，市就可以审批3000万美元的项目。此外，对土地的使用、对基本项目的审批等都可以直接审批。实践表明，东莞撤县设市拥有了较高的城市能级，在发展方向、政策和财政上等方面有更大的自主权，更有利于经济发展。      （三）加速了城市化进程       东莞撤县设市的过程，是中国农村城市化过程的一个缩影。80年代初，东莞把农业的发展放在首位，发展商品农业，使农村剩余劳动力进行第二、三产业，而且也使各级政府积累了一笔资金投入到基础设施建设。1985年是东莞一个转折点，这一年工业产值首次超过农业（按不变价计），正式被国务院批准为县级市。工业化进程的加快，使交通、能源、通信、供水等再次成为“瓶颈”，严重制约经济发展。于是1988年东莞又及时提出了大力抓基础设施建设、抓城市规划。这一年东莞市工业产值已经超过了农业产值的一倍，并被批准升格为地级市。1992年，东莞确立“按现代化城市格局建设东莞”的发展战略，使东莞很快就从原来的农村乡镇变为城乡一体化的组团城市。实践表明，东莞根据不同的发展阶段，通过制定正确的战略目标，使经济发展形成良性循环，为发展打下基础，积蓄了力量，从而推动城市化迈上新的台阶。      （四）扎牢了制造业发展基础       东莞区位独特，位于广州、深圳和香港经济走廊中间，汇聚了广（州）深（圳）（香）港的人流、物流、资金流，是当时广东省较强的县域经济之一。改革开放初期，东莞凭借区位优势，通过“三来一补”的模式发展了服装、家具、玩具、皮具等劳动密集型产业。1988年东莞升格为地级市后，抓住国家实施“沿海地区经济发展战略”和鼓励发展外向型经济的时机，利用外商投资企业、乡镇企业也可以参与加工贸易的契机，强化对进料加工的鼓励和扶持。在出口发展上，由改革开放初期的来料加工的被动型出口向“大进大出”的进料加工的主动型出口转型。在引进项目上，提出“三来一补”要发展、要提高的方针，陆续制定一系列措施，限制劳动密集型和产品档次低的项目，限制规模太小的项目，对原来引进带有污染的项目如电镀、漂染等企业，逐步调整。随着海峡两岸关系的缓和，大量台资企业被东莞良好的投资环境所吸引，从1988年万泰电线到东莞投资设厂开始，到2002年东莞共引进台商5300余家，成为大陆台资企业最密集的地区之一。实践表明，东莞升格为地级市，拥有更高的行政区划级别，有助于因地因时利用自身资源特点，走特色化、差异化发展道路，加强与周边地区的联系，促进资源共享、优势互补和经济合作，也为“珠江模式”提供了“东莞模式”的探索和实践。       东莞由“县”变“市”，不仅是名称上的改变，更是东莞经济社会发展方式全方位的变革。改革开放以来，东莞经济社会发展取得巨大成就，综合实力大幅提升，2021年成为地区生产总值过万亿元、人口超千万的城市，也是全国第15个GDP破万亿、常住人口超千万的“双万”城市。2023年地区生产总值为11438.13亿元，规模以上工业增加值5171.00亿元,社会消费品零售总额4408.12亿元。新征程上，东莞坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻习近平总书记视察广东重要讲话、重要指示精神，聚焦“科技创新+先进制造”城市特色，弘扬实干精神，持续书写中国式现代化东莞新篇章。

       所谓“非典型”，是指“东莞模式”很难推广复制。
       “天时地利人和”，即改革开放的窗口时机、良好的区位优势、各级党政机关的支持（惠阳地区不添麻烦、东莞地方政府很聪明）和结合发展阶段合理使用政策等都有。
       举几个类似东莞、但发展又不如东莞的城市的实例：
嘉兴——位于大上海和杭州之间，也是80年代很早就对外开放的城市，但是看了嘉兴建市初期的官员写的回忆录，很震惊当时他们还具有小农意识认为嘉兴适合做个小县城（种田嘉）：
廊坊——位于首都北京和直辖市天津之间，那可真是“天子脚下”，但这个城市感觉政府不太聪明，没有主动提前在靠近京津的地区搞开发区，而是等到21世纪初改革进入深水区，京津产业外溢到燕郊等地才被动迎合改革开放。
资阳——位于成都和重庆两个“巨无霸”之间，比廊坊还差火：我是谁，我在哪里，我该怎么办？紧抱省城大腿，省城给啥我吃啥，躺平思维太严重！

无论是县改市还是县级市升地级市，都是一种最大程度获取国家政策的行为，这一点在中国城市发展过程中异常重要。

东莞，主要还是靠：台商？ISO？

东莞模式无法复制，也无需复制。东莞的发展，实质上是广深两大城市产业的溢出和国家政策的扶持。但无论其经济产业怎么高度发达，也掩盖不了城建方面“城市不像城市，农村不像农村”（朱镕基老总理语）的判断

一靠政策，二靠机遇，夹在广深中间，乡镇干部爽死，也享受到了副省级城市待遇，处级，跟广深的街道一个级别