[四川]四川省成都市简阳市区域行政区划调整的战略布局研究报告 [复制链接]

上一主题下一主题查看指定楼层

yyyf9

五常

只看楼主倒序阅读 0 发表于: 02-27

四川省成都市简阳市区域行政区划调整的战略布局研究报告

2026-02-25 松间看落霞

关于四川省成都市简阳市区域行政区划调整的战略布局研究报告

（个人研究报告）

报告撰写人：湘映

摘要

本报告以政策研究者视角，聚焦于成都市“天府门户、空港简阳”——简阳市的行政区划优化问题。简阳市作为成都“东进”战略的核心区域和天府国际机场所在地，承担着建设国际空港门户枢纽城市、打造成渝制造新基地、探索丘区乡村振兴典范的重大使命，正全力实施“工业扬长补短追赶跨越三年行动计划”，锚定“挺进全国百强千亿县、建设成都市域副中心”的目标。在连续五年跻身全国县域经济百强县（2024年排名第80位）、2024年规上工业增加值增速以16.7%位列成都市第一的同时，也面临着四川简阳经济开发区与简阳临空经济产业园“双园驱动”下跨多个街道（镇）管理带来的统筹难题、内部“1+16+186”城乡体系下中心城区辐射带动与乡村振兴的协同挑战、与成都东部新区在规划协同、产业协作、利益分享等方面存在深层次体制机制障碍等结构性矛盾。这些矛盾在一定程度上制约了“空港流量”向“经济增量”的高效转化，影响了“港产城乡”深度融合和全域人民共同富裕的进程。

报告的核心论点是：简阳市的区划调整必须坚持“空港引领、制造强区、城乡融合、集约高效”的原则，其核心目标并非追求辖区面积的物理扩张，而是在现有“7街15镇”实际管辖格局已相对稳定的基础上，进一步优化内部治理结构、强化两大产业园区（经开区、临空经济产业园）的经济主导与统筹协调功能、创新与成都东部新区的跨区域协同发展制度安排，从而在“国际临港商务区、成渝制造新基地、和美乡村丘区范”的城市功能定位和“1+16+186”城乡体系蓝图中，实现资源配置效率最大化，更有力地支撑“立园满园”行动和“五个新简阳”建设，最终实现经济高质量发展、城市功能完善、治理效能提升和人民共同富裕。所有调整必须严格遵循相邻原则，方位准确，并以深入的科学论证、完备的社会风险评估和严格的法定程序为前提。

为此，报告系统剖析了简阳市“千年雄州、空港新城”的发展现状与核心瓶颈，论证了在深化产业功能区改革和推动区域协同发展背景下进行治理结构优化的必要性，提出了“强化园区统筹、优化街镇功能、创新区域协同”的总体思路。具体构想包括：在打造千亿级园区和建设临空经济高地的背景下，进一步厘清四川简阳经济开发区、简阳临空经济产业园管委会与所涉街道（镇）在产业发展、城市建设、社会管理方面的权责边界，探索建立更高效的“管委会+平台公司+街镇”协同运行模式；研究对部分功能相近、联系紧密的相邻街道（镇）进行功能化整合或强化协同的可行性，特别是优化“中心城区”（简城、射洪坝等6个街道）核心功能与“禾丰数字乡村片区”、“雷家临空都市农业片区”等乡村振兴重点片区的关系；在市级高位统筹下，深化与成都东部新区在规划衔接、产业互补、设施共建、治理联动等方面的常态化合作机制。报告强调，调整工作必须始终以发展当地经济、促进全面发展和提高人民收入福利为根本归宿，坚决避免为调整而调整。最后，报告提出了分阶段实施的路线图与综合保障建议。

一、研究背景与战略审视

服务国家开放战略与成渝地区双城经济圈建设的双重使命：简阳市拥有天府国际机场这一国家级国际航空枢纽，是成都面向世界的“东大门”，肩负着建设国家向西向南开放新门户、打造内陆临空经济发展示范区的时代重任。同时，作为成都重要的先进制造业基地，承担着推动新能源与智能网联汽车、智能装备制造、人工智能、绿色食品等产业“建圈强链”，培育新质生产力的战略使命。
深化产业功能区改革与“立园满园”行动的迫切需求：四川简阳经济开发区（省级经开区）和简阳临空经济产业园是全市经济发展的两大核心引擎。经开区正处在打造“成渝装备制造基地、西南智能建造生态集聚区、东数西算天府集群重要承载地”的关键时期，规划面积拟调整至23.22平方公里。临空经济产业园距天府机场仅3公里，已集聚企业超3200家，2024年产值达732亿元。两大园区的发展实际辐射和影响着多个行政单元。虽然已建立管委会，但在实际运行中，仍需进一步理顺管委会经济管理职能与街镇社会管理、公共服务职能的关系，破解跨行政单元在规划实施、土地保障、项目促建、配套服务、政策协同等方面的难题，以更好地服务“立园满园”行动，培育新质生产力。
落实公园城市理念与推动城乡融合发展的内在逻辑：简阳市拥有“一半山水一半城”的生态本底和“古蜀雄州”的历史文脉，规划构建了“1+16+186”三级城乡体系。推动行政区划结构优化，有利于统筹“中心城区”能级提升与“禾丰数字乡村片区”、“雷家临空都市农业片区”等乡村振兴重点片区的协同发展，促进“现代农业+”产业与临空经济、先进制造业的深度融合，高质量建设人城境业和谐统一的公园城市示范区。
促进共同富裕与提升民生福祉的最终落脚点：一切调整的最终目的，是让发展成果更好惠及全体市民。对于简阳市而言，这意味着通过优化治理结构，为新能源、智能制造、临空物流等产业发展创造更优环境，稳定和扩大高质量就业；通过推动产城融合和城乡融合，加快补齐教育、医疗、文化等公共服务短板，特别是提升禾丰、三星、雷家等镇的宜居宜业水平；通过提升治理效能，营造安全、稳定、和谐的社会环境，增强近91.6万户籍人口和72.4万常住人口的获得感、幸福感、安全感。

二、简阳市发展现状、成就与核心挑战深度剖析

（一）基本概况与核心数据

简阳市位于成都市东南部，东邻资阳市乐至县，南接资阳市雁江区，西连成都市双流区、眉山市仁寿县，北倚成都市龙泉驿区、金堂县，素有“天府雄州”、“蜀都东大门”之美誉。全市行政区域总面积2213.5242平方公里，其中实际管辖面积1343.37平方公里（含中心城区6个街道城镇开发边界区域），成都东部新区托管面积870.1563平方公里。实际管辖区域辖简城街道、射洪坝街道、新市街道、石桥街道、赤水街道、东溪街道、平泉街道7个街道办事处，以及杨家镇、石钟镇、施家镇、禾丰镇、三合镇、平武镇、云龙镇、涌泉镇、三星镇、青龙镇、踏水镇、宏缘镇、镇金镇、雷家镇、江源镇15个镇，共81个村（社区）。根据2024年数据，全市户籍总人口91.6万，常住人口72.4万。2024年实现地区生产总值（GDP）822.0亿元，同比增长5.9%；规上工业增加值增速高达16.7%，位列成都市第一；规上工业产值151亿元，同比增长15%。全市连续五年跻身全国县域经济百强县，2024年排名第80位，获评全国文明城市提名城市、国家卫生城市、四川省“县域经济发展强市”等称号。

（二）核心优势与战略定位

“空港门户”区位优势独一无二：拥有天府国际机场这一国家级航空枢纽，是成都天府临空经济区的核心组成部分。正全力构建“1空7高14轨22快”综合立体交通体系，打造入境消费目的地和国际空港门户枢纽城市。
“双园驱动”产业根基雄厚：构建了“1+3”主攻产业体系（新能源与智能网联汽车为首位产业，智能装备制造、人工智能、绿色食品为三大优势产业）。四川简阳经济开发区聚集企业446家，低温装备产业集群入选省级特色名录，综合实力居国内第二、省内第一。简阳临空经济产业园构建了以航空枢纽经济为核心，临空商务商贸、平台经济产业为支柱的“1+2”产业体系，2024年产值达732亿元。
改革创新与营商环境持续优化：出台“科技十条”等政策，实施规上工业企业“智改数转”，全社会研发经费、高新技术企业数量较“十三五”期末大幅增长。深化“进解优促”服务企业行动，设立超30亿元产业基金，变“给优惠”为“给机会”。
城乡融合发展框架清晰：国土空间总体规划确立了“国际临港商务区、成渝制造新基地、和美乡村丘区范”的城市功能定位，构建“1+16+186”三级城乡体系，发展目标是建设以人为核心的现代化港产城乡融合示范城市。

（三）面临的核心挑战与结构性矛盾

产业功能区跨街道（镇）管理的统筹效率有待提升：四川简阳经济开发区和简阳临空经济产业园作为全市经济发展的两大引擎，其规划范围和发展辐射实际影响着多个行政单元。例如，经开区涉及原简城、石桥、新市等多区域整合；临空经济产业园也与相关街镇紧密关联。这种“园区跨街镇”的格局，可能导致在产业规划、土地整理、项目服务、基础设施配套、政策执行等方面协调成本较高、行动步调不一，影响了园区整体竞争力和“立园满园”战略的高效实施。
“中心城区”辐射带动与乡村振兴的协同挑战：“1+16+186”城乡体系中，“中心城区”（简城、射洪坝等6个街道）需进一步提升能级和品质，强化对16个镇（尤其是禾丰、三星、雷家等区域中心镇）的辐射带动。如何实现“中心城区”现代服务业、先进制造业与广大乡村区域的现代农业、乡村旅游、农产品加工等产业的深度融合，促进城乡要素双向自由流动和公共资源均衡配置，是推动全域高质量发展的关键。
与成都东部新区协同发展的深层次体制机制障碍：这是简阳市融入更高能级平台、实现一体化发展的核心课题。规划与功能协同：简阳市全域已纳入天府新区公园城市规划范围，但与东部新区在国土空间规划、产业发展规划、交通规划等方面的深度衔接仍需加强，需明确错位发展、功能互补的关系，避免同质化竞争。产业协作与利益分享：东部新区重点发展航空核心产业、临空服务业等，简阳市的经开区与临空经济产业园与之存在紧密的产业链上下游关系。需要建立更加高效、稳定的跨区域产业协作、项目共建、利益分享机制，共同打造世界级航空产业集群和成渝制造新基地。基础设施与公共服务互联互通：需加快推动与东部新区在道路交通、市政管网、生态环保等基础设施方面的无缝对接，并探索在教育、医疗等公共服务领域的合作共享。
街镇设置与功能承载的适配度可进一步研究：现有7街15镇的格局是2019年行政区划调整后形成的。部分街道（镇）面积、人口、经济规模差异较大，其职能定位与“空港门户”、“制造强市”、“乡村振兴”等战略目标的匹配度，以及内部管理资源的配置效率，仍有优化空间。例如，简城街道作为老城中心，城市更新和社会治理任务重；禾丰镇作为数字乡村片区中心，现代农业和电商物流功能突出，两者的发展重点有所不同。

三、行政区划调整的战略必要性与基本原则

（一）战略必要性

赋能产业园区，提升“简阳制造”竞争力的迫切需要：为破解“园区跨街镇”管理难题，必须通过体制机制创新，强化两大产业园区的统筹协调能力和资源整合力度，这是保障宁德时代、四川空分、港通医疗、唯品会等重点企业发展，推动新能源、智能制造、临空经济等产业集群“建圈强链”，成功打造千亿级园区和国家级临空经济示范区的关键制度保障。
优化城乡空间结构，落实“港产城乡融合”战略的关键举措：城市和乡村发展已进入深度融合新阶段。优化内部区划结构或强化协同机制，有助于更好地统筹“中心城区”的能级提升与“乡村振兴示范区”的价值转化，明确功能分工，加强城乡联动，促进“生产、生活、生态”三生融合，打造更具魅力的公园城市典范。
破解跨区域协同难题，融入成都都市圈发展大局的必然选择：主动深化与成都东部新区在规划、产业、创新、设施等方面的协同，建立更加清晰、稳定、高效的合作共建与利益分享机制，有利于在更大范围内配置空港资源和产业要素，共同支撑成都建设践行新发展理念的公园城市示范区，提升成渝地区双城经济圈的整体竞争力。
促进治理效能提升，建设人民满意服务型政府的内在要求：通过街镇功能的优化整合与协同机制创新，可以进一步理顺“管委会—街镇”权责关系，推动镇街职能转变，强化其党的建设、公共服务、综合治理等主责主业，提升基层治理体系和治理能力现代化水平，增强人民群众的满意度和获得感。

（二）基本原则

空港引领，制造强市：调整必须服务于巩固和提升国际航空门户枢纽功能，做强做大新能源、智能制造、临空经济等产业集群，实现“天府门户、空港简阳”战略目标，以提升枢纽能级和产业竞争力为根本出发点。
相邻整合，功能优化：所有调整必须严格限定在简阳市实际管辖区域内相邻街道（镇）之间，或与直接接壤的成都东部新区毗邻地带进行，确保地理方位正确。调整应有利于功能聚合、效率提升和特色发展，而非简单的规模扩张。
机制创新，协同共赢：内部调整重在优化“管委会—街镇”协同运行机制，强化园区统筹；外部协同重在建立跨区域的规划衔接、产业协作、设施共建、治理联动、利益共享的常态化机制，优先采用机制创新、平台共建等柔性合作方式。
科学论证，依法依规：必须进行深入的前期研究、多方案比选、社会稳定风险评估和经济效益评估，严格遵循《行政区划管理条例》及省市相关规定，履行完整的专家论证、公开征求意见、人大审议、政府决策、上级报批等法定程序。
稳妥实施，民生为本：调整过程要确保公共服务不断档、不降质，妥善安置涉及人员，保障群众合法权益，最终落脚于改善民生、促进共同富裕。

四、战略调整方案构想

基于以上分析，提出以下“强化园区统筹、优化街镇功能、创新区域协同”的调整构想：

（一）深化四川简阳经济开发区与简阳临空经济产业园管理体制改革

目标：破解“双园驱动、跨街镇管理”难题，提升园区发展合力与运营效率，全力打造千亿级园区和临空经济高地。

强化管委会统筹协调权威：在打造千亿级经济开发区和建设国家级临空经济示范区的背景下，进一步明确两大园区管委会对各自规划范围内产业发展、空间布局、土地管理、项目审批、企业服务、创新平台建设等方面的主导权和跨街镇协调权。探索建立“园区吹哨、街镇报到、部门联动”的工作机制。推动“进解优促”服务常态化、网格化，实现“园区事园区办”。
优化“管委会+街镇”权责清单与考核机制：清晰界定管委会的经济管理、开发建设、招商引资职能与属地街镇的社会管理、公共服务、征地拆迁、城市管理、乡村振兴等职能。建立与职能相匹配的财政保障和差异化的绩效考核机制，激励街镇主动服务园区发展。对于园区核心区域，可探索由管委会设立直属的“产业社区”或“功能片区管理办公室”，实行更加扁平化、专业化的管理。
创新“双园”差异化协同发展路径：经开区重点聚焦新能源与智能网联汽车、智能装备、人工智能、绿色食品等先进制造，强化与“东数西算”天府集群的联动。临空经济产业园重点发展航空物流、跨境电商、总部经济、临空商务等现代服务业，强化与天府机场的“无缝衔接”。两园之间需建立产业协作和信息共享机制。

（二）内部优化：推动街镇设置的功能化整合与协同强化

目标：使街镇设置更契合“1+16+186”城乡体系布局和高质量发展需求。

开展街镇设置系统性评估：结合《简阳市国土空间总体规划（2021—2035年）》和“十五五”规划，对全市22个实际管辖街镇（7街15镇）进行全面评估。重点评估其与“中心城区”、“区域中心镇”（禾丰、三星、雷家等）以及“乡村振兴片区”的匹配度、协同效率和资源承载能力。
研究重点整合与协同方向（示例性探讨）：强化“中心城区”核心功能整合与品质提升：研究简城街道（老城核心）、射洪坝街道（行政商贸中心）在城市更新、功能疏解、公共服务一体化方面的深度协同机制。可探索在规划统筹、老旧街区改造（如文体巷、医民巷片区）、社区治理等方面成立联合工作机构。优化“沱东”区域产城融合与乡村振兴协同：研究石桥街道、赤水街道、平泉街道等沱江东岸区域在对接经开区发展、保护利用历史文化资源（如石桥古镇）、推动农旅融合等方面的联动机制。促进“禾丰数字乡村片区”一体化发展：该片区以禾丰镇为中心，可探索与相邻的三合镇、平武镇等在现代农业园区建设、农产品加工、电商物流、数字乡村治理等方面强化统筹，共同打造丘区乡村振兴典范。促进“雷家临空都市农业片区”一体化发展：该片区以雷家镇为中心，可探索与相邻区域在临空都市农业、农产品出口、冷链物流等方面强化协同，服务天府机场消费市场。

（三）外部协同：深化与成都东部新区的“规划—产业—设施”一体化合作

目标：在市级高位统筹下，构建全国领先的跨区域深度协同发展典范，共同打造成都东部新城。

建立高规格常态化协同机制：积极推动在市级层面建立“简阳—东部新区”协同发展领导小组及联合办公室，统筹协调规划对接、产业布局、项目招商、设施共建、政策协同等重大事项。
推动规划无缝衔接与功能互补：推动简阳市国土空间规划、产业发展规划与成都东部新区相关规划实现“一张图”管理。明确简阳城区（实际管辖区域）与东部新区在临空经济、先进制造、城市功能等方面的错位发展与互补关系，避免同质化竞争。
深化产业协作与利益分享：围绕天府国际机场，共同规划建设“大临空经济区”。简阳市的经开区重点承接航空制造配套、高端装备等；临空经济产业园重点发展与机场直接关联的物流、商贸、服务等。探索建立跨区域GDP核算、税收分享、土地指标统筹等创新机制。
加快基础设施互联互通：全力推进地铁18号线四期临江站至简阳南站段、市域铁路S13线、成资渝高速天府机场东互通立交等重大交通项目建设，实现简阳城区与天府机场、东部新区的快速连接。

五、预期综合效益

产业发展能级跃升：深化园区改革将极大提升项目落地效率和服务企业水平，加速新能源、智能制造、临空经济等产业集群发展，稳固“成渝制造新基地”地位，助力成功打造千亿级园区和国家级临空经济示范区。
城市功能品质优化：优化“中心城区”内部结构和管理协同，有利于高标准推进城市有机更新，统筹历史文化保护与现代化发展，加快补齐公共服务短板，全面提升“空港简阳”的宜居宜业水平和城市品牌影响力。
城乡融合与乡村振兴加速：通过“禾丰数字乡村片区”、“雷家临空都市农业片区”等功能优化和跨镇域协同，有利于推动现代农业高质量发展，促进农业与文旅、电商、冷链物流深度融合，实现农民持续增收，打造公园城市乡村表达典范和“天府粮仓”精品区。
区域协同格局打开：创新与东部新区的跨区域合作机制，有利于在更大范围整合空港资源、产业要素和生态本底，共同提升成都东部区域的整体竞争力，为四川省“五区共兴”和成渝地区双城经济圈建设做出更大贡献。
治理效能显著提升：厘清管委会与街镇权责，创新协同机制，将减少内部摩擦，降低行政成本，使政务服务更加高效，营商环境持续优化，“廉蕴雄州”的治理根基更加牢固。

六、主要风险与应对预案

体制机制改革风险：深化园区管理体制改革涉及复杂的权责利调整，可能面临来自部门、街镇的阻力。应对：坚持市委、市政府高位统筹，加强顶层设计。改革方案需经过充分论证，明确权责清单，建立科学的绩效考核和财政结算机制。设置过渡期，确保工作平稳衔接。加强宣传引导，凝聚改革共识。
社会稳定风险：涉及街镇整合或职能调整，可能引发涉及区域干部群众的身份认同焦虑和利益调整担忧。应对：将社会稳定风险评估作为前置必备环节，借鉴2019年调整时的巡察监督经验。调整方案酝酿阶段即启动广泛、深入的公众咨询、专家论证和利益相关方协商。制定详尽的过渡期方案，确保人员安置平稳、民生政策无缝衔接、公共服务只升不降。妥善处理历史遗留问题。
跨区域协调难度风险：与东部新区的协同涉及不同行政主体，利益平衡复杂，协调难度极大。应对：积极争取成都市委、市政府建立高层次的协调推进机制和决策机构。以具体项目合作为突破口（如共建物流通道、共享招商信息），签署具有法律效力的合作协议。探索建立跨区域财政协同、土地指标统筹、利益分享等创新机制。
生态保护与产业发展平衡风险：简阳市广大乡村区域承担重要的生态涵养和基本农田保护功能，任何调整都必须坚守生态保护红线和耕地红线。应对：将生态保护和耕地保护作为调整的前提和底线。在乡村振兴协同发展中，严格限制开发强度，明确以现代农业、乡村旅游、生态康养等绿色产业为主导，探索生态产品价值实现机制。

七、实施路径与政策建议

深化研究，规划引领：建议由成都市委编办、市发改委、市规划和自然资源局联合，将“深化简阳产业园区管理体制改革与街镇功能优化研究”列为重点课题，特别关注与东部新区的协同机制。简阳市应成立由市委、市政府主要领导牵头的专项工作组，结合“十五五”规划实施和国土空间规划动态维护，对街镇整合协同方案、园区—街镇权责关系进行为期1-2年的深度研究，形成多套比选方案，并充分听取街镇、企业、群众、专家意见。
试点先行，分步推进：优先深化四川简阳经济开发区和简阳临空经济产业园管理体制机制改革试点，在打造千亿级园区过程中，探索“经济功能区”实体化管理模式。选择禾丰数字乡村片区或雷家临空都市农业片区作为跨镇域乡村振兴协同发展试点，建立联合规划、品牌共建、设施共享机制。全力推动与成都东部新区在规划对接、产业协作、交通互联等方面取得实质性突破，并以此为契机，深化全面协同机制。对于内部街镇整合，坚持“成熟一个、推进一个”，选择共识度高、条件成熟的相邻街镇组合开展深度研究与方案设计。
依法依规，规范程序：任何涉及行政区划调整的方案，都必须严格遵循《行政区划管理条例》及省市相关规定，履行完整的专家论证、风险评估、公开征求意见、人大审议、政府决策、上级报批等法定程序。确保调整过程公开、公平、公正，经得起历史检验。
市级统筹，强化保障：建议市委、市政府加强对“简阳—东部新区”一体化发展的统一领导，特别是在临空经济区共建等重点领域，给予更多的改革授权和政策支持。建立市级层面的利益平衡与补偿机制。支持简阳市在打造千亿级园区过程中，探索更加灵活的用人机制、薪酬体系和考核办法。市级财政可考虑设立“东部空港新城协同发展基金”，支持跨区域重大基础设施和产业合作项目建设。
注重衔接，协同推进：区划调整与体制机制改革方案必须与《成都市国土空间总体规划（2021-2035年）》、《成都市“三个做优做强”重点片区规划》、《成都市“十五五”规划》等紧密衔接。与组织、编制、人社、财政、发改、经信、农业农村、规自、生态环境等部门协同，制定周密的配套方案和应急预案。

八、结论

简阳市，这座从“古蜀雄州”走来、在新时代依托天府国际机场崛起为“空港门户”的现代化城市，其发展已进入以枢纽驱动、制造引领、城乡融合为核心的新阶段。面对“十五五”高质量发展的宏伟蓝图和建设成都市域副中心的时代重任，在现有行政区划格局经过2019年大规模调整已相对成熟稳定的前提下，进一步主动、审慎、科学地深化产业功能区管理体制改革、优化内部街镇功能协同、创新跨区域合作机制，不仅是提升园区发展能级、探索超大城市产业功能区与乡村振兴示范区协同治理新路径的必然选择，更是充分释放“空港”与“制造”双重优势潜能、培育新质生产力、实现全域人民共同富裕的关键举措。

本报告提出的“强化园区统筹、优化街镇功能、创新区域协同”三维路径构想，核心在于通过治理结构的深化改革与协同机制的创新构建，为简阳市破解产业发展空间约束、强化“双园驱动”合力、融入区域发展大局提供坚实的制度支撑。这些构想严格遵循相邻原则和问题导向，强调以体制机制创新为核心，以功能协同优化为重点，以跨区域合作为延伸，最终服务于区域经济高质量发展和人民福祉的全面提升。

必须再次强调，任何调整都必须建立在深入的研究、完备的评估、严格的程序和广泛的共识基础之上。我们坚信，通过科学谋划、稳妥推进，一个枢纽能级更高、产业实力更强、城乡面貌更美、人民生活更好的简阳，必将为成都建设践行新发展理念的公园城市示范区、打造带动全国高质量发展的重要增长极和新的动力源做出新的更大贡献。

这既是一项严谨的学术研究，也是一份承载着责任与期待的政策建议，旨在为决策者提供基于实证、面向未来的参考。

（报告完）