https://mp.weixin.qq.com/s/1G8IfkgKMJLnMJVMRygmUA【荐读】嘉定行政区划变更背后的三重逻辑
上海宣传通讯2026年6月8日 19:30
嘉定行政区划变更背后的三重逻辑
熊 竞
近日，嘉定区行政区划变更：设立菊园街道办事处，从徐行镇析出设立娄塘镇，嘉定工业区南区整体划入马陆镇。这一变更看似局部问题，实则蕴含着超大城市基层治理现代化的深层逻辑，是面向新一轮科技革命和产业变革，推动开发区管理体制转型、优化基层治理单元的重要制度安排。可从郊区城市化成熟、开发区管理体制优化、科创新生态三个维度，把握基层行政区划设置的治理密码。
顺应城市化成熟趋势，做实基层治理基本单元
在上海推进五大新城的建设中，嘉定新城成为近年来人口集聚最快的新城。行政区划是行政资源配置的空间载体，其设置必须与经济社会发展相适应。新世纪前后，全国开展了大规模的乡镇撤并，上海建制镇数量从205个减少到145个，这一区划调整在当时起到了“三个集中”（编者注：即人口向城镇集中、产业向园区集中、土地向规模经营集中）的作用，但部分被撤建制镇的公共服务相对滞后，历史风貌保护也捉襟见肘。
随着郊区新城建设进入成熟阶段，为服务大规模工业开发而形成的“大镇体制”逐渐显现治理短板。当城市进入存量更新和内涵提升阶段，基层行政区划必须从以产为本转向以人为本，按照“15分钟社区生活圈”进行精细化配置。上海中心城区街道面积一般在3平方公里左右，这正是15分钟步行距离所形成的合理服务半径。只有在此尺度下，才能更精准地对接居民需求，让群众在家门口享受便捷优质的民生服务，实现公共服务均等化和可及性。同时，适度做小治理单元，有助于突发事件快速响应、精准施策，提升基层治理韧性。
上海自2013年“析出街道”、2015年推进做实郊区基本管理单元以来，全市街道数量增加10个，居委会数量增加1018个，不断织密基层治理网络。此次娄塘镇复设、菊园街道设立，正是顺应城市化成熟逻辑，重构基层行政区划合理尺度，为公共服务优化和历史文化保护奠定基础。
推动开发区管理体制转型，实现产城深度融合
开发区管委会作为特定历史阶段的产物，在集中力量搞建设、促招商等方面发挥了重要作用。但随着产城融合、职住平衡理念深入人心，“开发区管经济、街镇管社会”的二元分割模式已难以适应高质量发展要求。特别是在科技创新和产业创新深度融合的今天，围绕“人”和“人才”的公共服务、社会治理、公共安全治理，已成为城市核心竞争力的关键组成部分，而这恰恰是街镇体制的制度优势。
菊园新区的演变颇具代表性。该片区本是为开发住宅小区而设的管委会，随着开发建设基本完成，其承担的社会管理、公共服务职能已与街道办事处无异。继续以派出机构形式管理村居，不仅造成权责错位、治理效能损耗，也不利于公共服务的专业化供给。将菊园新区管委会变更为菊园街道，以正式行政区划替代临时性派出机构，实现治理主体与治理事务的匹配。将嘉定工业区南区并入马陆镇，也是打破“区镇分割”体制壁垒，让经济发展与社会治理在同一行政单元内统筹协同，推动开发区从单一产业功能向“产城人”融合的综合功能转型。
面向科技创新产业创新，营造一流创新创业生态
当前，上海正处于国际科技创新中心建设的关键期，创新重心持续下移，科创街区、创新小镇、OPC社区（编者注：指专为“一人公司”打造的AI创业集聚区）等新型创新空间不断涌现。这些空间形态的核心特征是将创新活动嵌入城市日常生活场景，要求治理主体既能提供高效的产业服务，又能营造宜居宜业的生活环境。作为基层行政区划，街镇近年来在优化营商环境方面职能不断强化，能够更好地统筹招商、安商、稳商与公共服务供给，为创新人才提供从工作到生活的全链条服务。
此次嘉定区基层行政区划变更，表面上是行政区划的变动，实质上是通过优化治理单元，为科技创新和产业创新提供更适配的制度环境。稳定的行政区划是经济社会活动的重要基础，但稳定不等于僵化。当城市发展阶段发生根本性转变时，适时变更能为高质量发展注入新动能。嘉定区此次行政区划变更，将城市化阶段转型、开发区体制优化、科技创新生态与基层行政区划设置变更相结合，不仅能够提升民生服务水平，还能有效激发基层活力，更能以“小切口”推动“大治理”，为上海超大城市基层治理现代化提供有益探索。
（作者为上海交通大学安泰经济与管理学院、上海交通大学数字化管理决策重点实验室副研究员）
