贰、论文发表人发言
一、 陈立刚(东吴大学政治学系副教授)
主席关教授、在座各位先进、大家好。我觉得有这样一个论坛让学界与政界沟通，我个人非常赞成，也很感谢。
今天我要谈的主要是府际合作，特别是跨区域治理合作模式可能采取的策略。我提出这个问题是鉴于过去民主转型，使地方政府面临很大的变迁，主要有两个挑战：第一个挑战是，民主化与法治化后，因为地方首长开放民选，导致政治生态转变很大；第二个挑战是，全球化趋势的开展跟现代化地区居民对地方政府的要求，愈来愈高涨。全球化不只使中央政府面临很大压力，很多不同国家的地方政府，特别是欧盟，也面对高度的竞争，也就是区域跟都会的发展彼此在竞争。比如说我们的科学园区和美国的硅谷的合作和竞争，都是因为全球化使不同区域的产业产生了质变。再者，对地方政府的要求，特别是行政效率要求，也愈来愈高了。因此地方政府面临治理困境，亦即他的能力不足，从最近的状况就可以看出这点。
我认为其中很重要一点，就是目前我们国家有很多跨区域行政业务或功能，极待中央和地方政府共同掌握，比如说垃圾和污水的处理、废土处理、捷运兴建等等。根据这种想法，我提出了跨区域治理模式，认为有几个方向可作思考：第一个面向是中央和地方政府合作模式；第二个是地方跟地方合作模式；第三是地方政府跟地方人民小区和企业领袖，也就是公私部门的协力关系。因为时间的关系，在我的报告中偏重前两个面向。
在地方自治法中，对于垃圾和污水处理问题的规定并不详细，例如，如果有些业务是跨越直辖市、县市、乡镇时，第二十一条规定应该由上级主管单位统筹指挥各相关自治机关来办，必要时也可指定一个机关来办；第二十四条则规定如果有合办的可能性时，可以由直辖市议会和乡镇市民代通过共同设一组织来经营之。在条文中虽然有提到，但在实际情形中怎样运作并没有实施细则，所以我觉得可以再作一些法制面的弥补。
我在美国念书时观察当地的府际跨区域合作，采取了几种模式，并且呈现在论文中可供大家参考。我认为在这十一种方式中，有些特别值得国内效法，例如“府际服务契约”，就是地方政府用签契约的方式，彼此提供所需的服务或其它合作，但目前的困境是地方政府可否签订这样的契约，需要法律方面更多的努力。而第三、第四项的协议和协力方式，是现在台北县市间采取的方式，包括捷运、公交车和垃圾处理。第六项“区域政府联盟”是美国很盛行的一种特殊方式，比如说旧金山湾区就有地方政府协会，涵盖一０一个城市和九个县为会员，来解决地区性问题。台湾是否适合实行这样的模式，值得进一步考虑。
例如，第十项“区域性的特区及公共管理局”，这也是美国非常普遍的形式，特区政府是由州政府设立，具有特殊的功能，比如说捷运和水道。未来我们金门和澎湖特区能否朝这个方向思考，还有一些弹性的考虑空间。最后一项“外包”，也就是公私协力的关系，未来还有很多努力的空间，因为政府的经费有限，民间的财力比较雄厚，跟民间整合将是区域整合重要的方向。
再者，我想提出目前我国区域治理的几个初步问题。第一，在法律规范方面，很少跨区域的解决方案。第二，在跨区域整合中，如何处理财政预算分摊问题，需要更细部的规划。第三是本位主义，任何一个县市谈到都会发展、直辖市升格或垃圾处理，都会站在本位主义，特别是两个地方政府分属不同政党，合作事宜更加困难，使整个区域无法发展提升。
最后，我再提出对于跨区域治理的几个建议：第一，我觉得可以先从比较容易有共识的议题着手。第二，可以先讨论彼此认为是优先的议题，例如垃圾、废土场、大众捷运。第三，我们如何和地区企业建立互信和良好的沟通？未来还可以加强。否则像科学园区这种政府企业互相猜忌的情形，会不断发生。第四，中央政府还是可以扮演一个积极的角色，透过鼓励机制，鼓励地方政府自己设计跨区合作方案。
二、 叶嘉楠(中华大学行政管理学系助理教授)
主持人、各位先进大家好，今天非常荣幸有机会来此跟大家报告我的论文，我的题目是有关地方财政问题与解决方案之评估。我们都知道财政问题恶化情形很严重，这里一个根据八十八年监委对台湾省各县市做的数据调查，发现从八十三到八十五年，财源大部分要靠中央或举债来解决不足问题。另外在精省之后，地方政府不能再跟省政府要，所以钱少了很多。在八十八年下半和八十九年度中央统筹分配税款，北高两市拿了百分之四十七、县市百分之三十五、乡镇百分之十二，当时被批评直辖市“吃鲍鱼配鱼翅”，而地方是“吃蕃薯签配菜脯”，最后萧万长把百分之六的特别统筹分配款拿出来才解决了这个问题。
新政府上台后，陈水扁之前承诺直辖市分配比率不变，但九十年度却订为直辖市百分之四十三、县市百分之三十九、乡镇百分十二，中央保留百分之六特别统筹分配款，引起北高两市强烈不满，马英九批评为“元首失信、内阁失策、人民失和、议题失焦”。虽然地方财政问题不只是统筹税款的争议而已，但却因此引来大众关爱的眼神。我首先要提出中央与地方财政划分的一些原则。
在此之前，当然要先厘清我国政治体制属单一制或联邦制。很多人认为是单一制，中央有绝对权力，地方只是执行的单位，与美国、加拿大、德国的联邦制不同。但从宪法来看，国父说我们是均权制，区分事情是属于全国一致或地方的性质。在法律规范上不是那么集权，虽然在实行上偏向中央集权。地方上虽然有一些税目，但大多由中央立法征收，地方政府无法变更税目与税率。不过一般共识都希望将来能赋予地方租税立法权（如加速通过地方税法通则与规费法），因此将来地方政府会有较大的自主权。
对于中央和地方政府如何提供服务，有几个标准：第一是外溢效果，是不是有些福利是区域外的人可以享受到的？
这边有一个所谓的“速配原则”（correspondence principle），指外溢范围要能与行政区域相配合。如果不能配合，可能造成资源误置的情形。举例来说，假如新竹市盖一个巨蛋球场，中央补助一亿元，新竹市政府出五百万元，这时新竹市民会觉得这个球场只值五百万元，随便用用就好了。所以当外溢福利很小，事实上不该由中央补贴，否则会造成资源浪费。像这种情形，可以透过中央补贴或将行政区重划，来达到比较平衡的状况。
第二个是规模经济，较大的行政区域公共服务的单位成本愈低，但一些传统服务，如警政、消防、教育，单位成本不会随行政区扩大而减少，主要因为这些服务大都是劳力密集。第三个是财政不均问题，每个地方工商发达情况不一，有城乡差距，有的是离岛，有的是农业县。所以各地方居民所得不一，缴税不同，造成基本公共服务差距。为了保障宪法基本人权，上级应当予以补助。
其次来谈我国一些财政问题，一言以蔽之，就是既“患寡”，又患“不均”。患寡是指地方政府自有财源偏低，不均是指各县市主要财源来自财产税，工商业发达县市财源较足，农业县市却严重不足。可分成几点讨论：第一是地方政府自有财源不足，财政自主不够。地方财源主要来自财产税，如土地增值税、地价税、契税等。但由于经济不景气，房地产大跌，这些税收缩水，但每年岁出却因选举支票兑现大幅成长。目前大多县市自有财源只能满足四至五成，九十年度各县市基本需求，若以八十八下半年及八十九年度金额推算大概有二八七九亿元，各县市基本财政收入约为一一五０亿元，缺口高达一七二九亿元。另外将来金融税会调降，各地方分到的会更少。
以往地方政府碰到这种问题都虚编预算，向省府先垫借。现在省已经要不到钱了，警政原本由中央与省共同负担，现在也完全由地方负担。还有一些小班小校，突然增加许多教室，都增加地方财政的困难。因为虚列预算，无法表现它的施政理念和方针，结果大家只是竞相向上要钱而已。
第二，地方没有租税立法权，原来在财政收支划分法修订之后，相关配套的地方税法通则和规费法还未通过，导致地方筹措自有财源的根据丧失，教育捐也因为地方税法通则没通过而停征，估计一年少五十亿元地方收入。第三是地方政府财政努力不够，原本有工程受益费的征收，为了选票压力，很少县市征收。公告地价也偏低，大约为市价的百分之二十，都是屈于民意代表的压力产生的。第四，地方岁出成长率高于实质收入成长率。在地方政府支出，最大就是人事费，根据监察院的报告，岁出中一元就有零点五五元用在人事费，大概八成县市人事支出占全年岁出的一半。此外还有一些浪费公款的情形，例如县市首长座车常常高达两、三百万元。第五，补助金制度不健全。统筹分配税款最被批评的地方就是它先定比率再以公式分配。另外，中央有百分之六的特别统筹税款，但没有规定申请或分配方法，且不用列入总预算，所以被批评为行政院长的私房钱。还有隐藏在各部会业务计划里的私房钱，各地方首长都在比穷以争取这两项补助款。这些补助款有指定用途，所以常常要到的钱不是最需要的，需要的反而要不到，形成一种浪费。
目前最常见的解决方式，首先统筹分配税款和其它补助款应该尽量制度化、公式化、透明化。因为原来这些钱就是来自地方税收，要分配给地方的，应定位为“满足地方的基准财政需求”上。亦即满足每个人平均公共服务的基本需求为标准，不要因为城乡差距过大而有所不同。如果经费还是不足，再由中央及其它较富有的地方政府支助，财政部依此原则制订公式后，送到立法院通过开始执行。这个方式有几个优点：第一，可以保障宪法基本权利的精神。第二，教育、警政、消防、环保等服务都有明显外溢效果，中央补助是理所当然的。再者，现在各地人事费用太高，解决这个问题就解决大半财政问题了。第三，定义基准需求后，可再按各地的特殊条件决定统筹分配税款的补助额度。第四，立委来自各地，送到立院是合议制的结论，对各地都有交代。
今年补助款的大变革是主计长林全把各部会私房钱六百亿删掉，这是一件值得鼓励的事，因为以往这些钱都由立委当中介，争取到就变成他的政绩表现。但收回变一般补助款后，补助的标准还是没有，所以立法院要求行政院按月去报告各县市的核拨进度，这是今年的情形。第二，尽量通过地方税法通则与规费法。很多县市首长对此不感兴趣，苗栗县长傅学鹏曾指出原因：中央都不敢加税了，地方那敢？只要加税，县长就换人做，这是政权保卫战。的确如此，陈水扁承诺不加税，即使两法规定地方首长可加税，谁敢呢？这是个现实的问题。不过也不用太悲观，还是有方法可以减缓阻力，其中一个是“隐藏课税”，另一个是“租税转嫁”，第三个是“掌握课税时间”，避免在选举的时候。学者研究美国大约有三分之二州长在当选一年内加税或实行新税，距离下次大选愈久愈好。中央政府若能提出配套措施，鼓励地方开辟财源，也会有帮助。亦即在补助时要鼓励地方有“向上提升”的自主能力。
第三，要杜绝浪费，像浪费、全面老人年金等等，这些节流部分是地方首长的责任。
第四，调整行政区域，精省后中央与县级沟通管道消失了，有人认为把乡镇市长官派可以解决，完全从财政上确实可省下不少钱，但废除乡镇自治就无法落实民主理念和小区意识。另外，有人认为行政区域调整是正本清源之法，但调整结果会影响到选区划分，政治阻力可能很大。
第五，开辟财源的方法，公告地价可以调高，恢复工程收益费，BOT等措施，都是地方政府可以做的。最后，要促进总体经济成长，中央与地方环环相扣，左手把钱交给右手不是办法，把饼做大才是根本方法。总而言之，在开源方面，如通过两法和促进总体经济，不是那么容易，所以将来改革还是以节流为主。此外，调整行政区域不容易，但补助金制度化应该不难。
三、 吕育诚(淡江大学公共行政学系副教授)
关主任，两位评论人，两位发表人，在座各位先进跟老师们，大家午安。主办单位给我的题目是地方事务与公民参与的制度化设计，而我稍微修改为“管理观点下地方事务与公民参与的意涵与整合”，所以我的报告比较少理论部分，多从实务和概念着手。谈到这个主题，大家很容易联想到地方问题和公民如何配合，甚至最近乡镇市级选举取消的争议。我在思考为何地方事务和公民参与似乎遥不可及，所以回到原点，从宪法中来看，宪法对两者是分开处里的。宪法对地方事务的规范局限于两个框架中，就是仅发生或属于特定地域范围内之事务，和应由地方政府负责处理。假如把这两个法制面，从管理的观点来说，地方事务就是中央或上级应该给地方何种建设和能力。相对地，地方民众该如何接受与参加。举例来说，村里民大会就是这个思考逻辑下的产物，政府列出很多菜单，人民则意兴阑珊，最后变成一个摸彩大会。所以我觉得应该从另一个角度来检讨问题。
在报告之初，我提出地方事务和公民参与两个概念是不可分的，因为切割开就会发生“给”跟“与”完全脱节，例如今天虽常看到很多民众的声音，如小区发展体制，如果没有重新检讨，这些组织终归不是常态，甚至对小区发展未必有利。首先，我觉得地方事务不只是政府该做的事情，应该是反映出地方的特色。举例，设立地方图书馆意义为何？一般认为是要提升地方艺文素养，却没想到地方民众是否真的需要它。因此在这样的思考逻辑下，公民参与应该包含三个部分：第一，公民表达反应特定意见的过程。我们常往此思考，但接下来两个常被忽略。第二，他如何主张其特定利益与偏好。第三，公民如何察觉特定公共问题的过程。
再来我简单检讨我国目前地方事务与公民参与的现况，在法制的部分我就略而不谈，仅挑后面两项报告。第一个是“公民参与的两极化”，因为地方事务趋于中央化，民众分为两种，一种是极度冷漠不参与，另一种是极度的参与，这都跟预期的“公民社会”概念相差太多，如此会造成地方政府组织弱化。我认为根本的问题是基层地方政府已经无法发挥他的功能，不加以改变，不管做什么组织调整，效果都很有限。
最后基于这些问题，我分成两面的建议：第一，在基本的理念上，我分成两大点讨论，提出几个观念跟大家分享。第一，关于地方事务的主导权，我觉得凯萨归凯萨，上帝归上帝，地方政府没有高低的问题，只有大小的问题，不应该以层级的观点来思考，否则地方政府实质功能就会慢慢往中央移动。中央想一把抓，地方也乐得轻松，地方政府就不能发挥他的功能了，中央压力也愈来愈大。我觉得有一个观念可以很好地说明，就是“优先尊重在地”原则，从在地观点思考它们想要什么再去做。
最后，在一些策略建议部分，我们往往会希望地方均富、均衡发展，我个人不认为这是对的，因为台湾有城乡自然环境的差异，何必一定要弄成平等？与其花时间去做无效的努力，不如承认其差异，再去选择适合的方法，而不是让地方去削足适履的统一标准。在聆听刚刚报告中，我就思考既然如此该怎么办，我联想到国民党在地方有很多组织，例如民众服务社，它的功能就是因地制宜的，现在好像与民众没有太大关连，但未来要谈民众参与，两个问题一定要解决。第一，必须营造民众参与的诱因，让他觉得是跟生活切合的，例如台北市办小区巡守队非常成功，因为这关系人民的生命、财产、安全，所以他们愿意半夜去巡守。第二，确认公民参与的影响，民众不只在接受，也要跟地方连结。例如小区发展协会的成功，就是因为它真的能做一些事情。所以要鼓动民气，组织绝对是非常重要的，能当政府和民间的桥梁，民众感受到利益和影响力，我相信自然地方事务与公民参与就能水到渠成。简单把我的观念与各位先进分享，不周之处还请评论人多多指教。
