孙立平：城市治理困境：区级区划有待调整2005-03-11孙立平 城市治理困境
最近在做研究时很偶然地查到这样一些数字：根据2000年11月进行的第五次全国人口普查的数据，北京市海淀区的总人口为224．01万人，同1990年7月1日零时第四次全国人口普查的144．28万人相比，10年零4个月的时间增加了79．73万人，增长55．26％，平均每年增加7．72万人，年平均增长率4．35％。
这些数字所包含的含义，是很值得分析的。
按照国际上流行的标准，100万人以上的城市就属于特大城市。这也就意味着北京市海淀区的规模，已经相当于两个特大城市。记得在去年的非典期间，海淀区的疑似病例和确诊病例在全市总是排在第一位。其实除了海淀区收治非典的医院较多之外，一个基本的原因，就是这个区的人口基数大——在北京市各个区县中，海滨区人口是最多的。
由此也就想到“区”这个城市中的基本行政单位以及城市中的区划和治理结构。
还是以北京市为例。目前，北京市的区县建制共有18个。而根据第五次全国人口普查的数据，全市总人口为1381．9万人，每个区县的人口已经接近100万人。这意味着，在北京这个特大城市中，每个区县都大体达到或接近了特大城市的规模。而如果和解放初期的每个区平均10万人相比，目前这些区的规模已经相当于前者的将近10倍。
在市的下面形成人口规模如此巨大的区，不仅使得区这个行政建制在城市的治理结构中处于一种很尴尬的位置，而且造成了整个城市治理结构难以理顺的困境。
首先就是城市治理的层次。如果按照解放初期的规模和行政区划，200万人的城市，划分为20个区，每个区平均10万人，在这种情况下，这个城市实行市、区两级政府，在区政府下面实行社会自治，就可以完成城市的治理任务。如果不实行社会自治，在区政府下面设立小规模的区政府派出机构（如街道），也可以完成城市的治理任务。而在1300万人、划分为18个区县、每个区县将近100万人的格局中，必然要求增加城市治理的行政层次。
于是，在目前我国的大中城市中，就形成了名义上是“两级半”（市政府、区政府和作为区政府派出机构的街道）实际上是“三级半”的治理结构。在这“三级半”的治理结构中，最上面的是市政府，下面是区政府，再下面的街道虽然在建制上不是一级政府而是政府的派出机构，但事实上与一级政府已经没有多大区别（只是没有人大和政协而已）。在这三级政府之下的，则是名义上为居民自治组织但实际上承担了相当行政职能的“社区”（即原来的居民委员会）。这样一来，如果是在直辖市中，从中央政府一直到具有行政职能的社区，一共是5级。而在非直辖市的特大城市中（如许多省会城市），则是6级。如此多的行政管理层级，在世界上各大城市中是很少见的。即使是在国外上千万人的特大城市中，往往也只有市和区两级政府。因此，我们可以说，我国行政管理体制中层级过多、机构臃肿、公务员队伍庞大的弊端，是和这种行政区划格局有密切关系的。
如此的区划格局，不仅造成行政管理层级过多，而且还在治理结构上造成许多其他的弊端。其中的一个问题就是，区这一层行政机构职能模糊、位置尴尬。从理论上说，设置区这个行政层级，是为了管理地方性事务。在国外的大城市和特大城市中，区的职能也大都如此。但在我国如此巨大规模的“区”中，区政府面临的是管理一个特大城市的经济社会生活的任务，其离“地方性事务”的距离很远。仍然以北京市海淀区为例。全区面积426平方公里，辖区内有高等院校37所，占全市高校总数的55．2％，这里有全国著名的中关村科学城，为高智力密集区。同时还有肥沃的土地，海淀区的农村是首都的副食品生产基地。西部山区是京郊著名水果产地之一。要管理内部差异如此之大的辖区，就很难对“地方性事务”进行具体的管理。但这样一来，其职能与市政府就多有重叠之处，只不过管辖的范围要小一些而已。这必然将所谓“地方性事务”转给街道或“社区”。然而，目前的街道虽然从人口的标准来说规模是不小的，但对解决地方性事务来说，规模又不够大。比如，中关村地区，是一个相对同质性的地区，但这个地区又被中关村街道、清华园街道、海淀街道、燕园街道、双榆树街道、学院路街道等几个街道分割，要解决中关村地区的一些“地方性事务”，哪个街道又都是无能为力的。更重要的是，由于街道在建制上只是派出机构而不是一级完整的政府，一些对于“地方性事务”很重要的决策又无法做出。换言之，尽管我们城市中的行政治理层级是很多的，但对城市中的“地方性事务”能够有效负责的层级事实上又是没有的。这样一来，在我国城市中，“地方性事务”普遍受到忽视也就是不足为奇的事情了。
既然区政府与市政府的职能是相当重叠的，在政府结构上就必然是同构的，即在区一级要设立与市政府对口的部门，甚至街道也要如此。人们通常所说的“上面一根针，下面千条线”现象，就是由这种不同层级政府的同构性而来。而在这样的格局中，“社区”的自治必然缺乏应有的空间和条件。
因此，要理顺城市的治理结构，城市区划的调整将是一个前提。
经济观察报2004-2-2 http://www.bjsjs.net/news/news.php?intNewsId=1716
